Wyrok - II OSK 2092/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 18 marca 2026
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny; Zasądzono zwrot kosztów postępowania. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] spółka komandytowa z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 184/24 w sprawie ze skargi [...] spółka komaUchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny; Zasądzono zwrot kosztów postępowania. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] spółka komandytowa z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 184/24 w sprawie ze skargi [...] spółka koma
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono orzeczenie
Typ sprawy
nieustalone
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
uchwała rady gminy
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
18 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Grzegorz Rząsa
Podstawa prawna
art. 140
kc
art. 107
kpa
art. 141
ppsa
art. 135
ppsa
art. 3
ppsa
art. 151
ppsa
art. 134
ppsa
art. 183
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (6)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny; Zasądzono zwrot kosztów postępowania
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 184/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] spółka komandytowa z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 25 stycznia 2023 r., nr CIV/2823/23, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Piasek" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 6 lutego 2023 r. poz. 1067), zwaną dalej "MPZP".W pierwszej kolejności Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca Spółka jako właściciel nieruchomości położonej w Krakowie przy [...] (działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] – nieruchomość niezabudowana) posiada legitymację skargową z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40), zwanej dalej "u.s.g.". Ustalenia MPZP dotyczą tej nieruchomości jako terenu o symbolu [...] – teren zabudowy usługowej o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi (§ [...] MPZP). Teren objęty zaskarżoną uchwałą jest położony w ścisłym centrum Krakowa i jest jedną z najstarszych jego części. Cały obszar planu jako układ urbanistyczny objęty jest wpisem do rejestru zabytków, który stanowi jedną z form ochrony zabytków, obligatoryjnie uwzględnianych w planowaniu przestrzennym (§ 3 MPZP).Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd nie znalazł żadnych podstaw do stwierdzenia nieważności MPZP, z przyczyn o jakich mowa w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), zwanej dalej "u.p.z.p".W ocenie Sądu, argumentacja skarżącej Spółki dotycząca ograniczenia możliwości składania uwag, wyłącznie do określonego obszaru w procedurze trzeciego wyłożenia projektu MPZP, nie zasługiwała na uwzględnienie. Z art. 18 ust. 1, art. 17 pkt 9-14 i art. 19 ust. 1 i 2 u.p.z.p. wynika, że częściowe wyłożenie projektu planu nie stanowi w okolicznościach niniejszej sprawy o naruszeniu procedury planistycznej.Ponadto Sąd ocenił, że w procedurze planistycznej zachowano prawidłową kolejność głosowań, ponieważ Rada w pierwszej kolejności głosowała nad nieuwzględnionymi uwagami, następnie – w związku z treścią tej uchwały – Prezydent przedłożył autopoprawkę, a dopiero ostatnim etapem całej procedury było głosowanie nad treścią uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie stanowiło naruszenia procedury planistycznej również łączne głosowanie nad uchwałą w przedmiocie wszystkich nieuwzględnionych uwag, zamiast odrębnego głosowania nad każdą z uwag osobno. Zdaniem Sądu, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty, że brak jest stanowiska Rady Miasta Krakowa zawierającego jasne i czytelne rozstrzygnięcie w przedmiocie nieuwzględnionych przez Prezydenta uwag oraz momentu podjęcia takiej uchwały. Również lakoniczne uzasadnienie nieuwzględnienia uwag nie skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały.Reasumując, Sąd nie stwierdził żadnych uchybień w zakresie procedury poprzedzającej uchwalenie zaskarżonej uchwały.Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów, Sąd wskazał, że ich istota sprowadza się do zakwestionowania treści zaskarżonej uchwały odnoszących się do działki skarżącej Spółki w zakresie: wysokości zabudowy, zakazania realizacji garaży podziemnych, ustalenia powierzchni biologicznie czynnej i wyłączenia funkcji mieszkalnej.Po pierwsze, skarżąca Spółka wnosiła uwagi o uwzględnienie w projekcie MPZP wskaźników zabudowy z uzyskanej decyzji o warunkach zabudowy z 2008 r. (max wysokość zabudowy 20 m i minimalna powierzchnia biologicznie czynna 40%). Jednak uwagi te nie zostały uwzględnione, ponieważ odpowiednio wskaźniki te w MPZP ustalono na poziomie 18 m i 30%, przy czym kwestia wysokości zabudowy wynikała z postanowienia uzgodnieniowego Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zwanego dalej "WKZ", z 29 marca 2022 r., którym organ planistyczny był związany. W ocenie Sądu, zarzuty dotyczące powierzchni biologicznie czynnej oraz wysokości zabudowy nie znajdują uzasadnienia.Po drugie, brak jest podstaw do stwierdzenia, że MPZP jest niezgodny ze Studium (uchwała Rady Miasta Krakowa Nr CXII/1700/14 z 9 lipca 2014 r.) w odniesieniu do ustalenia w zaskarżonej uchwale tylko funkcji usługowej na nieruchomości skarżącej Spółki, należącej do terenu o symbolu [...]. Studium na tym terenie o symbolu UM przewiduje funkcje podstawowe: zabudowę usługową, zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, a także funkcję dopuszczalną – zieleń urządzoną i nieurządzoną. Ponadto Sąd wskazał na argumenty, które doprowadziły do ustalenia na nieruchomości skarżącej Spółki tylko funkcji usługowej (szczególne położenie nieruchomości przy bardzo ruchliwej i generującej znaczny hałas [...]; utrudnione pobliskim przystankiem włączanie się do ruchu jako "prawoskręt"; bezpośrednie sąsiedztwo przystanku autobusowego; ustalenie zakazu lokalizacji usług podlegających ochronie przed hałasem). Sąd wskazał, że organ powołał się przy tym na część opracowania ekofizjograficznego obejmującą ochronę przed hałasem, a także na treść opracowania pt. "Wytyczne konserwatorskie na potrzeby miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Piasek", wykonanego przez [...] w 2019 r. W ocenie Sądu, argumenty te są racjonalne i przekonujące; a ustalenie funkcji usługowej nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego ani nie narusza zasady równości i proporcjonalności.Po trzecie, w odniesieniu do ustanowienia "stref uzupełnienia zabudowy", Sąd zgodził się z organem, że stref nie należy utożsamiać z przeznaczeniem terenu. Strefy są narzędziem planistycznym pomocnym przy regulowaniu zasad zagospodarowania terenu, stanowią o szczególnych warunkach zagospodarowania terenów oraz ograniczeniach w ich użytkowaniu, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Podobne zadanie spełniają też np. linie regulacyjne lub linie lokalizacyjne w planach miejscowych. Brak wyznaczenia danej strefy w Studium w żaden sposób nie świadczy o niezgodności z tym Studium planu, który takie strefy wprowadza. W odniesieniu do ustaleń dla kwartału 4 (kw.4) – jest on w całości zabudowany, a jedynie działka skarżącej Spółki jest wolna od zabudowy i tylko dla niej wyznaczono strefę uzupełnienia zabudowy. Dla pozostałych nieruchomości w kwartale 4 (kw.4) nie została dopuszczona nadbudowa, czy rozbudowa zarówno istniejących budynków frontowych jak i oficyn.Po czwarte, co do zakazu lokalizacji garaży podziemnych, ustanowienie takiego zakazu nie jest sprzeczne ze Studium, w którym mowa jest o garażach podziemnych. Ze Studium nie wynika że plany miejscowe muszą dopuszczać realizację garaży podziemnych w każdym miejscu. Oznacza jedynie, że lokalizacja wskazanych w tym przepisie obiektów na jakimkolwiek terenie nie będzie sprzeczna ze Studium. Jak przekonująco uzasadnił organ w odpowiedzi na skargę – zakaz garaży podziemnych wynika m.in. z zabytkowego charakteru obszaru, w którym zachodziła obawa naruszenia stosunków wodnych przy realizacji tego rodzaju inwestycji co groziło istniejącym obiektom zabytkowym. Finalnie garaż podziemny w MPZP dopuszczono jedynie na terenie [...]. Na konieczność wykluczenia możliwości lokalizacji parkingu podziemnego w terenie [...] zwracał uwagę w swoim uzgodnieniu z 8.10.2021 r. Zarząd Dróg Miasta Krakowa.Po piąte, Sąd z powołaniem się na treść art. 65 ust. 1 i 2 u.p.z.p. wyjaśnił, że nie ma podstaw do przenoszenia ustalonych decyzją warunków zabudowy parametrów zabudowy do planu miejscowego. To w przypadku uzyskania pozwolenia na budowę można mówić o prawach nabytych. Skoro strona skarżąca nie podjęła działań mających na celu uzyskanie pozwolenia na budowę nawet po uzyskaniu informacji, że jego uwagi do planu w zakresie inkorporowania zapisów decyzji WZ nie zostaną uwzględnione, to nie można mówić o nieproporcjonalnym ograniczeniu praw strony skarżącej w związku z uniemożliwieniem Spółce realizacji przedsięwzięcia, którego koncepcję architektoniczną dołączono do skargi.Po szóste, jako całkowicie pozbawione podstaw Sąd uznał zarzuty kwestionujące prawidłowość prognozy skutków finansowych. Zasadniczo jest to dokument pełniący funkcję informacyjną, a zasadność oraz możliwość dochodzenia ewentualnych roszczeń z tytułu utraty wartości nieruchomości na skutek wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w żaden sposób nie jest uzależniona od treści prognozy skutków finansowych.Po siódme, zarzut dotyczący wadliwości uzgodnień konserwatora zabytków Sąd ocenił jako zbyt ogólnikowy. Sąd wskazał, że Małopolski WKZ dokonał czynności wymaganych procedurą planistyczną w sposób prawidłowy, działając w granicach swoich ustawowych kompetencji.Podsumowując, Sąd podkreślił, że wszystkie ograniczenia wprowadzone w stosunku do działki nr [...] położonej przy [...] na podstawie zaskarżonej uchwały miały umocowanie prawne. Przy uchwalaniu planu miejscowego nie naruszono przepisów proceduralnych, nie stwierdzono naruszenia władztwa planistycznego, czy też naruszenia zasady równości i proporcjonalności poprzez dowolne określenie parametrów zabudowy.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.1) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. przez zbyt ogólnikowe uzasadnienie przez Sąd I instancji wyroku, pozbawiające skarżącego informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a mianowicie, dlaczego mimo naruszenia prawem chronionego interesu skarżącego, w szczególności interesu wynikającego z uprawnień właścicielskich, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a nadto pominięciu przesłanek, w oparciu o które Sąd uznał, że na gruncie przedmiotowej sprawy nie występuje sprzeczność prowadząca do istotnego naruszenia zasad i trybu opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia dlaczego jedynie częściowe ponowne wyłożenie planu nie stanowi naruszenia procedury planistycznej (s. 11 uzasadnienia wyroku);2) art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i w związku z art. 28 § 1 u.p.z.p. przez ich niezastosowanie, a w konsekwencji niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do nieruchomości skarżącej, mimo istotnego naruszenia przez Radę Miasta Krakowa zasad sporządzania planu miejscowego, naruszenia władztwa planistycznego, ograniczenia prawa własności wbrew konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności oraz z całkowitym pominięciem słusznego interesu skarżącej;3) art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie, a tym samym oddalenie skargi w sytuacji istnienia podstaw do jej uwzględnienia z uwagi na naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 12 i 14 i 16 oraz art. 20 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 1, a także art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 140 K.c., art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 140 K.c., art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p.;4) art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu orzeczenia odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.5) art. 20 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 12 i 14 i 16 u.p.z.p. przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że powołane przepisy nie wymagają rozpatrzenia przez Radę Miejską indywidualnie każdej ze złożonych do projektu planu uwag, które nie zostały uwzględnione przez Prezydenta Miasta Krakowa, w sytuacji gdy każda z uwag powinna być poddana indywidualnemu głosowaniu i na tej podstawie powinna zostać stworzona lista uwag uwzględnionych przez Radę, albowiem przyjmuje się, że tylko takie działanie prowadzi do zachowania dwustopniowego trybu rozpatrzenia uwag przewidzianych w ustawie (por. wyrok WSA we Wrocławiu, II SA/Wr 247/15; wyrok WSA w Warszawie z 17 czerwca 2010 r., IV SA/Wa 199/10; wyrok WSA w Gdańsku z 24 października 2012 r., II SA/Gd 356/12).6) art. 18 ust. 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kolejne wyłożenie planu zawęża krąg podmiotów, które mogą złożyć uwagi do wyłącznie tych, których obejmuje procedura ponownego wyłożenia planu;7) art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że brak zgody Małopolskiego WKZ ma charakter bezwzględnie wiążący, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie organ planistyczny na początku uwzględnił uwagi skarżącej, a następnie skierował do WKZ wniosek aby tych uwag nie uwzględniać skoro postanowienie Małopolskiego WKZ z 29 marca 2022 r., jak wynika z jego uzasadnienia, uwzględnia w całości żądanie strony, tj. organu planistycznego, nadto wobec braku prawnych instrumentów kwestionowania stanowiska Małopolskiego WKZ przez skarżącą;8) art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 140 K.c. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na wyznaczeniu maksymalnej wysokości zabudowy w sposób dowolny oraz zakazanie realizacji garaży podziemnych, dowolne ustalenie powierzchni biologicznie czynnej, wyłączenie funkcji mieszkalnej w sposób naruszający zasadę proporcjonalności;9) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 140 K.c. przez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji wyznaczenia na działce skarżącej maksymalnej wysokości zabudowy w sposób dowolny oraz zakazania realizacji garaży podziemnych, ustalenia powierzchni biologicznie czynnej, wyłączenia funkcji mieszkalnej w stosunku do sąsiednich działek z naruszeniem zasady równości;10) art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji nadużycia władztwa planistycznego, objawiające się wprowadzeniem ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości bez wykazania, że zaistniały podstawy do ich wprowadzenia.W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty zawierają usprawiedliwione podstawy (jako niezasadne oraz przedwczesne).Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego i materialnego jeśli chodzi o wskazywaną problematykę dotyczącą ingerencji w prawo własności art. 140 K.c.) z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., a więc w odniesieniu do skonkretyzowanego w MPZP zakresu prawa do zabudowy nieruchomości skarżącej Spółki.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w skardze kasacyjnej zasadnie podaje się w wątpliwość ocenę Sądu I instancji, który stwierdził, że ustalenia MPZP nie naruszają zasady proporcjonalności oraz władztwa planistycznego wynikającego z przepisów u.p.z.p. W tym miejscu należy wskazać, że przy uchwaleniu planu miejscowego gminie przysługuje uprawnienie w postaci "władztwa planistycznego gminy". Władztwo to polega na przyznaniu przez ustawodawcę zakresu pewnej autonomii samorządowi; jest to też prawo do legalnej ingerencji w sferę wykonywania praw i obowiązków danego podmiotu; ale ma tu znaczenie przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej, a nie innej ingerencji w prawa i obowiązki właścicielskie. Wynika z tego, że władztwo planistyczne może być realizowane przez organ gminny tylko w zakresie wyznaczonym przez obowiązujące prawo, a więc nie w sposób dowolny (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2022 r., II OSK 922/19), lecz w ramach przyznanych kompetencji. Jeżeli gmina decyduje się na ingerencję w przysługujące właścicielowi prawa i obowiązki, to tego rodzaju działanie wymaga zastosowania zasady proporcjonalności, co wprost wynika z Konstytucji RP, ale także z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (patrz: art. 1 ust. 2 u.p.z.p., gdzie wymienia się jako równorzędne wartości, potrzeby i okoliczności, które powinny być uwzględniane w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co dotyczy np. wymagań ochrony środowiska, wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, prawa własności i potrzeb interesu publicznego – art. 1 ust. 2 pkt 3, 4, 7 i 9 u.p.z.p.). Wymagane jest zatem dokonanie procesu wyważenia różnych, sprzecznych grup interesów, celem stwierdzenia czy posiada usprawiedliwione podstawy ingerencja w dane uprawnienia kosztem określonego podmiotu. Jeśli mowa tu o wymogach prawnych stawianych organowi planistycznemu, to wystarczy, że wprowadzone ograniczenia muszą być możliwe do implementacji i usprawiedliwione, a więc krótko mówiąc zgodne z obowiązującym prawem, do czego obliguje procedura planistyczna oparta m.in. na dopuszczalnej prawem władczej ingerencji władzy publicznej w prawo własności, tj. w sposób przewidziany w Konstytucji RP (patrz: art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) – por. wyrok NSA z 22 października 2025 r., II OSK 2674/24.W odniesieniu zaś do tego zagadnienia, wskazywany w skardze kasacyjnej "niedostatek" uzasadnienia zaskarżonego wyroku posiada usprawiedliwione podstawy.Po pierwsze, nie wiadomo z jakich względów Sąd I instancji uznał adekwatność minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej 30%. W tym zakresie Sąd I instancji swoją ocenę powiązał z postanowieniem uzgodnieniowym WKZ z 29 marca 2022 r., które w tym zakresie nie zawierało żadnych wskazań/uwag konserwatorskich. Ponadto żadne inne postanowienie uzgodnieniowe WKZ wydane w procedurze planistycznej nie formułowało w tym zakresie stanowiska konserwatorskiego, co oznacza, że w tym zakresie WKZ przyjął przedstawioną mu przez organ planistyczny propozycję tego rodzaju wskaźnika zabudowy, odstępując na podstawie art. 107 § 4 K.p.a. od uzasadnienia tej części swojego stanowiska. Wskazuje to, że ustanowienie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej związane było w głównej mierze z dokonaną przez organ planistyczny oceną w ramach tzw. władztwa planistycznego. To na co wymaga zwrócenia uwagi jest to, że kierunek ochrony konserwatorskiej powinien wynikać z zakresu materialnoprawnego form ochrony zabytku, a nie dyskrecjonalnej oceny organu planistycznego jeżeli odwołano się do kwestii ochrony zabytków. Jest to też ocena kluczowa jeśli chodzi o uzgodnioną przez organ konserwatorski max wysokość zabudowy na poziomie 18 m. Nie wiadomo jakie konkretnie względy ochrony zabytków przemawiały za ustaleniem max wysokości zabudowany 18 m na nieruchomości skarżącej Spółki. Oczywiście w tym zakresie nie ma przesądzającego znaczenia uzyskana dla przedmiotowej nieruchomości decyzja o warunkach zabudowy z 2008 r. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie ma zasadniczo znaczenia dla przeprowadzenia procedury planistycznej zmierzającej do uchwalenia planu miejscowego, co wynika z art. 65 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Należy też dostrzec, że w tych dwóch procedurach planistycznych mogą być przedstawiane do uzgodnienia z WKZ różne projekty rozwiązań planistycznych, które pomimo różnic finalnie mogą być akceptowane przez WKZ. Wskazuje to, że, jednak w odniesieniu do ochrony konserwatorskiej co do możliwej wysokości zabudowy, czy wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, istnieje pewien "luz decyzyjny". Jednak, co kluczowe w odniesieniu do ww. wskaźników zabudowy, Sąd I instancji w istocie nie wskazał takich argumentów, które pokazywałyby dlaczego max wysokość zabudowy może osiągnąć na nieruchomości skarżącej Spółki 18 m, a minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej powinien wynosić 30%. Sąd nie wskazał zatem jakie jest konkretnie źródło takich wymagań planistycznych. Dla tej oceny nie ma znaczenia to, że postanowienie uzgodnieniowe w procedurze planistycznej ma charakter wiążący dla organu planistycznego. Organ ten powinien przeprowadzić procedurę planistyczną w taki sposób aby wynikało z niej w sposób niebudzący wątpliwości, że doszło do należytego wyważenia różnych, sprzecznych grup interesów, celem realizacji konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Kluczowe przy tej ocenie jest, co zawiera dokumentacja planistyczna, a w omawianym zakresie Sąd I instancji nie wskazał aby istniała taka dokumentacja planistyczna, która uwarunkowałaby wielkość ww. wskaźników zabudowy. Oczywiście dany podmiot będący właścicielem nieruchomości może wypowiedzieć się na temat treści proponowanych rozwiązań planistycznych w formie przez prawo określonej, tj. składając wnioski do planu (art. 17 pkt 1 u.p.z.p.), wnosząc uwagi do projektu planu (art. 18 ust. 1 u.p.z.p.) oraz uczestnicząc w dyskusji publicznej bądź na sesji rady gminy. Jednak dopiero w sytuacji podjęcia przez radę gminy uchwały przyjmującej MPZP właścicielowi nieruchomości objętej planem służy prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tę uchwałę. To wtedy dany podmiot może podjąć próbę skutecznego kwestionowania zasadności ustalenia w MPZP wielkości wskaźników zabudowy, np. w odniesieniu do dokonanych uzgodnień projektu MPZP, skoro prawo nie przewiduje możliwości zaskarżenia przez właściciela nieruchomości postanowienia uzgodnieniowego wydanego w procedurze zmierzającej do uchwalenia MPZP. Taką możliwość zaskarżenia ustawa przyznaje tylko organowi planistycznemu, co oznacza, że ma rację skarżąca Spółka, że postanowienie uzgodnieniowe nie ma "bezwzględnie wiążącego" charakteru, skoro może być kwestionowane. Niemniej w przypadku jego niekwestionowania ma niewątpliwie charakter "wiążący" dla organu planistycznego, co nie powinno stać na przeszkodzie holistycznej ocenie legalności zaskarżonego MPZP dokonywanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym skargą właściciela nieruchomości.Po drugie, nie jest przekonująca argumentacja Sądu I instancji wskazująca, że o ustaleniu na nieruchomości skarżącej Spółki tylko funkcji usługowej miałoby decydować położenie tej nieruchomości przy ruchliwej i hałaśliwej ulicy, i przy przystanku autobusowym. Aktualnie zastosowanie odpowiednich rozwiązań technicznych w zabudowie może gwarantować odpowiednie wygłuszenie lokali, a więc kwestia hałasu nie musi determinować ustalonej w MPZP funkcji danego terenu. Ponadto mamy do czynienia z "kwartałem 4" zabudowy, jak i sąsiednimi kwartałami, gdzie występują łącznie funkcje mieszkaniowa i usługowa, a nawet MPZP dla zabudowy mieszkaniowej MW w kondygnacjach podziemnych przewiduje możliwość lokalizacji usług. Poza tym w procedurze planistycznej pojawił się argument za ograniczeniem występowania tylko funkcji usługowej polegający na tym, że MPZP ma chronić ten teren przed wyludnianiem, tj. ubywaniem mieszkańców przy wprowadzaniu nowych funkcji usługowych. Mamy tu do czynienia z terenem należącym do ścisłego centrum miasta Krakowa. Odwołanie się w tym zakresie do treści opracowania ekofizjograficznego, w części jedynie potwierdzającej fakt występowania hałasu, w żaden sposób nie wyjaśnia dlaczego na nieruchomości skarżącej Spółki przewidziano tylko funkcję usług.Po trzecie, nie są jasne przyczyny do ograniczenia na nieruchomości skarżącej Spółki realizacji garaży podziemnych, skoro MPZP dopuszcza realizację kondygnacji podziemnej, gdzie przewiduje się lokalizację funkcji usługowej. Poza tym MPZP nie zawiera w ogóle żadnych ograniczeń co do ilości kondygnacji podziemnych. Wynika z tego, że niezależnie od warunków związanych z wodami gruntowymi MPZP przewiduje realizację kondygnacji podziemnej, która może w większym stopniu ingerować w wody podziemne z uwagi na wymagania techniczne dla pomieszczeń o funkcji usługowej. W tym zakresie np. inne wymagania są dla garaży (§ 102 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), a inne dla pomieszczeń usługowych (§ 72 ust. 1 ww. rozporządzenia z 2002 r.). Nie wyjaśniono także czy istnieją "jakieś" opracowania planistyczne, z których wynikałaby niedopuszczalność lokalizacji podziemnego garażu na nieruchomości skarżącej Spółki z uwagi na wody gruntowe. Nie wyjaśniają tych wątpliwości ani uzgodnienia WKZ, ani powoływana w odpowiedzi na skargę "zwykłą" treść uzgodnienia Zarządu Dróg Miasta Krakowa z 8 października 2021 r. Uzgodnienia te nie potwierdzają obawy naruszenia stosunków wodnych w wyniku realizacji garaży podziemnych, a tym samym negatywnego wpływu garaży podziemnych na istniejącą zabudowę, w tym podlegającą ochronie zbytków. W sprawie mowa jest o przyczynie (naruszenie stosunków wodnych) ustanowienia zakazu realizacji garaży podziemnych, tylko nie wiadomo w czym konkretnie to ograniczenie ma swoje źródło, a mianowicie, czy istnieją opracowania to potwierdzające w sposób obiektywny, czy organ planistyczny poprzestał wyłącznie na swoim subiektywnym przekonaniu.Dlatego w przedstawionym powyżej zakresie zawierają usprawiedliwione podstawy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 4, art. 134 § 1, art. 135 p.p.s.a., art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p., art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP. Skoro w omawianym zakresie niniejsza sprawa wymaga ponownego wyjaśnienia przez Sąd I instancji to jako przedwczesne należało ocenić zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i w zw. z art. 28 § 1 u.p.z.p. (dotyczący istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały), art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 140 K.c. (dotyczący naruszenia zasady równości), art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. (dotyczący nadużycia władztwa planistycznego).W pozostałym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, jeśli chodzi o sposób łącznego rozpatrywania uwag oraz częściowego wyłożenia projektu MPZP przy trzecim wyłożeniu tego projektu, tj. w odniesieniu do wskazywanego naruszenia art. 151 p.p.s.a., art. 20 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 12, 14 i 16 u.p.z.p., art. 18 ust. 1 u.p.z.p.Otóż to, że uwagi do projektu planu objęto jednym głosowaniem nie oznacza, że rozpatrzenie tych uwag w tej sprawie nie miało charakteru indywidualnego. Każda bowiem z uwag została wyszczególniona, a także w odniesieniu do każdej z uwag zawarto motywy jakimi kierowała się Rada rozstrzygając o tych uwagach. Nie można w tym zakresie uznać, że podjęta uchwała nie miała charakteru indywidualnego w odniesieniu do każdej z uwag. To, że uchwała dotyczyła wielu nieuwzględnionych uwag nie zmienia ogólnego indywidualnego jej charakteru. Nie głosowano w tej sprawie bowiem tylko nad listą uwag, ale przede wszystkim nad motywami i sposobem ich rozstrzygnięcia. Wynika z tego, że treść zaskarżonej uchwały dostatecznie indywidualizuje każdą z uwag. Ponadto należy mieć na względzie, że z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie wynika wprost, że każda uwaga do projektu planu powinna być rozpatrywana zgodnie z art. 17 pkt 12 u.p.z.p. oddzielnie. Stosownie do art. 17 pkt 14 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Jeżeli zaś dana uwaga została uwzględniona to w związku z nią następuje zmiana projektu planu miejscowego (art. 17 pkt 13 u.p.z.p.). Taka uwzględniona uwaga, jako część projektu planu miejscowego, jest w istocie poddana pod głosowanie rady gminy w ramach ostatecznego projektu planu miejscowego. Dlatego na zaaprobowanie zasługuje pogląd prawny prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym nie negując celowości indywidualnego głosowania nad każdą nieuwzględnioną uwagą, wobec braku precyzji w formułowaniu przez ustawodawcę podejmowanych przez organ uchwałodawczy czynności, to jednak przyjąć należy, że rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu (por. wyroki NSA: z 17 czerwca 2016 r., II OSK 3099/14; z 6 listopada 2013 r., II OSK 437/13; z 31 maja 2012 r., II OSK 1405/12, z 22 września 2011 r., II OSK 1317/11; i inne). Taki sposób głosowania nad uwagami nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały.Ponadto skarżąca Spółka nie może skutecznie zarzucić organowi planistycznemu, że ten nie rozpoznał uwag – które nie dotyczyły części projektu planu podlegającego ponownemu wyłożeniu do publicznego wglądu w ramach trzeciego wyłożenia – bez wykazania, że częściowe wyłożenie projektu planu miejscowego narusza prawo. W innym wypadku, jeżeli zgłoszone uwagi nie dotyczyły wyłożonej części projektu planu, to w istocie brak było podstaw do ich merytorycznego rozpoznania skoro przy poprzednich wyłożeniach projektu planu miejscowego odnośnie do pozostałej jego zawartości upłynął na zgłaszanie uwag termin, o jakim mowa w art. 17 pkt 11 u.p.z.p. Skarżąca Spółka nie wykazała przy tym aby takim działaniem została pozbawiona możliwości kwestionowania w procedurze planistycznej wszystkich dotyczących naruszenia jej interesu prawnego rozwiązań planistycznych.Ponadto wytknięcia skarżącej Spółce wymaga, że w podstawie zarzutu skargi kasacyjnej wskazano na jednostkę redakcyjną "art. 17 pkt 16" u.p.z.p., która to jednostka nie obowiązywała ani w dacie podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Piasek", ani w trakcie procedury planistycznej, ani w dacie uchwalenia MPZP.Końcowo skarga kasacyjna podlegała częściowemu uwzględnieniu, o czym wyżej była mowa. Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a..