Wyrok - II OSK 2090/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 18 marca 2026
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny; Zasądzono zwrot kosztów postępowania. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 95/24 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibUchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny; Zasądzono zwrot kosztów postępowania. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 95/24 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzib
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono orzeczenie
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
uchwała rady gminy
Role w sprawie
powód
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
18 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Grzegorz Rząsa
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny; Zasądzono zwrot kosztów postępowania
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 95/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 25 stycznia 2023 r., nr CIV/2823/23, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Piasek" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 6 lutego 2023 r. poz. 1067), zwaną dalej "MPZP".W pierwszej kolejności Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca Spółka jako właściciel nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. [...] (działki nr [...], obr. [...]) posiada legitymację skargową z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40), zwanej dalej "u.s.g.". Ustalenia MPZP dotyczą tej nieruchomości jako terenu o symbolu [...] – teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z dopuszczeniem funkcji usługowej w kondygnacjach podziemnych i suterenach budynków frontowych, z zastrzeżeniem § 15 ust. 2.Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd nie znalazł żadnych podstaw do stwierdzenia nieważności MPZP, z przyczyn o jakich mowa w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), zwanej dalej "u.p.z.p". W ocenie Sądu, argumentacja skarżącej Spółki – dotycząca sporządzenia "Prognozy skutków finansowych" (art. 17 pkt 5 u.p.z.p.), dopuszczenia maksymalnej wysokości zabudowy istniejących oficyn na ww. nieruchomości na poziomie 14 m oraz ustanowienia stref uzupełnienia zabudowy z wyłączeniem oficyn oraz niezabudowanej części nieruchomości, nieuwzględnienia w związku z art. 65 ust. 1 i 2 u.p.z.p. wydanej dla ww. nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy (przewidującej nadbudowę części oficynowej oraz dopuszczającej całkowicie nową zabudowę w tej części działki) – nie mogła prowadzić do stwierdzenia nieważności MPZP w żądanym zakresie. Dokonując takiej oceny Sąd wskazał, że cały obszar planu jako układ urbanistyczny objęty jest wpisem do rejestru zabytków, co znalazło swoje odzwierciedlenie w § 3 MPZP. Ponadto ww. nieruchomość została wpisana do rejestru zabytków decyzją z [...] r. pod numerem [...] oraz znajduje się na obszarze uznanym za pomnik historii "Kraków – historyczny zespół miasta", zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 8 września 1994 r. Sąd wskazał na treść Studium, w którym zawarto kierunki zmian w strukturze przestrzennej uwzględniające , że ww. nieruchomości jest objęta ochroną zabytków. W ocenie Sądu, wszystkie wskazane wyżej okoliczności przemawiały za przyjęciem wysokiego stopnia ochrony nieruchomości stanowiącej własność skarżącej Spółki przed nową zabudową oraz rozbudową i nadbudową istniejącej kamienicy wraz z oficynami. Ochrona ta znalazła swoje odzwierciedlenie w § 39 ust. 7 i 8 MPZP, które, zdaniem Sądu, nie naruszają zapisów Studium, ani też wskazywanych przez stronę skarżącą zasad ogólnych i brak jest podstaw do stwierdzenia ich nieważności. Nie ma też racji skarżąca Spółka, twierdząc, że wobec uzgodnienia decyzji WZ przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, dalej idące ograniczenia w zabudowie wymagały szczególnych badań czy analiz. Na potrzeby sporządzania planu miejscowego sporządzono dokument pt.: "Wytyczne konserwatorskie na potrzeby MPZP obszaru "PIASEK" w Krakowie" – opracowanie dra [...]. Z tego dokumentu wynika m.in. potrzeba zachowania nieruchomości bez znaczących zmian. W odniesieniu do nieruchomości położonej przy ul. [...] stwierdzono:- Typ zabudowy: architektura mieszkaniowa;- Obiekt: kamienica II p;- Historia, styl, autor zbudowana (historyzm), proj. arch.[...];- Zagospodarowanie działki: kamienica w linii pierzei, z parą oficyn bocznych i ogrodem na zapleczu;- Status prawny zabytkowy: Rejestr Zabytków [...], wpis [...];- Własność: prywatna;- Dokumentacja: karta w archiwum WKZ Kraków;- Wnioski konserwatorskie: utrzymanie stanu zagospodarowania działki i istniejącej zabudowy.W ocenie Sądu, tego rodzaju opracowanie i wskazania wraz z dokonanymi w trakcie procedury planistycznej uzgodnieniami konserwatorskimi należy uznać za wystarczająco uzasadniające wprowadzone w planie miejscowym ograniczenia. Wbrew stanowisku skarżącej brak było potrzeby prowadzenia bardziej szczegółowych badań czy analiz.Ponadto Sąd uwzględnił argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę, że na 49 obiektów wpisanych do rejestru zabytków w planie miejscowym, dopuszczono nadbudowę budynku frontowego tylko dla dwóch nieruchomości: [...] oraz [...]. Dla żadnego obiektu rejestrowego nie dopuszczono nadbudowy oficyn, rozbudowy, czy realizacji owego obiektu w podwórku. Można więc stwierdzić, że strona skarżąca ma i tak większe możliwości inwestycyjne niż pozostali właściciele obiektów zabytkowych.W odniesieniu do zarzucanej "pewnej niekonsekwencji MPZP Piasek", Sąd podkreślił, że uchwała dopuszcza strefę uzupełnienia zabudowy na terenie niezabudowanym nieruchomości pod adresem ul. [...] ([...]) – zabytkowego kwartału znajdującego się w bliskim sąsiedztwie nieruchomości objętej skargą. Odpowiadając na ten zarzut Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że porównanie tych dwóch nieruchomości (ul. [...] i [...]) mimo położenia w bliskim sąsiedztwie jest nieadekwatne z uwagi na poważne różnice w statusie i sposobie zagospodarowania tych dwóch działek. Przede wszystkim budynek pod adresem [...] jest wpisany do rejestru zabytków, a budynek pod adresem [...] jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Ponadto oficyny przy [...] mają wysokość 14 m (3 kondygnacje), a oficyna przy [...] ma 1 kondygnację i wyznaczona strefa uzupełnienia zabudowy pozwala na jej nadbudowę do 13 m, tj. w nawiązaniu do wysokości sąsiednich budynków oficynowych. Dodatkowo rozbudowa w podwórku [...] odbyłaby się kosztem istniejącej zieleni, a inwestycja przy [...] nie łączy się z utratą powierzchni biologicznie czynnej. Wreszcie budynek frontowy [...] można nadbudować poprzez podniesienie kalenicy, a budynek frontowy [...] objęty jest pełną ochroną.Końcowo, Sąd nie podzielił też poglądu prezentowanego przez stronę skarżącą, że stopień uciążliwości wprowadzonych zaskarżoną uchwałą ograniczeń nie pozostaje w odpowiedniej proporcji do celu, którego realizacji ograniczenia te mają służyć.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności MPZP w zakresie działki nr [...]; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 w zw. z art. 151 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 1 oraz art. 40 ust. 2 u.s.g. w zw. z § 30 ust. 2 w zw. z § 30 ust. 8 uchwały nr XLVIII/435/96 Rady Miasta Krakowa z 24 kwietnia 1996 r. w sprawie Statutu Miasta Krakowa (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2019 r. poz. 7074 ze zm.), zwanej dalej "Statutem", w zw. z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. przez oddalenie skargi na zaskarżoną uchwałę wydaną z naruszeniem przepisów postępowania polegającym na braku uzyskania opinii komisji właściwej w sprawach budżetu oraz błędne sporządzenie "Prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Piasek" (która bezpodstawnie wskazuje, że niemożliwym jest precyzyjne określenie potencjalnej wysokości odszkodowań związanych z ograniczeniami w zagospodarowaniu terenu, co rzekomo miałoby wykluczać obowiązek szacowania wysokości jakichkolwiek potencjalnych roszczeń odszkodowawczych oraz błędnie uznaje, że na obszarze objętym planem nie prognozuje się obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego), podczas gdy uchwała skutkuje ograniczeniami zagospodarowania terenu, zmienia sposób korzystania z nieruchomości (który dotychczas zdeterminowany był decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 7 września 2020 r., nr AU-2/6730.2/486/2020, o ustaleniu warunków zabudowy), a w konsekwencji znacznie obniża wartość nieruchomości i kreuje możliwość wystąpienia przez właściciela nieruchomości do gminy z żądaniem wypłaty odszkodowania (bądź też wykupienia nieruchomości lub jej części), a co za tym idzie wywoła w przyszłości skutki finansowe dla budżetu Miasta Krakowa, w związku z czym przedmiotowa opinia jest wymagana, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej uchwały to stwierdziłby nieważność uchwały w zakresie wskazanym we wniesionej skardze;2) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 w zw. z art. 151 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1-3 w zw. z ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 1-2 w zw. z § 7 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 7 ust. 9 pkt 1 w zw. z § 39 ust. 7 pkt 3 MPZP w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840 ze zm.), zwanej dalej "u.o.z.", przez oddalenie skargi na zaskarżoną uchwałę wydaną z naruszeniem przepisów postępowania polegającym na naruszeniu zasady praworządności bowiem ani z uzasadnienia uchwały ani z żadnych dokumentów sporządzonych na etapie jej przygotowania nie wynika, że ograniczenia zabudowy wprowadzone zaskarżoną uchwałą zapewnią w zakresie nieruchomości ochronę dziedzictwa kulturowego i zabytków (w szczególności uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie wskazuje żadnych podstaw do uznania oficyn znajdujących się na nieruchomości skarżącej za posiadających szczególną wartość historyczną, artystyczną lub naukową, wykluczającą możliwość ich nadbudowy, a także rozbudowy), co prowadzi do wniosku, iż nie zostały przeprowadzone dostateczne badania, a w konsekwencji nie zostało wykazane, że przedmiotowe oficyny powinny być tak rygorystycznie chronione, a co za tym idzie ustanowienie ograniczeń w zakresie zabudowy nieruchomości nastąpiło w sposób dowolny, niepoparty stosownymi materiałami w postaci inwentaryzacji, opinii czy ekspertyz, niezbędnych dla uznania, że oficyny znajdujące się na nieruchomości zasługują na tak rygorystyczną ochronę, co spowodowało utrzymanie w mocy uchwały bezpodstawnie ustanawiającej ograniczenia w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do nieruchomości (w szczególności poprzez dopuszczenie maksymalnej wysokości zabudowy istniejących oficyn przy ul. [...] na poziomie 14 m oraz ustanowienie stref uzupełnienia zabudowy z wyłączeniem oficyn oraz niezabudowanej części nieruchomości);3) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 w zw. z art. 151 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 4 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 1 w zw. z § 7 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 7 ust. 9 pkt 1 oraz § 39 ust. 7 pkt 3 MPZP w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 u.o.z. przez oddalenie skargi na zaskarżoną uchwałę wydaną z naruszeniem przepisów postępowania polegającym na naruszeniu zasady zaufania do administracji publicznej oraz zasady proporcjonalności, bowiem ww. decyzją z 2020 r. ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Przebudowa, nadbudowa i rozbudowa kamienicy oficynami, budowa windy wewnętrznej oraz montaż okien połaciowych wraz ze zmianą sposobu ubytkowania na cele zamieszkania zbiorowego / mieszkalne na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie", uzgodnioną postanowieniem z 7 sierpnia 2020 r., znak: ZN-I.5151.74.2020.KTO przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zwanego dalej "WKZ", w Krakowie, która dla oficyn ustala wysokość kalenicy min. 2,5 m poniżej kalenicy budynku frontowego (wyznaczonej na poziomie 18,5 m – 19 m), a także dopuszcza nową zabudowę (tj. rozbudowę oficyn), co doprowadziło do sytuacji, w której organy administracji publicznej wydały przeciwstawne rozstrzygnięcia względem tej samej nieruchomości, które rzekomo uwzględniają wymogi ochrony zabytków i ładu przestrzennego, a co za tym idzie nie zapewniły właścicielowi nieruchomości gwarancji pewności jego sytuacji, co w połączeniu z naruszeniem zasady proporcjonalności prowadzi do konkluzji, że ograniczenia zawarte w zaskarżonej uchwale zbyt dalece ingerują w prawo własności w proporcji do celów ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków (a co za tym idzie przedmiotowe oficyny na nieruchomości skarżącej posiadają szczególną wartość historyczną, artystyczną lub naukową, która jednak nie wyklucza możliwości ich nadbudowy, a także rozbudowy) i ładu przestrzennego, co spowodowało utrzymanie w mocy uchwały bezpodstawnie ustanawiającej ograniczenia w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do nieruchomości (w szczególności poprzez dopuszczenie maksymalnej wysokości zabudowy istniejących oficyn przy ul. [...] na poziomie 14 m oraz ustanowienie stref uzupełnienia zabudowy z wyłączeniem oficyn oraz niezabudowanej części nieruchomości).Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.4) art. 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 1-2 w zw. z § 7 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 7 ust. 9 pkt 1, § 39 ust. 7 pkt 3 MPZP w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 u.o.z. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że stopień uciążliwości ograniczeń wprowadzonych zaskarżoną uchwałą pozostaje w odpowiedniej proporcji do celu, którego realizacji ograniczenia te mają służyć, podczas gdy naruszają one zasadę proporcjonalności poprzez przerzucenie ciężaru ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków w sposób nieproporcjonalny na skarżącą oraz wprowadzenie przedmiotowych ograniczeń nierealizujących celów ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków i ładu przestrzennego, uzasadniających tak rygorystyczne ograniczenie prawa własności, na co wskazuje wydana dla nieruchomości ww. decyzja o warunkach zabudowy (która zawiera ograniczenia o mniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości, a została uzgodniona przez WKZ), a co za tym idzie ograniczenia te ustanowione zostały na terenie nieruchomości w sposób nieproporcjonalny (w szczególności poprzez dopuszczenie maksymalnej wysokości zabudowy istniejących oficyn przy ul. [...] na poziomie 14 m oraz ustanowienie stref uzupełnienia zabudowy z wyłączeniem oficyn oraz niezabudowanej części nieruchomości – nie zostały spełnione kryteria przydatności i konieczności);5) art. 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 1-2 w zw. z § 7 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 7 ust. 9 pkt 1 w zw. z § 39 ust. 7 pkt 3 MPZP w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 u.o.z. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku przeprowadzenia "testu proporcjonalności" zaskarżonej uchwały, który jest konieczny celem ustalenia czy: (1) wprowadzone ograniczenia zabudowy na nieruchomości są przydatne z punktu widzenia celów ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków i ładu przestrzennego, (2) wprowadzone ograniczenia zabudowy na Nieruchomości są konieczne z punktu widzenia celów ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków i ładu przestrzennego, (3) utrzymana jest odpowiednia relacja pomiędzy celem działania, a ciężarem i dolegliwościami jakie wynikają z wprowadzonych ograniczeń zabudowy na nieruchomości, a w konsekwencji uznanie, że ustanowienie na nieruchomości ograniczeń zabudowy i w ten sposób ograniczenie prawa własności skarżącej kasacyjnie jest uzasadnione, podczas gdy prawidłowo przeprowadzony "test proporcjonalności", w oparciu o dokumentację znajdującą się w aktach sprawy (w tym przedłożoną przez skarżących kasacyjnie ww. decyzję o warunkach zabudowy), wskazałby, że ustanowienie przedmiotowych ograniczeń zabudowy jest bezpodstawne i sprzeczne z prawem, gdyż narusza zasadę proporcjonalności oraz zasadę ochrony własności, a co za tym idzie w sytuacji gdyby Sąd I instancji przeprowadził "test proporcjonalności" jego negatywny wynik skutkowałby koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżących kasacyjnie;6) art. 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 1-2 w zw. z § 7 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 7 ust. 9 pkt 1 w zw. z § 39 ust. 7 pkt 3 MPZP w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 u.o.z. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że ustalenia MPZP nie naruszają zasad ogólnych, podczas gdy naruszają one zasadę demokratycznego państwa prawnego, zasadę zaufania do administracji publicznej, zasadę praworządności oraz zasadę proporcjonalności przez brak uzasadnienia merytorycznego zaskarżonej uchwały, tj. brak wykazania i uzasadnienia, iż nieruchomość spełnia przesłanki objęcia jej tak rygorystycznymi ograniczeniami (v. zarzut ad. 2 powyżej), znaczną rozbieżność w działaniach i aktach prawnych administracji publicznej (v. zarzut ad. 3 powyżej), brak przydatności i konieczności ustanowionych ograniczeń dla zachowania celów ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, uzasadniających ograniczenie prawa własności (v. zarzut ad. 4 powyżej), w konsekwencji czego zaskarżoną uchwałą nie jest dopuszczalne ustanowienie przedmiotowych ograniczeń praw osób będących właścicielami nieruchomości (w szczególności poprzez dopuszczenie maksymalnej wysokości zabudowy istniejących oficyn przy ul. [...] na poziomie 14 m oraz ustanowienie stref uzupełnienia zabudowy z wyłączeniem oficyn oraz niezabudowanej części nieruchomości).W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.Obecny na rozprawie pełnomocnik reprezentujący skarżącą Spółkę poparł skargę kasacyjną.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty zawierają usprawiedliwione podstawy.Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego i materialnego jeśli chodzi o wskazywaną problematykę dotyczącą ingerencji w prawo własności z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności, ale tylko w odniesieniu do braku przewidzianej w MPZP możliwości podwyższenia wysokości kalenicy oficyn przy ul. [...] w Krakowie (§ 39 ust. 7 pkt 3 w zw. z § 7 ust. 1 pkt 5 i § 3 pkt 1 MPZP). W tym zakresie wymagane jest ponowne przeprowadzenie sądowoadministracyjnej kontroli MPZP przez Sąd I instancji.Zasadniczo dla tej oceny nie ma znaczenia, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, uzyskana wcześniej przez skarżącą Spółkę decyzja o warunkach zabudowy z 2020 r., ponieważ podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i ustalenia w niej parametrów zabudowy w stosunku do przepisów MPZP nie są tożsame – inne jest niejako otoczenie normatywne, które finalnie prowadzi do ustalenia warunków zabudowy oraz uchwalenia MPZP, np. przy uchwaleniu MPZP organ planistyczny jest związany treścią Studium, co wynika chociażby z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Ponadto w tych dwóch procedurach planistycznych mogą być przedstawiane do uzgodnienia z WKZ różne projekty rozwiązań planistycznych, które pomimo różnic finalnie mogą być akceptowane przez WKZ, jak miało to miejsce w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości [...] jeśli chodzi o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy oraz uzgodnienie MPZP. Wskazuje to, że, jednak w odniesieniu do ochrony konserwatorskiej co do możliwej wysokości oficyn, istnieje pewien "luz decyzyjny", który nie jest sprzeczny z objęciem [...] różnymi formami ochrony konserwatorskiej. Na potrzeby wydania decyzji o warunkach zabudowy uwzględniono m.in. cechy istniejącej zabudowy i zasadnicze proporcje wysokościowe kształtujące sylwetkę całego zespołu; zaś WKZ uzgadniając trzykrotnie kolejne projekty MPZP (patrz: postanowienia WKZ z 19 października 2021 r., z 29 marca 2022 r., z 12 września 2022 r.) nie wypowiadał się wprost co do ochrony konserwatorskiej oficyn przy [...], a więc nie dał w tym zakresie żadnych wiążących wytycznych. WKZ w omawianym zakresie uwzględnił w całości żądanie strony (organu planistycznego), odstępując na podstawie art. 107 § 4 K.p.a. od uzasadnienia tej części swojego stanowiska. Oznacza to, że ograniczenie podwyższenia wysokości oficyn związane było w głównej mierze z dokonaną przez organ planistyczny oceną w ramach tzw. władztwa planistycznego. To na co wymaga zwrócenia uwagi jest to, że kierunek ochrony konserwatorskiej powinien wynikać z zakresu materialnoprawnego form ochrony zabytku, a nie dyskrecjonalnej oceny organu planistycznego jeżeli organ ten powołuje się na kwestie ochrony zabytków. Ograniczenie prawa własności jest związane z obowiązywaniem przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stosownie do art. 19 ust. 1 pkt 1 tej ustawy w planie miejscowym uwzględnia się właśnie ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotne z perspektywy konieczności uwzględnienia w procedurze planistycznej zmierzającej do wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz uchwalenia MPZP jest zatem dokładne poznanie prawnomaterialnego zakresu treści ochrony konserwatorskiej wynikającej z form ochrony zabytków, a nie tylko poprzestanie na fakcie wskazania że: - budynek mieszkalny (kamienica z parą oficyn tylnych i otoczeniem) znajdujący się na działce nr [...] obręb [...] jednostka administracyjna [...], jest objęty ochroną konserwatorską na podstawie wpisu do rejestru zabytków (decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...]); - działka nr [...] obręb [...] objęta jest ochroną konserwatorską wynikającą ze wpisu do rejestru zabytków układu urbanistycznego oraz zespołu zabudowy d. IV dzielnicy katastralnej miasta Krakowa – "Piasek"; - działka nr [...] obręb [...] zlokalizowana jest na obszarze uznanym za pomnik historii "Kraków – historyczny zespół miasta", ustanowionym na podstawie Zarządzenia Prezydenta RP z dnia 8 września 1994 r.W istocie to względy ochrony zabytków stanowiły główny powód, dla którego pozostawiono w MPZP wysokość oficyn na dotychczasowym poziomie 14 m bez możliwości ich podwyższenia, pomimo tego, że w MPZP dopuszczono możliwość podwyższenia dotychczasowej wysokości zabudowy przy [...], jak wynika z akt sprawy, z 17,2 m (to wysokość kalenicy) do 19 m maksymalnej wysokość kalenicy budynku frontowego i 19,5 m maksymalnej wysokości zabudowy (§ 39 ust. 7 pkt 3 i ust. 8 pkt 3 MPZP). Wynika z tego, że bez ustalenia dokładnego zakresu prawnomaterialnej ochrony konserwatorskiej w odniesieniu do zabudowy przy [...] w Krakowie brak jest podstaw do stwierdzenia, iż organ planistyczny w sposób prawidłowy dokonał wyważenia sprzecznych grup interesów, tj. interesu publicznego, który niewątpliwie związany jest z ochroną zabytków, oraz interesu prywatnego, który związany jest z zakresem prawa własności przysługującego właścicielowi nieruchomości, w tym prawa do jego zabudowy. Jeżeli w sprawie w tym zakresie organ planistyczny zasłania się treścią Studium, to należy wskazać, że Studium zawiera następujący postulat – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wraz z układem urbanistycznym do utrzymania, ochrony i uzupełnień oraz odtworzeń w lokalizacjach historycznej zabudowy. Wskazania wymaga, że ww. treść Studium nie jest kategoryczna co do ochrony istniejącej zabudowy bo umożliwia uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z układem urbanistycznym, w co np. wpisuje się przewidziana w MPZP możliwość podwyższenia kalenicy istniejącej zabudowy na nieruchomości skarżącej Spółki do 19 m w ramach wyznaczonej na rysunku planu strefy uzupełnienia zabudowy w terenie MW.6.3, co umożliwia także ogólna zasada wynikająca z § 7 ust. 9 pkt 1 MPZP. Jednocześnie w ogólności dla wskazanych stref uzupełnienia zabudowy § 7 ust. 9 pkt 2 MPZP przewiduje, że w przypadku nadbudowy oficyn dodatkowo obowiązuje zasada, że ich maksymalna wysokość nie może przekroczyć wysokości kalenicy budynku frontowego. Niemniej wszystko zależy od szczegółowości związania treścią Studium, czego dobrym przykładem jest dla odmiany uwzględniony w § 3 pkt 2 MPZP postulat Studium dotyczący wytycznych do planów miejscowych, a mianowicie to, że "wnętrza historycznych kwartałów zabudowy do ochrony przed zabudową". Jeżeli w tym zakresie organ planistyczny był związany treścią Studium, to nie mógł w MPZP dopuścić do rozbudowy oficyn, kosztem wnętrza historycznych kwartałów zabudowy, oczywiście to tyle o ile w przypadku [...] można mówić o historycznym kwartale zabudowy.Z przedstawionego powyżej wywodu wynika, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji w sposób niedostateczny ocenił, czy MPZP został uchwalony z naruszeniem władztwa planistycznego. Kwestia tzw. "władztwa planistycznego" oznacza, że działanie organu planistycznego nie może być dowolne i musi zawierać się w granicach obowiązującego prawa. Ocena co do zgodności MPZP z ochroną konserwatorską musi prowadzić do stwierdzenia, że uchwalenie MPZP nie nastąpiło z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy. W innym wypadku bez dokonania dokładnej oceny w tym zakresie nie ma podstaw do stwierdzenia, że MPZP nie narusza prawa własności skarżącej Spółki (art. 140 K.c.) w sposób proporcjonalny do istniejących obiektywnie ograniczeń tego prawa. Dlatego jeśli chodzi o kwestię naruszenia prawa własności, które nie jest prawem absolutnym – w kontekście wad z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wymagane jest dokonanie oceny z punktu widzenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Przepisy obowiązującego prawa przyznają organowi gminy uprawnienie do władczej ingerencji w prawo własności, co oczywiście wymaga uzasadnienia i jest wynikiem procesu wyważania różnych grup interesów w ramach obowiązującej zasady zróżnicowanego rozwoju oraz konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Przy ocenie dopuszczalnego prawem stopnia ingerencji w prawo własności w okolicznościach niniejszej sprawy może mieć znaczenie to w jaki sposób organ planistyczny doszedł do postulatu zawartego w MPZP, że nie należy podwyższać wysokości oficyn – co powinno wynikać z materialnoprawnego zakresu ochrony jeśli chodzi o względy ochrony zabytków. Należy pamiętać, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym akcentuje potrzebę uwzględnienia przy planowaniu przestrzennym m.in. prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.) i formułuje wyraźnie prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma się tytuł prawny, oczywiście w ograniczonym prawnie zakresie (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Konstytucyjnie jest to istotne zagadnienie prawne. Własność to jeden z filarów społeczno-gospodarczych ważnych dla funkcjonowania Państwa. Dlatego plan miejscowy jako instrumentarium dopuszczalnej prawem ingerencji organów władzy w prawo własności powinien posiadać stosowne uzasadnienie, które jest efektem rzetelnie dokonanej oceny, czy w istocie istnieją merytoryczne względy przemawiające za przyjęciem danego rozwiązania planistycznego, tu: ustanowionej maksymalnej wysokości oficyn – 14 m, czyli de facto pozostawienia istniejącej ich zabudowy w niezmienionym kształcie.Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące w części naruszenia prawa procesowego i materialnego, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 151, art. 147 § 1 p.p.s.a., art. 2, art. 7 Konstytucji RP, art. 15 ust. 1 pkt 1-2, art. 15 ust. 2 pkt 4, art. 4 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 1 i 4 u.p.z.p., art. 19 ust. 1 pkt 1 u.o.z., art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z § 3 pkt 1, § 7 ust. 1 pkt 5, § 7 ust. 9 pkt 1 i § 39 ust. 7 pkt 3 MPZP – zawierają usprawiedliwione podstawy. W pozostałym zaś zakresie nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.Nie mógł odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 w zw. z art. 151 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 1 oraz art. 40 ust. 2 u.s.g. w zw. z § 30 ust. 2 w zw. z § 30 ust. 8 Statutu dotyczący przygotowania w procedurze uchwalania planu wadliwej prognozy skutków finansowych uchwalenia planu, bo nieuwzględniającej m.in. roszczenia skarżącej Spółki, wywodzonego na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.z.p. w związku z istotnym ograniczeniem w MPZP korzystania z ww. działki zgodnie ze "sposobem korzystania z nieruchomości" w odniesieniu do uzyskanej wcześniej decyzji o warunkach zabudowy). Otóż prognoza skutków finansowych, o której mowa w art. 17 pkt 5 u.p.z.p., pełni funkcję informacyjną, nie jest zaś załącznikiem do projektu planu miejscowego, a przedkładana jest radzie gminy, która powinna mieć wiedzę co do finansowych skutków uchwalenia planu. Obowiązek sporządzenia prognozy ma na celu wskazanie wpływu zawartych w planie ustaleń na dochody i koszty gminy, a w przypadku możliwości ekonomicznego oszacowania również ich orientacyjnych wysokości. Rada gminy powinna mieć świadomość uchwalając plan miejscowy o jego finansowych skutkach i powinna być to rzetelna informacja ekonomiczna. Jednakże stawiając zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania planu poprzez błędną zawartość prognozy skutków finansowych trzeba wykazać, że taka prognoza doprowadziła do uchwalenia planu, a gdyby była to rzetelna analiza ekonomiczna do uchwalenia planu by nie doszło. W niniejszej sprawie nie wykazano takiej zależności. Przy czym w kontekście podnoszonych przez Spółkę okoliczności nieuwzględnienia w prognozie jej ewentualnych roszczeń zwrócenia uwagi wymaga, że Miasto nie ma obowiązku, by w prognozie skutków uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykazywać konkretnie, jakie koszty będzie musiało ponieść w związku z określonym przeznaczeniem nieruchomości objętych miejscowym planem. Rada Miasta nie ma obowiązku wykazywania konkretnych kosztów niezbędnych do wykupu nieruchomości, czy też wypłaty odszkodowania, zwłaszcza że wysokość tych kosztów może zmieniać się w czasie. Stąd też opracowywana jest tylko prognoza wydatków, nie zaś szczegółowy plan wydatków, które miasto będzie musiało ponieść w związku z wejściem w życie miejscowego planu. Podawane w prognozie szacunkowe dane w zakresie wydatków gminy nie mają zatem żadnego wypływu na realizację w przyszłości żądań skarżących w przedmiocie odszkodowań za grunty przeznaczone na realizację celów publicznych (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2022 r., II OSK 81/19).Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 w zw. z art. 151 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 1 oraz art. 40 ust. 2 u.s.g. w zw. z § 30 ust. 2 w zw. z § 30 ust. 8 Statutu nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a..