Postanowienie - II GSK 175/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 18 marca 2026
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę. Zakłady opieki zdrowotnej6392 Skargi na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 87 i. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu w Hrubieszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 września 2024 r. sygn. akt III SA/Lu 267/24 w sprawie ze skargi A. J. na uchwałę Zarządu Powiatu w Hrubieszowie z dnia [Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę. Zakłady opieki zdrowotnej6392 Skargi na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 87 i. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu w Hrubieszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 września 2024 r. sygn. akt III SA/Lu 267/24 w sprawie ze skargi A. J. na uchwałę Zarządu Powiatu w Hrubieszowie z dnia [
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
odrzucono środek zaskarżenia
Typ sprawy
sprawa pracownicza - przywrócenie do pracy
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
samorząd terytorialny
Role w sprawie
zamawiający / strona powodowa
pokrzywdzony
płatnik składek / pracodawca
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
18 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Anna Ostrowska
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (16)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
UZASADNIENIE
I.W dniu [...] lutego 2024 r. Zarządu Powiatu w [...] podjął uchwałę nr [...] w sprawie rozwiązania umowy o pracę z Dyrektorem Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w [...].Uchwała została podjęta na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 107 - dalej jako usp) oraz art. 52 § 1 pkt 1 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1465).W § 1 uchwały wskazano:1. "Rozwiązuje się umowę o pracę z Panią A. J. zatrudnioną na stanowisku Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w [...], ze względu na ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych wskazanych w rozwiązaniu umowy o pracę bez wypowiedzenia, stanowiącego załącznik do niniejszej uchwały."2. "Zwolnienie jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 ustawy - Kodeks Pracy."W § 2 i 3 uchwały powierzono jej wykonanie Przewodniczącemu Zarządu Powiatu jak również określono, że wchodzi w życie z dniem podjęcia.W uzasadnieniu projektu uchwały wyjaśniono, że przyczyną rozwiązania stosunku pracy jest nienależyte wykonywanie podstawowych obowiązków pracowniczych polegające na braku sprawowania prawidłowego nadzoru nad funkcjonowaniem SPZOZ w [...] w zakresie dotyczącym zapewnienia wymaganej przepisami prawa obsady kadrowej, co należało do obowiązków Dyrektora. Powyższe naruszenie polegało na braku zapewnienia pełnej obsady w Specjalistycznych Zespołach Ratownictwa Medycznego w IV kwartale 2023 r. w okresie od 19 października do 31 grudnia 2023 r. łącznie w znacznej liczbie 1260 godzin pracy zespołu "S" (bez lekarza systemu i w składzie 2 osobowym) co w konsekwencji doprowadziło do nałożenia na SP ZOZ w [...] kary umownej w wysokości 123.354 zł, a tym samym naraziło pracodawcę na wysokie konsekwencje finansowe oraz stanowiło naruszenie zbiorowych praw pacjenta i generowało ryzyko nieprawidłowego udzielenia pacjentom świadczeń medycznych w sytuacji zagrożenia ich zdrowia i życia przez niepełne zespoły ratownictwa medycznego, a tym samym mogło skutkować dalszymi negatywnymi finansowymi i prawnymi konsekwencjami dla pracodawcy, a także mogło narazić zdrowie i życie pacjentów.II.Po rozpoznaniu skargi A. J. na ww. uchwałę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z 26 września 2024 r. sygn. akt III SA/Lu 267/24, stwierdził jej nieważność w całości i orzekł o kosztach postępowania.Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżona uchwała wprawdzie wydana została w granicach kompetencji zarządu powiatu, jednak sposób zrealizowania tej kompetencji wskazuje na dowolność i brak zapewnienia skarżącej prawa do bycia wysłuchaną bądź wypowiedzenia się w sprawie.Uchwała podejmowana na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 usp nie jest decyzją administracyjną i w związku z tym, w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie, nie znajdują zastosowania wprost przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Nie zmienia to jednakże faktu, że jedną z podstawowych gwarancji procesowych w jakimkolwiek prowadzonym postępowaniu administracyjnym toczącym się przed właściwymi organami administracji jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Szczególny skutek aktu organu administracji publicznej, jakim jest odwołanie kierownika jednostki organizacyjnej powiatu w trybie natychmiastowym, pociąga za sobą uznanie, że niezależnie od formy aktu i jego nazwy (decyzja, uchwała, zarządzenie), konieczne jest zawsze zapewnienie możliwości wypowiedzenia się przez zainteresowanego, którego dotyczy postępowanie na każdym jego etapie oraz należyte uzasadnienie podjętego aktu. Uwzględniając charakter prawny uchwały o zwolnieniu kierownika jednostki organizacyjnej powiatu, obowiązek taki należy wyprowadzić bezpośrednio z przepisu art. 2 Konstytucji RP oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r. (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 494/20, z 20 października 2022 r. sygn. akt II OSK 3116/19, z 11 stycznia 2023 r. sygn. akt II GSK 534/22 oraz z 11 stycznia 2024 r. sygn. akt II GSK 717/23 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Łodzi z 10 grudnia 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 546/10; w Lublinie z 26 stycznia 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 609/11, w Warszawie z 23 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 19/17).Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2022 r. sygn. akt II OSK 3116/19 wskazano, że procedury o charakterze władczym, a do takich należy uchwała podejmowana na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 usp, nie mogą być oderwane od standardów konstytucyjnych. Prawo do sądu, ustanowione normą art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, zabezpieczone normą art. 77 ust. 2, obejmuje prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury (zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności). Również w doktrynie zwraca się uwagę na zasadę prawa do sprawiedliwego i jawnego, szybkiego procesu, co odnosi się odpowiednio do procesu administracyjnego w zakresie rozpatrzenia sprawy przez władzę publiczną sprawiedliwie, jawnie, bez nieuzasadnionej zwłoki, a bezpośrednio do postępowania administracyjnego.Skarżąca zarzuciła organowi, że nie dał jej żadnych możliwości wypowiedzenia się i ustosunkowania do postawionych zarzutów. Wskazała, że od 2 do 24 stycznia 2024 r. korzystała z zaległego urlopu wypoczynkowego, a od 25 stycznia do 19 lutego 2024 r. była nieobecna z powodu zwolnienia lekarskiego. Podniosła, że nie przedstawiono jej wyników audytu więc nie miała możliwości ustosunkowania się do jego treści.W rozpoznawanej sprawie zarząd powiatu w istocie pozbawił skarżącą prawa do czynnego udziału w postępowaniu, zapoznania się z zebranymi dokumentami oraz możliwości wypowiedzenia się i przedstawienia swojego stanowiska. Przebywanie skarżącej na zwolnieniu lekarskim nie stanowiło okoliczności, która zwalniała organ z obowiązku zapewnienia stronie prawa do czynnego uczestnictwa w postępowaniu.Nie istniały żadne przeszkody, aby umożliwić skarżącej przedstawienie swojego stanowiska na piśmie. Skarżąca nie brała udziału w posiedzeniu zarządu powiatu, podczas którego zadecydowano o rozwiązaniu z nią umowy, nie miała możliwości zabrania głosu. Pominięcie jej i pozbawienie możliwości jakiejkolwiek wypowiedzi, wskazuje na istotne naruszenie standardów działania administracji wyznaczanych zasadami demokratycznego państwa prawa. Z akt sprawy wynika, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały organ w ogóle nie rozważał jakichkolwiek argumentów za lub przeciw podjęciu zaskarżonego aktu. Również protokół posiedzenia zarządu powiatu w [...] nr [...] z [...] lutego 2024 r. nie wyjaśnia rzeczywistych motywów podjęcia omawianej uchwały. Zaskarżona uchwała nie wskazuje w sposób przekonujący ustaleń i przyczyn rozwiązania umowy o pracę ze skarżącą bez wypowiedzenia. Z pisma z 22 lutego 2024 r. zatytułowanego "rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia", wynika, że informację o nieprawidłowościach oraz osobie za te nieprawidłowości odpowiedzialnej zarząd powiatu w [...] powziął z wniosków z audytu z 19 lutego 2024 r. W piśmie tym organ wskazuje również na karę umowną nałożoną na SP ZOZ w [...] w wysokości 123.354 zł. W aktach sprawy brak jest jednak kompletnej dokumentacji źródłowej, nie wiadomo, na wyniki jakiej kontroli i wnioski z jakiego audytu (przez kogo przeprowadzonego) powołuje się zarząd. Trudno ocenić, jakimi motywami kierował się zarząd formułując tego rodzaju zarzuty. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest na tyle ogólne, że nie daje podstaw do przyjęcia, że organ prawidłowo działał w ramach swojego władztwa administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Ocena organu, że zachodziły podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały w tych okolicznościach jawi się jako dowolna i arbitralna. Co więcej, skarżąca została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się i odniesienia do ustaleń organu i stawianych jej zarzutów.W konsekwencji zdaniem WSA zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem art. 32 ust. 2 pkt 5 usp.Za niezasadny uznano natomiast zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o działalności leczniczej. Zarząd Powiatu przy podjęciu uchwały w sprawie rozwiązania umowy o pracę z Dyrektorem SP ZOZ w [...] nie miał obowiązku zasięgnięcia opinii rady społecznej podmiotu leczniczego.Bezzasadny jest zdaniem Sądu pierwszej instancji także zarzut naruszenia art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy, ponieważ ocena przesłanek rozwiązania umowy o pracę nie jest przedmiotem oceny sądu administracyjnego, w tej kwestii właściwy jest sąd powszechny, sąd pracy. WSA ocenia jedynie legalność podjęcia uchwały przez zarząd powiatu.W podsumowaniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że pozbawienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu naruszyło standardy demokratycznego państwa prawnego, w którym każda ingerencja w sferę prawną adresata działań administracji wymaga szczegółowego i udokumentowanego uzasadnienia.W podstawie prawnej wyrku powołano się na art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a.III.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, kwestionując go w całości i zarzucając:I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:1. art. 32 ust. 2 pkt 5 usp w zw. z art. 46 ust. 3 oraz art. 49 ust. 6 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 799 ze zm. dalej jako ustawa) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchwała z dnia 22 lutego 2024 r. Zarządu Powiatu w [...], działającego jako pracodawca w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora jednostki organizacyjnej powiatu, jest władczym aktem organu administracji z zakresu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa administracyjnego i jako taka podlega właściwości sądu administracyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów w niniejszej sprawie winna skutkować stwierdzeniem, że charakter podjętej uchwały jako oświadczenia woli Zarządu Powiatu w [...] jako strony stosunku prawnego z zakresu prawa pracy, nie podlega właściwości sądu administracyjnego, a uprawnionym do jej oceny i rozstrzygania ewentualnie wynikłych z tej czynności sporów jest wyłącznie sąd powszechny (tj. sąd pracy),2. art. 32 ust. 2 pkt 5 usp w zw. z art. 30 § 1 k.p. poprzez ich błędną wykładnię w zakresie art. 32 ust. 2 pkt 5 usp oraz niezastosowanie art. 30 § 1 k.p., które doprowadziły do przyjęcia, że na podstawie zaskarżonej uchwały nr [...] Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...] lutego 2024 r. doszło do rozwiązania umowy o pracę ze skarżącą, podczas gdy w przedmiotowym stanie faktycznym umowa o pracę została rozwiązana dopiero w chwili doręczenia skarżącej oświadczenia Zarządu Powiatu w [...] o rozwiązaniu umowy o pracę bez wypowiedzenia, złożonego w trybie art. 30 § 1 k.p.,3. art. 52 § 1 pkt 1 k.p. w zw. z art. 30 § 1 pkt 3 k.p. poprzez ich niezastosowanie, co spowodowało błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że Zarząd Powiatu w [...] na podstawie uchwały nr [...] z dnia [...] lutego 2024 r. rozwiązał umowę o pracę ze skarżącą, podczas gdy umowa o pracę została rozwiązana dopiero w chwili doręczenia skarżącej oświadczenia Zarządu Powiatu w [...] o rozwiązaniu umowy o pracę bez wypowiedzenia z dnia 22 lutego 2024 r. złożonego w trybie art. 30 § 1 pkt 3 k.p. wobec stwierdzenia przez Zarząd Powiatu w [...] ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych przez skarżącą, który to przepis nie nakłada na pracodawcę obowiązkowego wysłuchania pracownika przed rozwiązaniem z nim umowy o pracę bez wypowiedzenia, co jednoznacznie wskazuje na brak konieczności wysłuchania skarżącej na posiedzeniu Zarządu Powiatu z dnia [...] lutego 2024 r., a także przed doręczeniem jej oświadczenia o rozwiązaniu umowy o pracę bez wypowiedzenia;4. art. 8a ust. 2 usp w zw. z art. 32 ust. 2 pkt 5 usp poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że skarżąca została pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska na posiedzeniu Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...] lutego 2024 r., w trakcie którego podjęta została uchwała nr [...] w sprawie rozwiązania ze skarżącą umowy o pracę, co miało naruszyć przepisy dotyczące procedury podejmowania uchwał przez zarząd powiatu i stanowić podstawę do unieważnienia ww. uchwały, podczas gdy żaden przepis nie wskazuje na konieczność uczestnictwa skarżącej w posiedzeniu Zarządu Powiatu, na którym podjęto decyzję o rozwiązaniu z nią umowy o pracę, co z kolei wskazuje na brak naruszenia przez Zarząd Powiatu w [...] przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał przy podjęciu uchwały z dnia 22 lutego 2024 r. i podjęcia jej w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami,II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1. art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm., dalej jako: p.u.s.a.) w zw. z art. 1, art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na braku odrzucenia skargi i przeprowadzeniu kontroli sądowoadministracyjnej uchwały Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...] lutego 2024 r. podjętej w sprawie rozwiązania umowy o pracę ze skarżącą, podczas gdy charakter podjętej przez Organ uchwały jako oświadczenia woli pracodawcy skutkuje uznaniem, że uchwała ta nie jest aktem z zakresu administracji publicznej i przez to nie podlega właściwości sądu administracyjnego, lecz dotyczy sprawy ze stosunku pracy, do rozpoznania której wyłącznie właściwy jest sąd powszechny tj. sąd pracy,2. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 58 § 3 i 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, skutkujące brakiem odrzucenia skargi na uchwałę Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...] lutego 2024 r., co następnie doprowadziło do niesłusznego uwzględnienia przedmiotowej skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, podczas gdy sprawa rozwiązania ze skarżącą umowy o pracę bez wypowiedzenia ze względu na ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych nie podlega pod zakres przedmiotowy stosowania przepisów regulujących postępowanie administracyjne, w tym w szczególności postępowanie przed organami administracji publicznej, przez co sprawa ta nie podlega właściwości sądów administracyjnych, lecz jako sprawa z zakresu prawa pracy podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd powszechny, tj. sąd pracy,3. art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, skutkujące brakiem odrzucenia skargi na uchwałę Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...] lutego 2024 r., co następnie doprowadziło do niesłusznego uwzględnienia przedmiotowej skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, podczas gdy sprawa objęta skargą, dotycząca rozwiązania umowy o pracę ze skarżącą, jest przedmiotem postępowania toczącego się aktualnie przed Sądem Rejonowym w Zamościu IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (sygn. akt [...]) i zainicjowanego przez skarżącą, która korzystając z uprawnień przysługujących jej na gruncie Kodeksu pracy, wytoczyła powództwo o przywrócenie jej do pracy i zasądzenie na jej rzecz odszkodowania,4. art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie, skutkujące brakiem odrzucenia skargi na uchwałę Zarządu Powiatu w [...] z dnia 22 lutego 2024 r., podczas gdy przedmiotowa uchwała z uwagi na jej wewnętrzny charakter i zawarte w niej oświadczenie woli Zarządu Powiatu, jako pracodawcy, została wydana w postępowaniu, które nie może być zakwalifikowane jako postępowanie administracyjne, przez co skarżąca: nie mogła posiadać przymiotu strony postępowania, nie posiadała uprawnienia do czynnego udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie ww. uchwały, a tym samym skarżąca nie była uprawniona do zaskarżenia przedmiotowej uchwały tj. nie posiadała i nie posiada w dalszym ciągu legitymacji czynnej do złożenia skargi do Sądu I instancji, co powinno skutkować odrzucenia skargi przez Sąd I instancji,5. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na niesłusznym uwzględnieniu skargi na uchwałę Zarządu Powiatu w [...] z dnia 22 lutego 2024 r. i stwierdzeniu nieważności ww. uchwały, zamiast oddaleniu skargi i utrzymaniu w mocy zaskarżonej uchwały, w sytuacji gdy, Zarząd Powiatu w [...] podejmując przedmiotową uchwałę nie naruszył przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu i podstawę prawną do podejmowania uchwał oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały w zakresie zatrudniania i zwalniania kierownika jednostki organizacyjnej powiatu, jaką jest SP ZOZ w [...],6. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie niepełnego, szczątkowego i niejasnego uzasadnienia wyroku, a także sporządzenie go w sposób uniemożliwiający ocenę legalności zaskarżonego wyroku wobec niewskazania przez Sąd I instancji stanowiska i argumentacji organu, który wskazał w odpowiedzi na skargę na podstawy do odrzucenia, ewentualnie do oddalenia skargi w całości, a także brak dokonania przez Sąd oceny tej argumentacji; niewskazania przez Sąd różnicy pomiędzy właściwością sądu administracyjnego, a właściwością sądu pracy w odniesieniu do przedmiotowego stanu faktycznego oraz niewskazania przez Sąd podstawy prawnej, wobec której Sąd uznał przedmiotową sprawę, jako administracyjną, podlegającą kognicji sądu administracyjnego - co doprowadziło do dokonania przez Sąd pierwszej instancji oceny stanu faktycznego w sposób budzący uzasadnione podejrzenie, iż kontrola legalności postępowania organu administracji publicznej przeprowadzona została przez Sąd pierwszej instancji w sposób wybiórczy, nie uwzględniający w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także twierdzeń i okoliczności podniesionych przez organ w trakcie postępowania.Na podstawie art. 106 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie wniosła o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z odpisu pozwu z 14 marca 2024 r. złożonego przez skarżącą przeciwko Samodzielnemu Publicznemu Zespołowi Opieki Zdrowotnej w [...] w sprawie o przywrócenie do pracy na okoliczność: istnienia podstawy do odrzucenia skargi skarżącej; objęcia postępowaniem toczącym się przed sądem pracy sprawy będącej przedmiotem skargi; zainicjowania przez skarżącą procesu toczącego się przed sądem pracy w przedmiocie tożsamym do przedmiotu niniejszego postępowania; skorzystania przez skarżącą z uprawnień przysługujących jej na podstawie przepisów Kodeksu pracy w odniesieniu do rozwiązania z nią umowy o pracę bez wypowiedzenia.Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi na sporną uchwałę ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie w całości, w dalszej zaś kolejności o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie.W każdym z powyższych przypadków wniesiono także o orzeczenie o kosztach postępowania.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.IV.W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a postępowanie środkiem tym wywołane podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz sprowadza się do rozpatrzenia zarzutów przedstawionych przez stronę w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.Zakres badania sprawy w postępowaniu kasacyjnym wyznacza również dalsza część art. 183 § 1 p.p.s.a., z której wynika, że Sąd ten "bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania", a więc sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa.Trzeci, istotny, a zarazem dopełniający, zakres badania sprawy, częściowo łączący się z przesłanką nieważności postępowania sądowego, wyznaczony został w art. 189 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem, uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.W orzecznictwie przyjmuje się, że norma wyrażona w art. 189 p.p.s.a. ma imperatywny oraz w pełni samodzielny charakter (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09). Naczelny Sąd Administracyjny ma zatem obowiązek zbadania dopuszczalności skargi z urzędu i to niezależnie od tego, czy w skardze kasacyjnej sformułowano wniosek o zastosowanie art. 189 p.p.s.a. i czy zachodzą również brane z urzędu pod uwagę inne podstawy nieważności postępowania pierwszoinstancyjnego.Ocena okoliczności niniejszej sprawy - niezależnie od zarzutów sformułowanych w inicjującej niniejsze postępowanie odwoławcze skardze kasacyjnej - wskazuje, że zaktualizowały się w niej przesłanki warunkujące zastosowanie art. 189 p.p.s.a.V.Przedmiotem kontroli, jak wskazano w części historycznej uzasadnienia, jest uchwała Zarządu Powiatu w [...], podjęta na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 usp z odwołaniem się do art. 52 § 1 pkt 1 kodeksu pracy. Uchwałą tą rozwiązano umowę o pracę ze skarżącą, zatrudnioną na stanowisku Dyrektora SPZOZ w [...], ze względu na ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych. Uchwała ta miała przy tym wywołać skutek w postaci dyscyplinarnego zwolnienia skarżącej z pracy.W ocenie Sądu pierwszej instancji sporna uchwała podlega kontroli sądowoadministracyjnej pod kątem jej zgodności z prawem, niezależnie do skutków jakie niewątpliwie wywołuje równocześnie na tle stosunku pracy jaki łączył skarżącą ze SPZOZ w [...], który podlega wyłącznej kognicji sądów powszechnych - sądów pracy, władnych do oceny prawidłowości dyscyplinarnego rozwiązania umowy o pracę ze stroną skarżącą.Stanowiska powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie oraz w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, nie podziela.Z art. 175 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że sprawowanie wymiaru sprawiedliwości wykonywane jest przez różne sądy, a więc Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Niemniej jednak z art. 45 ust. 1 Konstytucji wynika również, że prawo do sądu obejmuje nie tylko prawo do poddania danej sprawy w sposób sprawiedliwy, jawny i bez nieuzasadnionej zwłoki ocenie sądu, który jest niezależny, bezstronny, niezawisły, ale także - co wymaga podkreślenia - właściwy.Należy zatem wskazać, że w polskim systemie wymiaru sprawiedliwości możliwe i w pełni usprawiedliwione są sytuacje, w których jeden, ściśle określony stan faktyczny (zdarzenie), podlega wielostopniowej (czasami kaskadowej), ocenie przez dwa lub więcej sądów. Tak jest przykładowo, gdy sąd karny rozstrzyga o popełnieniu przez określoną osobę czynu zabronionego, zaś sąd cywilny o odszkodowaniu/zadośćuczynieniu, za skutki jakie ów czyn wywołał u osoby pokrzywdzonej, a także o ewentualnym zwolnieniu dyscyplinarnym sprawcy tego czynu zabronionego z uwagi na fakt jego popełnienia (tu właściwy jest z kolei sąd pracy). Choć jest to tylko przykład teoretyczny, to jednak ma on praktyczny skutek, bowiem uwypukla zasadę, że pewne zdarzenia, jakkolwiek mogą być przyczynkiem do orzekania przez różne sądy (nawet równoczesnego), to jednak orzekanie to zawsze musi zakresowo dotyczyć innych skutków, jakie dane zdarzenie wywołuje. Mówiąc inaczej, zakresy orzekania nie mogą - co do zasady - na siebie, w sensie prawnym, nachodzić w ten sposób, aby generowały tego rodzaju sytuację prawną, w której jedno rozstrzygnięcie wkroczy i zablokuje drugie lub przesądzi wiążąco o jego wyniku, czyniąc to kolejne czysto iluzorycznym. Na tle powołanego przykładu szczególnej wagi nabiera więc potrzeba ustalenia skutków, jakie dane zdarzenie, dające podstawę do zainicjowania drogi sądowej, wywołuje.Jak wskazano, przedmiotem kontroli jest uchwała zarządu powiatu, w której Sąd pierwszej instancji, poza skutkami w sferze pracowniczej, upatruje również działania władczego z zakresu wykonywania administracji publicznej.Niewątpliwie powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 usp). Do zakresu jego działania należy przy tym szereg zadań publicznych o charakterze ponadgminnym m.in. w zakresie promocji i ochrony zdrowia (art. 4 ust. 1 pkt 2 usp), które mogą być wykonywane (realizowane) przy pomocy tworzonych w tym celu jednostek organizacyjnych i umów zawieranych z innymi podmiotami (art. 6 ust. 1 usp), co nie oznacza jednak, że każdy przejaw aktywności jego organu wykonawczego stanowi automatycznie wykonywanie władztwa publicznego i podlega kontroli sądowoadministracyjnej.Jak wynika z art. 32 ust. 1 usp, będący organem wykonawczym zarząd powiatu, wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa. Zadania zarządu powiatu, ustawodawca precyzuje natomiast w otwartym katalogu określonym w art. 32 ust. 2 usp wskazując, że należą do nich w szczególności:1) przygotowywanie projektów uchwał rady;2) wykonywanie uchwał rady;2a) opracowywanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju;3) gospodarowanie mieniem powiatu;4) wykonywanie budżetu powiatu;5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu;6) uchwalanie regulaminu organizacyjnego starostwa powiatowego.Jest to przepis kompetencyjny, który per se nie może przesądzać o tym, że forma działania zarządu powiatu w tego rodzaju sprawach, który jako organ kolegialny podejmuje uchwały, zawsze władczo rozstrzyga sprawę publiczną, którą w związku z tym należałoby poddać kontroli sądów administracyjnych. Niewątpliwie wyliczone przykładowo zadania zarządu, zostały sformułowane w sposób ogólny, np. "wykonywanie budżetu powiatu" (w którym mieści się szereg czynności do tego zmierzających). W mającym znaczenie dla niniejszej sprawy punkcie 5 art. 32 ust. 2 usp wskazuje się natomiast, że zarząd zatrudnia i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Użyty w tym przepisie zwrot "zatrudnia i zwalnia" musi być odczytywany po pierwsze zawsze tak samo, bez względu na sytuację prawną i faktyczną, po drugie, co jawi się jako naturalna konsekwencja powyższego, w nawiązaniu do przepisów materialnych regulujących funkcjonowanie danej jednostki organizacyjnej.Należy więc zauważyć, że w niniejszej sprawie, mocą uchwały rozwiązano bez wypowiedzenia stosunek pracy ze skarżącą, zatrudnioną w SPZOZ w [...]. Działalność tego podmiotu (SPZOZ), na różnych poziomach, reguluje ustawa z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (aktualnie t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 156). Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 3 ustawy, jednostka samorządu terytorialnego albo związek jednostek samorządu terytorialnego mogą utworzyć i prowadzić podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Podmiot taki jest więc jednostką organizacyjną powiatu i nie jest przedsiębiorcą, a zatem zgodnie z art. 46 ust. 3 ustawy, w przypadku podmiotów leczniczych niebędących przedsiębiorcami podmiot tworzący nawiązuje z kierownikiem stosunek pracy na podstawie powołania lub umowy o pracę albo zawiera z nim umowę cywilnoprawną. Z osobą wybraną w konkursie na stanowisko kierownicze w tego rodzaju jednostce organizacyjnej powiatu, w ramach uprawnienia wynikającego z art. 32 ust. 2 pkt 5 usp w zw. z art. 46 ust. 3 i art. 49 ust. 6 ustawy, zarząd powiatu nawiązuje albo stosunek pracy na podstawie powołania bądź umowy o pracę albo też zawiera umowę cywilnoprawną. Pojęcie "zatrudnianie i zwalnianie" dotyczy więc różnych prawnych form nawiązania i rozwiązania węzła prawnego z kierownikiem jednostki organizacyjnej powiatu, które w przypadku SPZOZu nie ogranicza się wyłącznie do pracowniczych form zatrudnienia.W relacji do powyższego należy przypomnieć również rolę i pozycję sądów administracyjnych oraz sądów powszechnych.Sądy administracyjne, w myśl art. 184 Konstytucji RP oraz art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, w tym z punktu widzenia niniejszej sprawy (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.), orzekają w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.Z kolei sądy powszechne, stosownie do normy wywodzonej z art. 177 Konstytucji RP, sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (istnieje domniemanie właściwości sądów powszechnych). Powyższą regulację konstytucyjną uszczegółowiono m.in. w art. 1 i 2 k.p.c. Zgodnie z ich brzmieniem, sądy powszechne rozpoznają sprawy cywilne, tj. sprawy ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz inne, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne).Nie może być więc sporu, że droga sądowoadministracyjna jest dopuszczalna wyłącznie w sprawach dotyczących działalności administracji publicznej (sprawy z zakresu administracji publicznej), które nie należą do właściwości innych organów lub sądów.Należy przyjąć jako fakt niekwestionowany to, że podmiot podejmujący działania w zakresie administracji publicznej może występować albo jako reprezentant władzy publicznej (w ramach przyznanego mu imperium i władzy do kształtowania stosunków administracyjnoprawnych) lub też jako uczestnik obrotu cywilnoprawnego (działający w ramach dominium i zwykłego zarządzania danym podmiotem). Nie może bowiem dziwić, że jedna i ta sama jednostka samorządu terytorialnego może występować raz jako władczo działający organ administracji publicznej, a raz jako organ sprawujący zarząd podmiotem zbiorowym w ramach stosunku cywilnego, w którym ten podmiot się znajduje. Ze stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonego w uchwale z 27 września 1994 r. sygn. akt W 10/93 (OTK 1994/2/46) wynika, że poddanie samorządu terytorialnego nadzorowi administracyjnemu nie może być interpretowane jako wykluczenie jednostek samorządu z obrotu prywatnoprawnego, ani jako poddanie wszystkich aktów organów tych jednostek władczej ingerencji nadzoru administracyjnego. Oznacza to, że istnieje kategoria czynności i aktów organów danej jednostki samorządu terytorialnego wyłączona z kontroli sądowoadministracyjnej, bowiem ta dotyczy działań podjętych w sprawie "z zakresu administracji publicznej", gdzie organ jednostki samorządu terytorialnego działa w granicach przyznanego mu imperium. Inne sprawy, nie mieszczące się w pojęciu sprawy "z zakresu administracji publicznej", w myśl wspomnianego już domniemania właściwości sądów powszechnych, będą podlegały ich kontroli.Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, że uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego będą podlegały kontroli sądów administracyjnych w sytuacji, gdy będzie można powiedzieć, że sprawy nimi regulowane należą do katalogu spraw "z zakresu administracji publicznej". Uchwałami takimi nie będą więc uchwały dotyczące dziedziny cywilnoprawnych stosunków. W sprawach "z zakresu administracji publicznej" co najmniej dominującą rolę musi zatem odgrywać element władztwa publicznego (imperium). Wskazywano na to m.in. w uchwale siedmiu sędziów NSA z 1 czerwca 1998 r. sygn. akt OPS 3/98; uchwale siedmiu sędziów NSA z 6 listopada 2000 r. sygn. akt OPS 11/00; uchwale siedmiu sędziów NSA z 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08.Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżona przez stronę skarżącą do WSA w Lublinie uchwała zarządu powiatu o dyscyplinarnym zwolnieniu jej ze stanowiska dyrektora SPZOZ w [...], wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, nie jest sprawą "z zakresu administracji publicznej" w znaczeniu, jakie pozwalałoby i wymagałoby kontroli sądów administracyjnych. Nie podlega ona kontroli sądu administracyjnego, gdyż właściwy do oceny jej legalności, w dominującej sferze skutków pracowniczych jakie wywołuje, jest sąd powszechny - sąd pracy, który notabene aktualnie rozstrzyga spór prawny dotyczący okoliczności i zasadności zwolnienia skarżącej z pracy.Powyższe stanowisko ma swoje uzasadnienie przede wszystkim w wykładni systemowej i funkcjonalnej wspomnianych już wcześniej przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, o działalności leczniczej, kodeksu pracy i kodeksu postępowania cywilnego.Jak bowiem wynika z art. 6 usp, w celu wykonywania zadań powiat może tworzyć jednostki organizacyjne i zawierać umowy z innymi podmiotami. Na gruncie zadania z zakresu "promocji i ochrony zdrowia" powiat powołał zatem SPZOS w [...], niebędący przedsiębiorcą, w którym stanowisko kierownicze obsadza się w drodze konkursu, zaś po jego rozstrzygnięciu nawiązuje się albo stosunek pracy (powołanie, umowa o pracę), albo umowę cywilnoprawną. Pokreślić ponownie należy, że użyty w art. 32 ust. 2 pkt 5 usp zwrot "zatrudnia i zwalnia" w każdych warunkach musi być odczytywany tak samo, bez względu na sytuację prawną i faktyczną nawiązania/rozwiązania stosunku pracy (powołanie, umowa o pracę, kontrakt cywilny).W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że zaskarżona uchwała stanowi wyraz jednostronnego oświadczenia organu jednostki samorządu terytorialnego stopnia powiatowego o zwolnieniu dyrektor SPZOZ w [...] z pracy z uwagi na ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych. Nie zmienia tego umożliwienie w art. 46 ust. 3 w zw. z art. 49 ust. 6 ustawy o działalności leczniczej, nawiązanie stosunku pracy na podstawie powołania, gdyż brak jest innych czynności organu powiatu w sferze władztwa administracyjnego, na podstawie której dochodziłoby do nawiązania stosunku pracy w charakterze dyrektora SPZOZ. W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega innych przepisów prawa, które nakazywałyby traktować ewentualne powołanie (w niniejszej sprawie mamy do czynienia z umową o pracę), jako wywołujące inne skutki prawne niż tylko i wyłącznie nawiązanie stosunku pracy, zwłaszcza skutki w sferze administracyjnoprawnej. Spełniony jest więc warunek jednolitości skutków jakie wywołuje zatrudnianie/zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu.Skoro zatem nawiązanie ze skarżącą stosunku pracy na podstawie umowy o pracę, wywołało wyłącznie skutki cywilnoprawne w postaci nawiązania stosunku pracy, to również kwestionowana uchwała zarządu powiatu o rozwiązaniu tego stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika, stanowiła cywilnoprawne oświadczenie woli organu uprawnionego do "zwalniania i zatrudniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu". Zaskarżona uchwała jest tym samym wyrazem oświadczenia woli pracodawcy wobec pracownika, a nie czynnością organu administracji publicznej podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, która podlegałaby kontroli w trybie sądowoadministracyjnym.W uchwale tej nie ma również mowy o ewentualnym rozdzieleniu sfery pracowniczej od władczej sfery administracyjnoprawnej, co uzasadniałoby kontrolę obu sądów (sądu pracy i sądu administracyjnego). Dlatego też pozostawienie w obrocie prawnym wyroku WSA w Lublinie, który stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, będącej jak wskazano oświadczeniem woli uprawnionego pracodawcy względem pracownika, wbrew zastrzeżeniom Sądu pierwszej instancji, wiązałoby sąd powszechny - sąd pracy co najmniej co do kwestii wyeliminowania tego oświadczenia z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.Zarówno więc nawiązanie umowy o pracę ze skarżącą, jak również i jej rozwiązanie (niezależnie od prawidłowości i zgodności z prawem takiego działania, co Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie podkreśla, bowiem władny ocenić ten akt w tym zakresie jest sąd powszechny), wywarły skutki w sferze praw i obowiązków pracowniczychNaczelny Sąd Administracyjny dostrzega oczywiście także odmienne stanowisko wyrażane na tym tle w judykaturze i doktrynie, na którym argumentację prawną sformułował Sąd pierwszej instancji. Niemniej jednak, rozpatrując niniejszą sprawę opowiedzieć się należy za stanowiskiem o cywilnoprawnym charakterze uchwały zarządu powiatu, tym bardziej, że poza ogólnymi stwierdzeniami co do administracyjnego charakteru uchwały, w zaskarżonym wyroku brak jest wykazania, jakie sporna uchwała nosi cechy, które lokują ją w gronie aktów podjętych "z zakresu administracji publicznej".Jeżeli dany akt/czynność wywołuje wyłącznie i bezpośrednio skutki cywilnoprawne, a jej związek ze sferą imperium wynika jedynie z faktu podjęcia jej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały, na podstawie m.in. kompetencyjnego przepisu prawa (art. 32 ust. 2 pkt 5 usp), to nie można zaakceptować takiego stanu, w którym o tym akcie i jego skutkach orzekać będą sąd administracyjny i cywilny - sąd pracy.Organy samorządowe działają w sferze imperium i dominium, co jest niekwestionowane. Uzewnętrznienie działania tego rodzaju organu w formie uchwały nie przesądza per se o jej charakterze prawnym jako aktu "z zakresu administracji publicznej", zwłaszcza jeżeli uchwała taka nie wywołuje ani bezpośrednio, ani pośrednio innych skutków niż cywilnoprawne. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem skutki uchwały są cywilnoprawne, a nie administracyjnoprawne.Powyższego stanowiska nie podważa również podniesiony na rozprawie przez pełnomocnika skarżącej argument odwołujący się do znaczenia art. 121-122 ustawy o działalności leczniczej, mający co prawda w zamiarze strony podkreślić brak przesłanek do podjęcia zaskarżonej uchwały (brak przeprowadzenia wymaganego audytu), jednakże powołany w kontekście istnienia sprawy z zakresu administracji publicznej.Zgodnie więc z art. 121 ust. 1 i 2 ustawy nadzór nad podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (SPZOZ w [...]) sprawuje podmiot tworzący, przy czym nadzór ten dotyczy zgodności działań tego podmiotu leczniczego z przepisami prawa, statutem i regulaminem organizacyjnym oraz pod względem celowości, gospodarności i rzetelności. Istotny jest jednak art. 121 ust. 5 ustawy, w którym wskazano, że podmiot tworzący, w razie stwierdzenia niezgodnych z prawem działań kierownika, wstrzymuje ich wykonanie oraz zobowiązuje kierownika do ich zmiany lub cofnięcia. W przypadku niedokonania zmiany lub cofnięcia tych działań w wyznaczonym terminie podmiot tworzący może rozwiązać z kierownikiem stosunek pracy albo umowę cywilnoprawną. Na tle tego przepisu prawa widoczne są w tym przypadku dwie sfery. Pierwsza, władcza, w ramach imperium, dotycząca uprawnienia podmiotu tworzącego do wstrzymania wykonania działań kierownika oraz zobowiązania go do ich zmiany lub cofnięcia - w razie stwierdzenia ich niezgodności z prawem. Druga, stanowiąca konsekwencję pierwszej, umożliwiająca, w razie niezastosowania się do wcześniejszego "polecenia", rozwiązanie z kierownikiem SPZOZ stosunku pracy albo umowy cywilnoprawnej. Nie ma wątpliwości, że pierwsza forma działania podlega wyłącznej kontroli sądów administracyjnych jako forma działania w granicach imperium, zaś druga wyłącznej kontroli sądów powszechnych, przy czym zachodzi tu wspomniana wcześniej kaskadowość (zasadność drugiej formy działania zależna jest od prawidłowości pierwszej).W konkluzji należy wskazać, że uznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że w sprawie niniejszej sądy administracyjne są niewłaściwe i zakwalifikowanie kwestionowanej uchwały jako cywilnoprawnego oświadczenia woli, nie zamyka skarżącej możliwości pełnej i skutecznej sądowej oceny uchwały, w tym skutków dotyczących natychmiastowego rozwiązania stosunku pracy. W swym całokształcie uchwała zostanie bowiem poddana ocenie sądu cywilnego (sądu pracy) zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 262 § 1 kodeksu pracy.Stosownie do art. 87 ust. 1 usp, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl zaś art. 88 ust. 1, skarga przysługuje również wtedy, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.Niezależnie od powyżej przywołanej podstawy prawnej żądania skargi, może ona zostać wniesiona względem uchwały lub czynności, które powinny jednak dotyczyć sprawy "z zakresu administracji publicznej". Skarga nie może dotyczyć aktu nastawionego na wywołanie wyłącznie skutków w sferze prawa cywilnego. W zaskarżonej uchwale trudno dostrzec, jako wiodące, cechy inne niż cywilne, w szczególności cechy stosunku administracyjnoprawnego.Kończąc należy wskazać, że w sprawie niniejszej zaskarżona uchwała nie podlega kognicji sądów administracyjnych, bowiem ma charakter cywilnoprawny i w związku z tym podlega kontroli sądów powszechnych - sądu pracy.Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 p.p.s.a. uchylił postanowieniem zaskarżony wyrok, zaś na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę jako złożoną w sprawie niepodlegającej właściwości sądu administracyjnego.O zwrocie uiszczonego przez skarżącą wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że wobec niezasadnego dopuszczenia przez Sąd pierwszej instancji do merytorycznego rozpatrywania sprawy zachodzi uzasadniony przypadek, o którym mowa we wskazanym przepisie.Końcowo raz jeszcze wymaga podkreślenia, że merytoryczny spór związany z okolicznościami dyscyplinarnego zwolnienia skarżącej oceni sąd powszechny - sąd pracy.. uznając, że wobec niezasadnego dopuszczenia przez Sąd pierwszej instancji do merytorycznego rozpatrywania sprawy zachodzi uzasadniony przypadek, o którym mowa we wskazanym przepisie.Końcowo raz jeszcze wymaga podkreślenia, że merytoryczny spór związany z okolicznościami dyscyplinarnego zwolnienia skarżącej oceni sąd powszechny - sąd pracy.