Postanowienie - II OZ 245/26 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 18 marca 2026
Teza
Oddalono zażalenie. pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Fundacji G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2026 r., sygn. akt VII SA/Wa 1439/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Fundacji G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 maja 2025 r., znak DOR.7110.9.2025.ASM(1) w przedmiocie zOddalono zażalenie. pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Fundacji G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2026 r., sygn. akt VII SA/Wa 1439/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Fundacji G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 maja 2025 r., znak DOR.7110.9.2025.ASM(1) w przedmiocie z
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
Oddalono zażalenie
Typ sprawy
sprawa administracyjna
Etap
postępowanie przed NSA
Tematy
pozwolenie na budowę
Role w sprawie
skarżący
organ administracji
Data orzeczenia
18 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Tomasz Bąkowski
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono zażalenie
UZASADNIENIE
Postanowieniem z dnia 2 lutego 2026 r., sygn. akt VII SA/Wa 1439/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił skarżącej wstrzymania wykonania zaskarżonej w sprawie ze skargi Fundacji G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 9 maja 2025 r., znak DOR.7110.9.2025.ASM(1) w przedmiocie zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.Fundacja G. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wyżej powołaną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z 3 grudnia 2024 r. zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającą O. S.A. pozwolenia na budowę dla inwestycji w zakresie terminalu pn. "Budowa infrastruktury służącej do obsługi jednostek FSRU wraz z nabrzeżami, gazociągiem podmorskim, przejściem bezwykopowym przez strefę brzegową oraz lądowym odcinkiem gazociągu na działce morskiej oraz działkach lądowych, w ramach realizacji przedsięwzięcia pn. Realizacja terminala FSRU wraz z gazociągiem podmorskim w obrębie akwenu [...] w G.", zlokalizowanej w województwie pomorskim, w mieście G., w obrębie [...] na działkach lądowych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz w obrębie [...] na morskich wodach wewnętrznych dz. nr [...].W skardze Fundacja zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm., dalej: "p.p.s.a.") odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji podnosząc, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz.U. z 2023 r. poz. 924 ze zm., dalej: "specustawa gazowa"). W świetle zaś art. 35 ust. 1 specustawy gazowej sąd administracyjny nie ma kompetencji do wydania rozstrzygnięcia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a.Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez skarżącą Fundację, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 4 grudnia 2025 r., uchylił postanowienie Sądu I instancji uznając za trafne argumenty zażalenia, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji został złożony przez organizację ekologiczną na podstawie art. 86g ust. 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024 r. poz. 1112, dalej: "u.i.ś.o."), co powinno skutkować zastosowaniem w sprawie art. 35 ust. 1b specustawy gazowej.Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że brak jest w sprawie przesłanek do zastosowania instytucji wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji w trybie art. 35 ust. 1b specustawy gazowej. W myśl tego przepisu, do skarg na decyzje o pozwoleniu na budowę inwestycji w zakresie terminalu, wniesionych na podstawie art. 86g ust. 5 u.i.ś.o., stosuje się przepis art. 86g ust. 8 tej ustawy. Jak stanowi art. 86g ust. 5 u.i.ś.o., organizacji ekologicznej lub stronie, o których mowa w ust. 1, służy skarga do sądu administracyjnego na zezwolenie na inwestycję, poprzedzone decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa w zakresie, o którym mowa w ust. 2, także w przypadku gdy organizacja ekologiczna lub strona nie brały udziału w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na inwestycję. Przepis art. 86g ust. 8 u.i.ś.o. przewiduje, że sąd może, na wniosek organizacji ekologicznej lub strony, które wniosły skargę, wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości albo w części zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przepisy art. 61 § 4-6 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Przepis art. 86g ust. 8 u.i.ś.o., przewiduje zatem, że dla wydania przez sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonalności zaskarżonego przez organizację ekologiczną zezwolenia na inwestycję niezbędne jest uprawdopodobnienie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji musi zatem w sposób przekonywujący wskazać na konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem takich zagrożeń.W tym zakresie argumentacja wniosku Fundacji zawarta w skardze odwołuje się do Raportu o oddziaływaniu na środowisko powyższego przedsięwzięcia, w którym analizowano zagrożenie dla kolonii bobrów na obszarze realizacji przedsięwzięcia. Jak zaznaczano w skardze, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie określono sposobu postępowania z kolonią bobrów, która znajduje się na terenie inwestycji, w szczególności w rejonie ul. [...] na jej odcinku o przebiegu południkowym rozdzielającym użytki ekologiczne [...] (po wschodniej stronie) i [...] (po zachodniej stronie), tj. drogi, którą będą przemieszczały się maszyny budowlane i odbywał transport ciężarowy, oraz wzdłuż której planowana jest lokalizacja placu budowy wraz z miejscem składowania rur do przyszłego gazociągu. Skarżąca zaznaczała, że z wizji lokalnej przeprowadzonej przez jednego z pracowników Fundacji w dniu 3 marca 2024 r. wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie rzeczonego odcinka ul. [...], po jej wschodniej stronie stanowiącej zarazem granicę rozpoczynającego się tu użytku ekologicznego [...], znajdują się przykryte gałązkami drzew i krzewów jamy bobrów, spełniające de facto rolę żeremi. Poprzez ulicę [...] poprzecznie przechodzą trasy wędrówek bobrów, identyfikacja kolonii bobrów była obowiązkiem inwestora, który nie powinien był bazować na przestarzałej inwentaryzacji przyrodniczej. Fakt, że inwestor przeczy obecności kolonii bobrów na spornym obszarze nie znaczy, że tak jest w istocie. Decyzja środowiskowa, w oparciu o którą wydano zaskarżoną decyzję, jest w sposób oczywisty wadliwa - skoro wadliwe (w związku z nieuwzględnieniem kolonii bobrów) były kolejno inwentaryzacja przyrodnicza i Raport OOŚ.Rozpatrując tak uzasadniany wniosek Sąd zauważył, że na tym etapie nie ocenia, czy zaskarżona decyzja jest wadliwa i należy ją wyeliminować z obrotu prawnego, lecz czy wykonanie tej ostatecznej decyzji przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego może spowodować znaczną szkodę lub doprowadzić do powstania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku w którym decyzja zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego.W ocenie Sądu samo ogólne stwierdzenie o konieczności uwzględnienia interesu społecznego, który wyraża się w utrzymaniu siedlisk gatunków chronionych występujących na obszarze objętym zaskarżoną decyzją, nie jest wystarczające dla uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji. Argumenty o poczynionej obserwacji aktualnego położenia kolonii bobrów i przebiegu tras ich wędrówek, nie zostały poparte żadnymi dowodami, które pozwalałyby ocenić rzeczywisty zakres i skutki wykonania decyzji. Z przeświadczenia skarżącej, że najprawdopodobniej rzeczona kolonia bobrów jest częścią większej populacji, jak również przytoczenia rozbudowanego stanowiska Fundacji co do braku uwzględnienia powyżej okoliczności w przestarzałej dokumentacji, nie wynikają skutki, o jakich mowa w art. 86g ust. 8 u.i.ś.o. Tak sformułowane stanowisko ukierunkowane na wady decyzji środowiskowej nie może być uznane za wystarczające do stwierdzenia, że w tej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu ww. przepisu.Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Fundacja G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Postanowienie zostało zaskarżone w całości.Postanowieniu zarzucono:1. naruszenie art. 86g ust. 8 u.i.ś.o. w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem wstrzymania wykonania decyzji jest wykazanie w sposób niemal pewny wystąpienia znacznej szkody, podczas gdy przepis wymaga jedynie uprawdopodobnienia niebezpieczeństwa jej wyrządzenia;2. naruszenie art. 86g ust. 8 u.i.ś.o. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przedstawiona dokumentacja fotograficzna, opis wizji lokalnej oraz wskazanie lokalizacji siedliska gatunku chronionego nie spełniają standardu uprawdopodobnienia realnego ryzyka szkody, podczas gdy z ustalonego stanu faktycznego wynika istnienie bezpośredniego związku pomiędzy realizacją robót budowlanych a ingerencją w siedlisko gatunku chronionego, co samo w sobie wypełnia przesłankę "niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody" lub spowodowania skutków trudnych do odwrócenia;3. naruszenie art. 86g ust 8 u.i.ś.o. w zw. z art. 6 ust 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2025 r. poz. 647 z późn. zm., dalej: "p.o.ś.") (zasada przezorności) przez pominięcie tej zasady przy wykładni przesłanek wstrzymania wykonania decyzji;4. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozpoznanie w pełnym zakresie zarzutów i argumentów skarżącej dotyczących bezpośredniego związku między wykonaniem decyzji a ingerencją w siedlisko gatunku chronionego;5. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia, które nie zawiera pełnego wyjaśnienia przyjętego standardu dowodowego ani wskazania, jakie konkretne okoliczności lub środki dowodowe – zdaniem Sądu – byłyby wystarczające do uprawdopodobnienia ryzyka znacznej szkody, co uniemożliwia kontrolę instancyjną prawidłowości rozumowania Sądu I instancji.Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz wstrzymanie wykonania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 9 maja 2025 r. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego.Ponadto, wniesiono o przeprowadzenie dowodu z ZAWIADOMIENIA GDOŚ z 31 października 2025 r., znak DOOŚ-WDŚI.420.23.2024.AKA.41. z akt postępowania prowadzonego przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (jako organ II instancji), znak DOOŚ-WDŚZOO.420.7.2024.AKA.7, w sprawie dotyczącej postępowania odwoławczego od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z 2 lutego 2024 r., znak RDOS-Gd-WOO.420.52.2023.KB.35, o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Realizacja terminala FSRU z gazociągiem podmorskim w obrębie akwenu [...] w G." co do faktu możliwego niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w postaci zagrożenia dla kolonii bobrów na obszarze realizacji przedsięwzięcia.W odpowiedzi na zażalenie O. S.A. z siedzibą w W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie zażalenia jako niezawierającego usprawiedliwionych podstaw.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że skarżąca nie wykazała, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wskutek realizacji inwestycji w zakresie terminalu, tym samym wnioskująca nie wykazała przesłanek do zastosowania ochrony tymczasowej.Ochrona tymczasowa w toku postępowania sądowoadministracyjnego ma charakter wyjątkowy i jest stosowana tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., czy jak w niniejszym postępowaniu art. 86g ust. 8 u.i.ś.o. W każdej tego typu sprawie musi być zatem zbadana kwestia zaistnienia przesłanek do zastosowania ochrony tymczasowej w kontekście konkretnych okoliczności sprawy i argumentacji skarżącego.Poza tym wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę należy traktować również w sposób wyjątkowy, a oceniając okoliczności powołane we wniosku o wstrzymanie wykonania takiej decyzji pamiętać należy o tym, jakie konsekwencje takie wstrzymanie będzie miało dla inwestora. Postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji prowadzi do wyłomu od zasady wykonalności decyzji.Powyższe nabiera też szczególnego znaczenia w przypadku wydania zaskarżonego aktu na podstawie przepisów specustawy gazowej, gdzie decyzja udzielająca pozwolenia na budowę z mocy ustawy podlega natychmiastowemu wykonaniu. Sama zaś ustawa, a więc i procedura w niej określona, została wprowadzona dla ułatwienia i przyśpieszenia przygotowania i realizacji inwestycji gazowych. Tak więc w tym znaczeniu "jedynie uprawdopodobnienie" przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej, na które powołuje się żaląca Fundacja, winno nie tylko opierać się na twierdzeniach strony.Niezależnie od powyższego, należy zaznaczyć, że powołanie się na wystąpienie "jam bobrów, spełniające de facto rolę żeremi", w tym występowanie ich "w bezpośrednim sąsiedztwie rzeczonego odcinka ul. [...]", na którym obywa się ruch pojazdów, a w ocenie skarżącej niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wynikało będzie z tego, że wskazaną drogą będą: "przemieszczały się maszyny budowlane i odbywał transport ciężarowy, oraz wzdłuż, której planowana jest lokalizacja placu budowy wraz z miejscem składowania rur do przyszłego gazociągu", poparte dokumentacją zdjęciową tychże jam, należy uznać za niewystarczające. Zasadnie więc Sąd Wojewódzki przyjął, że samo przypuszczenie strony wystąpienia kolonii bobrów, która może być częścią większej populacji, czy obserwacja aktualnego położenia kolonii bobrów i przebiegu tras ich wędrówek, nie może stanowić o wykazaniu, czy chociażby uprawdopodobnieniu przesłanek zastosowania art. 86g ust. 8 u.i.ś.o.W ocenie Naczelnego Sądu zlokalizowanie siedliska poza obszarem inwestycji, jak również miejsc żerowania w znacznej odległości, nie wpłynie ponad miarę na bytność tegoż gatunku w tym rejonie. Zauważając jednocześnie, że kwestie realizacji inwestycji oraz warunki jakie winien inwestor spełnić dla zabezpieczenia budowy są określone w decyzji środowiskowej, która podlega rozpatrzeniu w oddzielnym postępowaniu, tak więc również jej ewentualna wadliwość. Tak więc również powoływana zasada przezorności określona w art. 6 ust. 2 p.o.ś. ma zasadnicze znaczenie w tymże postępowaniu, a stopień prewencji ochrony przed negatywnymi skutkami realizacji zamierzenia budowlanego jest w niej określony.Także naruszenie zaskarżonym postanowieniem art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozpoznanie w pełnym zakresie zarzutów i argumentów skarżącej nie jest zasadne. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zależy bowiem od wykazania, że Sąd I instancji dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy bądź przekroczył granicę rozpoznawanej sprawy. W odniesieniu do zaskarżonego postanowienia skarżąca nie wykazała, by doszło do wymienionych wyżej naruszeń. Sąd I instancji nie miał natomiast obowiązku odnieść się do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony. Brak szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do argumentacji skarżącej nie świadczy o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a.Za nieuzasadniony należało też uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku, a w tym przypadku postanowienia, jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, a w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w tym przepisie. Sąd I instancji dopełnił obowiązku wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie wymagane elementy, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zaś skutecznie zwalczać przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego lub dokonanej wykładni prawa.W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.., orzeczono jak w sentencji.