Wyrok - II OSK 2394/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 18 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Agnieszka Wójcik Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 758/23 w sprawie ze skargi K. L. na decyzję Głównego InspektoraOddalono skargę kasacyjną. pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Agnieszka Wójcik Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 758/23 w sprawie ze skargi K. L. na decyzję Głównego Inspektora
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
Oddalono skargę kasacyjną
Typ sprawy
sprawa administracyjna
Etap
postępowanie przed NSA
Tematy
pozwolenie na budowę
Role w sprawie
skarżący
organ administracji
Data orzeczenia
18 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Agnieszka Wójcik
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 758/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 stycznia 2023 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.Wojewoda P. decyzją z 20 lipca 2022 r. stwierdził, po wszczęciu na wniosek K. L., nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z 22 października 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. P. pozwolenia na przebudowę lokalu nr [...] w budynku przy ul. S. [...] w G., polegającą na wykuciu otworu okiennego. Od powyższej decyzji Wojewody P. z 20 lipca 2022 r. odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła K. L. oraz G. P. W wyniku ich rozpatrzenia GINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności Prezydenta Miasta G. z 22 października 2020 r.Organ drugiej instancji zauważył, że wprawdzie obowiązujący miejscowy plan od strony ulicy S. i ulicy D. określa jako obowiązującą linię zabudowy pierzejowej (którą miejscowy plan w § 12 ust. 1 pkt 4 lit. b definiuje jako obowiązującą linię zabudowy zwartej, tworzącej pierzeję ulicy lub placu, frontowa ściana projektowanego budynku musi być usytuowana na całej długości tej linii w obrębie działki budowlanej), jednak należy zauważyć, że ściana, w której zaprojektowano nowy otwór okienny graniczy z działką drogową, a nie budowlaną, o której mowa w ww. definicji zabudowy pierzejowej. Nie można więc uznać, że miejscowy plan przewidywał budowę kolejnego budynku, którego ściana przylegałaby do elewacji, w której zaprojektowano otwór okienny. GINB dodał także, że miejscowy pian nie zawiera żadnych zakazów dotyczących sytuowania otworów okiennych w budynku przy ulicy S. [...].Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że miejscowy plan od strony ulicy S. i ulicy D. określa jako obowiązującą linię zabudowy pierzejowej – § 12 ust 1 pkt 4 lit. b - obowiązującą linię zabudowy zwartej, tworzącą pierzeję ulicy lub placu, frontowa ściana projektowanego budynku musi być usytuowana na całej długości tej linii w obrębie działki budowlanej. Ściana szczytowa w której zaprojektowano otwór okienny graniczy jednak z działką drogową, a nie budowlaną, do której odnoszą się przepisy planu dotyczące zabudowy pierzejowej. W planie miejscowym brak natomiast jakichkolwiek zakazów uniemożliwiających realizację otworów okiennych w przedmiotowym budynku. Również wskazywany przez skarżącą § 5 ust 1 pkt 2 lit. b planu nie odnosi się do możliwości realizacji spornego otworu okiennego, dotyczy bowiem wysokości nowej zabudowy i dostosowania jej skalą do zabudowy sąsiedniej istniejącej. Natomiast zaprojektowana inwestycja nie zmienia parametrów budynku w tym jego wysokości. Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, że przeprowadzone postępowanie nadzorcze nie wykazało sprzeczności z ustaleniami prawa miejscowego.Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zadaniem organów i Sądu była analiza projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta G. z 22 października 2020 r. pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., a nie jak tego chce skarżąca możliwości realizacji przez nią przyszłej, sąsiedniej zabudowy pierzejowej na działce nr ew. [...].Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła K. L., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:1) błędną wykładnię § 5 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz § 12 ust. 1 pkt 4 lit. b uchwały Rady Miasta G. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegającą na przyjęciu, że z ww. postanowień planu nie wynikają zakazy, które uniemożliwiałyby realizację otworów okiennych w budynku posadowionym na działce [...] przy ul. S. w G., w szczególności w jego południowej ścianie szczytowej graniczącej z działką drogową,2) bezpodstawne uznanie – w konsekwencji błędnej wykładni opisanej powyżej – że nie miało miejsca rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego polegające na sprzeczności zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia 22 października 2020 r. projektu architektoniczno – budowlanego z ustaleniami planu wynikającymi z treści § 5 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz § 12 ust. 1 pkt 4 lit. b uchwały Rady Miasta G. z [...] listopada 2009 r. w sprawie uchwalenia planu, a tym samym bezpodstawnego uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie, że organy słusznie nie zastosowały w tym przypadku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.W skardze kasacyjnej podniesiono, że w konsekwencji naruszenia prawa materialnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie:1) bezpodstawnie zastosował art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), dalej: p.p.s.a. oddalając skargę pomimo podstaw do uchylenia decyzji GINB z 26 stycznia 2023 r. z uwagi na wystąpienie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 22 października 2020 r., o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, polegającego na sprzeczności zatwierdzonego ww. decyzją projektu architektoniczno – budowlanego z ustaleniami planu wynikającymi z treści § 5 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz § 12 ust. 1 pkt 4 lit. b uchwały Rady Miasta G. z [...] listopada 2009 r. w sprawie uchwalenia planu miejscowego,2) nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., pomimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji GINB z uwagi na istnienie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 22 października 2020 r., o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. zaistnienia rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, polegającego na sprzeczności zatwierdzonego ww. decyzją projektu architektoniczno – budowlanego z ustaleniami planu wynikającymi z treści § 5 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz § 12 ust. 1 pkt 4 lit. b uchwały Rady Miasta G. z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie uchwalenia planu miejscowego.Wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wniesiono także o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. z załączonych dokumentów:a) architektonicznej koncepcji zabudowy działki skarżącej zgodnie z planem,b) wizualizacji koncepcji uzupełnienia pierzei zgodnie z planem,c) pisma Konserwatora Zabytków z 13 lutego 2023 r., w którym Konserwator aprobuje ww. koncepcję, jako zgodną z planem,d) pozwolenia konserwatorskiego z 31 sierpnia 2011 r.- celem zwizualizowania prawidłowo odczytanych ustaleń planu w zakresie obowiązku zachowania zwartej zabudowy pierzejowej pomiędzy budynkiem, którego dotyczy decyzja Prezydenta Miasta G. z 22 października 2020 r., a działką skarżącej oraz wykazania, że zakaz wykucia okien jest zgodny z wykładnią autentyczną planu miejscowego dokonaną przez Konserwatora Zabytków.W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. P. oraz Wspólnota Mieszkaniowa [....] w G. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej, pominięcie wniosku dowodowego o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. ze wskazanych dokumentów w petitum skargi – litera od a do d na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 p.p.s.a., a dodatkowo w przypadku niepodzielenia stanowiska z uwagi na nieprzydatność ww. dokumentów w przedmiotowym postępowaniu:a) w zakresie architektonicznej koncepcji zabudowy działki skarżącej z planem oraz wizualizacji koncepcji uzupełnienia pierzei zgodnie z planem – z uwagi na fakt, że ww. dokumenty są dokumentem zawierającym pogląd/opinie/wyobrażenia ich autora, a nie stanowią określonych faktów,b) w zakresie pisma Konserwatora Zabytków z 13 lutego 2011 r. oraz pozwolenia konserwatorskiego z dnia 31 sierpnia 2011 r. – z uwagi na fakt, że ww. dokumenty dotyczą innej inwestycji od tej objętej niniejszym postępowaniem,c) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz każdego z uczestników.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.Zgodnie z podnoszonym w zarzutach skargi kasacyjnej § 12 ust. 1 pkt 4 lit. b planu miejscowego, przez obowiązującą linię zabudowy pierzejowej rozumieć należy obowiązującą linię zabudowy zwartej, tworzącą pierzeję ulicy lub placu; frontowa ściana projektowanego budynku musi być usytuowana na całej długości tej linii w obrębie działki budowlanej; dopuszcza się realizację przejazdów bramowych oraz odstąpienie od obowiązujących linii zabudowy, stanowiące cofnięcie ściany budynków w formie podcieni, loggii, tarasów, na maksymalnie 25% powierzchni elewacji; w karcie terenu może być dodatkowo określone inne dopuszczone odstąpienie od obowiązujących linii zabudowy np. wycofanie kondygnacji lub wysunięcie określonych elementów budynku.Rację ma organ odwoławczy oraz Sąd pierwszej instancji, że wprawdzie plan miejscowy od strony ulicy S. i D. określa jako obowiązującą linię zabudowy pierzejowej (którą miejscowy plan definiuje jako obowiązującą linię zabudowy zwartej, tworzącą pierzeję ulicy lub placu, frontowa ściana projektowanego budynku musi być usytuowana na całej długości tej linii w obrębie działki budowlanej), jednak należy mieć na uwadze, że ściana, w której zaprojektowano nowy otwór okienny graniczy z działką drogową, która nie jest zabudowana. Nie można więc uznać, że miejscowy plan przewidywał budowę kolejnego budynku, którego ściana przylegałaby do elewacji, w której zaprojektowano otwór okienny, a zatem stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe.W skardze kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje, że plan miejscowy nie formułuje wprost zakazu wykuwania okien w południowej ścianie szczytowej budynku posadowionego na przedmiotowej działce, niemniej jednak podnosi, że zakaz taki można wywieść w sposób pośredni z powołanych w skardze kasacyjnej przepisów planu miejscowego. W szczególności strona skarżąca argumentuje, że wskazany w planie miejscowym obowiązek zastosowania zasady utrzymania zwartej zabudowy pierzejowej dla działek skarżącej bezpośrednio wpływa na sposób zagospodarowania/zabudowy działek objętych tą samą linią zabudowy, w tym której dotyczy zaskarżona decyzja. W jej ocenie, uzyskanie zwartej zabudowy dla działek skarżącej zgodnie z planem miejscowym, rozumianej jako uzyskanie styku z południową ścianą budynku przy ul. S. [...], nie będzie możliwe, jeżeli w południowej ścianie tego budynku zostaną wykute otwory okienne. Dodatkowo strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że wbrew twierdzeniom Sądu, utrzymanie zwartej zabudowy pierzejowej na całej linii działki budowlanej, graniczącej z działką drogową, nie powoduje przerwania tej linii na szerokości działki drogowej. Utrzymanie zwartej linii zabudowy dla ul. S. i D., pomimo działki drogowej (oddzielającej działkę budowlaną nr [...] od działki budowlanej nr [...]) może być osiągnięte poprzez zaprojektowanie zabudowy stykającej się z budynkiem sąsiednim nad działką drogową z tzw. przejazdem bramowym, który pozwala na zachowanie funkcji działki drogowej. Takie rozwiązanie, jak podaje skarżąca kasacyjnie, przewiduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.Jakkolwiek podniesiona w skardze kasacyjnej argumentacja w zakresie koncepcji architektonicznej nie jest pozbawiona jakichkolwiek merytorycznych podstaw, zauważyć należy, że strona skarżąca wskazuje na skutek w postaci uniemożliwienia zabudowy należących do niej działek zgodnie z planem miejscowym, poprzez utrzymanie w obrocie pozwolenia na wykucie otworów okiennych w południowej ścianie ww. budynku, powołuje się na argumenty, których od strony podstawy prawnej i faktycznej nie można zakwalifikować jako przynależnych do sfery jej osobistego interesu prawnego jako właściciela należących do niej nieruchomości, lecz interesu prawnego właściciela działki drogowej – [...]. Przedstawiona w skardze kasacyjnej wykładnia planu miejscowego może mieć merytoryczne uzasadnienie, ale z punktu widzenia interesu prawnego właściciela działki drogowej. Natomiast w zakresie interesu prawnego skarżącej należy mieć na uwadze, że może ona zabudować swoją nieruchomość do granicy z działką drogową w formie zabudowy pierzei, a sporne pozwolenie na przebudowę tego stanu nie zmienia. Interes prawny w prawie administracyjnym i postępowaniu administracyjnym musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby silne i nawet gdyby związki te miały charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny (por. wyrok NSA z 6 marca 2019 r. sygn. II OSK 967/17; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 20 kwietnia 2007r. sygn. akt II OSK 2019/06; z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004; z dnia 1 października 2013 r., I OSK 1209/13; z dnia 19 lipca 2011 r., I OSK 677/11; z dnia 4 marca 2009 r., I OSK 1157/08, publ. CBOSA). Oznacza to, że skarżąca nie może skutecznie kwestionować spornego pozwolenia na przebudowę w trybie nadzorczym wywodząc niezgodność inwestycji z planem miejscowym z powołaniem na argumentację odzwierciedlającą interes prawny właściciela działki drogowej, a nie jej własny, indywidualny interes prawny.Powyższe stanowisko dotyczące wykroczenia argumentacji skarżącej poza ramy własnego interesu prawnego jest tym bardziej zasadne uwzględniając specyfikę trybu postępowania nieważnościowego, w którym zapadła kwestionowana obecnie decyzja GINB. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, co oznacza, że pojęcie rażącego naruszenia prawa musi być interpretowane wąsko. Można o nim mówić tylko wówczas, gdy kwestionowane rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może być naruszony jedynie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Z takim stanem nie może być przy tym utożsamiane każde naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi bowiem nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o takie skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać (por. wyr. NSA z 25 lutego 2025 r., II OSK 261/24). Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności, podczas gdy takich nie można stwierdzić w odniesieniu do sytuacji prawnej strony skarżącej kasacyjnie, która jak wyżej zaznaczono, może zabudować swoją nieruchomość do granicy z działką drogową w formie zabudowy pierzei i utrzymanie w obrocie prawnym spornego pozwolenia tego stanu rzeczy nie zmienia.W zakresie materiału dowodowego dołączonego do skargi kasacyjnej zauważenia wymaga w szczególności, że pismo Konserwatora Zabytków w G. z dnia 13 lutego 2023 r. dotyczy inwestycji w postaci rozbiórki istniejących pawilonów usługowych przy ul. D. [...] w G. oraz koncepcji budowy nowego budynku. W odniesieniu do załączonych dowodów wskazania wymaga także, że w sprawie niniejszej Miejski Konserwator Zabytków udzielił zgody na wykonanie otworu okiennego w elewacji bocznej budynku, co uprawniało inwestora do wykonania tychże robót. Organy administracji publicznej mają obowiązek honorowania powyższego zezwolenia.Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a..