Wyrok - II GSK 2722/21 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 24 czerwca 2025
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. Transport, transport drogowy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Magdalena Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 września 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 371/21 w sprawie ze skargi Y. S. na decyzję Głównego Inspektora TransporUchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. Transport, transport drogowy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Magdalena Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 września 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 371/21 w sprawie ze skargi Y. S. na decyzję Głównego Inspektora Transpor
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
nieustalone
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
ne bis in idem / podwójne skazanie za ten sam czyn
Role w sprawie
świadek
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
24 czerwca 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Izabella Janson
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
UZASADNIENIE
I. Przedmiot kontroli kasacyjnej.Wyrokiem z dnia 2 września 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 371/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w sprawie ze skargi Y. S. (kierujący, strona, skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie (GITD, organ) z dnia 2 lutego 2021 r., nr BP.501.913.2020.0949.SZ16.776, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 25 marca 2020 r., nr WITD.DI.0152.XVI0552/1/20/ZT, oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 1000 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku.W dniu 8 kwietnia 2019 r. w Szczecinie przy ul. [...] dokonano kontroli drogowej samochodu osobowego o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował skarżący. W chwili zatrzymania do kontroli kierujący przewoził dwójkę pasażerów z ul. [...] w S. na ul. [...]w S. Usługę przewozu na ww. trasie pasażer zamówił przy pomocy aplikacji Bolt. Kierujący wykonywał przewóz osób pojazdem przeznaczonym do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą. Opisaną usługę przewozu kierujący wykonał we własnym imieniu. Podczas kontroli kierujący nie okazał zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego ani licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Kierujący nie posiadał także orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych i orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do pracy na stanowisku kierowcy. Przebieg i ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole nr 109/2019 z dnia 8 kwietnia 2019 r. Pismem z dnia 15 stycznia 2020 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (organ I instancji) zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w zakresie naruszeń określonych w lp. 4.2 i lp. 4.3 załącznika nr 4 do ustawy o transporcie drogowym.Decyzją z dnia 25 marca 2020 r. organ I instancji nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 2000 złotych.Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji.Decyzją z dnia 2 lutego 2020 r. GITD utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.W uzasadnieniu GITD wskazał na treść art. 39a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (u.t.d.), zgodnie z którym przedsiębiorca lub inny podmiot wykonujący przewóz drogowy może zatrudnić kierowcę, jeżeli osoba ta nie ma przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (art. 39a ust. 1 pkt 3) i nie ma przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (pkt 4). Organ wskazał, że w myśl lp. 4.2 załącznika nr 4 do u.t.d., wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 1000 złotych. Stosownie zaś do lp. 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d., wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, skutkuje również nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 1000 złotych. Powołując się na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ odwoławczy ustalił, że w dniu kontroli drogowej strona we własnym imieniu wykonywała odpłatny przewóz osób. W chwili zatrzymania do kontroli drogowej kierujący przewoził dwójkę pasażerów. Z zeznań złożonych w charakterze świadka przez ww. pasażerów wynika, że usługa przewozu na ww. trasie została zamówiona przy pomocy aplikacji Bolt. Warunki wykonania usługi zostały określone przy pomocy aplikacji. Także opłata za wykonanie usługi została pobrana przy pomocy tej aplikacji z karty kredytowej zgłoszonej do aplikacji. Okoliczności zamówienia opisanej usługi przewozu osób i jej wykonania potwierdził kierujący przesłuchany w charakterze świadka. Skarżący zeznał również, że usługi przewozu osób wykonuje pojazdem należącym do jego partnerki, zaś z aplikacji Bolt korzysta jako klient i wykonuje przewozy drogowe osób. Opisana usługa była drugą zamówioną przy pomocy tej aplikacji i przez niego wykonaną. Z powyższego jednoznacznie wynika, że opisana usługa przewozu osób była odpłatną usługą transportową wykonywaną przez kierującego we własnym imieniu. Wobec tego to na skarżącym, jako osobie wykonującej czynności związane z przewozem drogowym, spoczywał obowiązek zadbania o uzyskanie orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych i orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Mając powyższe na względzie, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo nałożył na stronę łączną karę pieniężną w wysokości 2.000 zł, stosownie do treści art. 92a ust. 2 i 8 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 4.2 i lp. 4.3 załącznika nr 4 do tej ustawy. Odnosząc się do zarzutów odwołania, GITD podniósł, że strona miała zapewnione prawo do czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, lecz mimo to nie złożyła żadnych wyjaśnień ani nie przedłożyła żadnych dowodów, natomiast organ I instancji wypełnił obowiązek wynikający z art. 7 i art. 77 k.p.a. i zgromadził w aktach sprawy dowody niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, jak również dokonał wszechstronnej oceny okoliczności sprawy i analizy całokształtu materiału dowodowego, a nadto uzasadnił swoje stanowisko stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika strony organ I instancji ustalił wszystkie istotne okoliczności stanu faktycznego sprawy, w tym okoliczności dotyczące zamówienia i wykonania usługi oraz uiszczenia opłaty za jej wykonanie. Pasażerowie przewożeni przez skarżącego w złożonych zeznaniach jednoznacznie wskazali, że żadnej umowy dotyczącej wykonanej usługi nie zawierali. Wszystkie okoliczności tej usługi zostały ustalone przy pomocy aplikacji Bolt. Również zapłata za jej wykonanie została pobrana przy pomocy tej aplikacji. Swoje rozstrzygnięcie organ I instancji oparł nie tylko na protokole kontroli, ale także na innych dowodach zebranych podczas kontroli takich jak: protokoły z przesłuchania świadków, protokół oględzin skontrolowanego pojazdu, dokumentacja fotograficzna.Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.W odpowiedzi na skargę GITD wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie opisanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję, jak również zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 1000 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.Sąd I instancji wskazał, że z treści art. 92a ust. 10 u.t.d. jednoznacznie wynika, że jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy, stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w załączniku nr 4 do ustawy, w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem będącego jednocześnie osobą, o której mowa w ust. 2, nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w ust. 1. Sąd wskazał, że ustawodawca stanął tym samym na stanowisku, że w takim skonfigurowaniu, w którym ten sam czyn realizuje znamiona deliktów administracyjnych wymienionych w załączniku nr 3 i nr 4 do u.t.d., karę wymierza się wyłącznie w oparciu o art. 92a ust. 1 u.t.d., a więc za naruszenia określone w załączniku nr 3. Poprzez ten sam czyn w kontekście treści art. 92a ust. 10 u.t.d. należy rozumieć "jedno zachowanie, jedno działanie", podjęte w przyjętych ramach miejscowo-czasowych, oceniane z perspektywy norm prawnych zrekonstruowanych w oparciu o przepisy tej ustawy. Ramy czasowe weryfikowanego działania, jak i jego zlokalizowanie wynikać muszą każdorazowo ze sporządzonego na podstawie art. 74 u.t.d. protokołu kontroli. Jeżeli tak rozumiany czyn, wyczerpuje znamiona deliktów administracyjnych wskazanych w załącznikach nr 3 i nr 4 do ustawy, a podmiot który się ich dopuścił kwalifikuje się jako "podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem" (art. 92a ust. 1 u.t.d.) oraz "inną osobę wykonującą czynności związane z przewozem drogowym" (art. 92a ust. 2 u.t.d.), to karę – stosownie do art. 92a ust. 10 u.t.d. – można wówczas wymierzyć wyłącznie na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d., za naruszenia określone w załączniku nr 3. Zgodnie bowiem z art. 92a ust. 7 i ust. 8 u.t.d. wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, określa załącznik nr 3 do ustawy, a wykaz naruszeń, o których mowa w ust. 2, określa załącznik nr 4 do ustawy. Sąd Wojewódzki podniósł, że z urzędu jest mu znana decyzja z dnia 25 marca 2020 r. utrzymująca w mocy decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 października 2020 r., nr BP.501.883.2020.0949.SZ16.9940, którą na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. wymierzono skarżącemu karę administracyjną w wysokości 12.000 zł za stwierdzone w toku tej samej kontroli naruszenia określone w lp. 1.1 i lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. (skarga na wskazaną wyżej decyzję z 22 października 2020 r. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 1103/20). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podał, że skarżący został zakwalifikowany jako "inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym", do której znajdują zastosowanie wymogi ustawy określone w przepisach art. 39j i 39k u.t.d. WSA w Szczecinie wskazał, że z powyższego wynika, że za "ten sam czyn", szczegółowo opisany w protokole kontroli z dnia 8 kwietnia 2019 r., tj. "przewóz pasażerów w dniu 8 kwietnia 2019 r.", wymierzono skarżącemu karę zarówno na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. (za delikty określone w załączniku nr 3 do ustawy), jak i na podstawie art. 92a ust. 2 u.t.d. (za delikty określone w załączniku nr 4 do ustawy). W tym stanie rzeczy zastosowanie powinien znaleźć art. 92a ust. 10 u.t.d. Wobec powyższego Sąd I instancji w niniejszej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji, orzekając w przedmiocie kosztów na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył GITD, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto organ wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie.Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:I. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:1. art. 92a ust. 10 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię polegającą mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy naruszyły ww. przepis poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w omawianej sprawie, gdyż w stanie faktycznym z dnia kontroli drogowej nie doszło do popełnienia przez skarżącego czynu, który stanowiłby jednocześnie naruszenie określone w załącznikach nr 3 i 4 u.t.d. i nie została na skarżącego nałożona kara za ten sam czyn określony zarówno w załączniku nr 3, jak i nr 4 do u.t.d.;2. art. 92a ust. 2 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. na podstawie wyników tej samej kontroli drogowej uniemożliwia nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 2 u.t.d. na ten sam podmiot, podczas gdy przepisy te określają różne rodzaje odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem (art. 92a ust. 1 u.t.d.) i zarządzającego transportem, osoby, o której mowa w art. 7c, a także każdej innej osoby wykonującej czynności związane z przewozem drogowym (art. 92a ust. 2 u.t.d.), które są wobec siebie niezależne, z zastrzeżeniem art. 92a ust. 10 u.t.d.V. Stanowisko strony przeciwnej.Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.VI. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:1. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 92a ust. 10 u.t.d. w zw. z treścią załączników nr 3 (poz. 1.1 i 2.11) i 4 (poz. 4.2 i 4.3) do u.t.d. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Uwzględnienie powyższego zarzutu stanowi konieczną i wystarczającą podstawę do wzruszenia zaskarżonego wyroku.2. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Izby Gospodarczej NSA na tle wykładni art. 92a ust. 10 u.t.d. w zw. z treścią załączników nr 3 i 4 do u.t.d. (zob. np. wyrok z dnia 5 marca 2024 r., II GSK 327/21; wyrok z dnia 22 lutego 2024 r., II GSK 1310/20; wyrok z dnia 14 grudnia 2023 r., II GSK 1206/20; wyrok z dnia 25 sierpnia 2023 r., II GSK 819/20; wyrok z dnia 12 stycznia 2022 r., II GSK 588/22) należy przyjąć, że przepis art. 92a ust. 10 u.t.d. znajduje zastosowanie tylko do sytuacji, w których to samo zachowanie deliktowe wyczerpuje jednocześnie tożsame znamiona opisowe typów czynów określonych w załącznikach nr 3 i 4 ustawy o transporcie drogowym.Jeżeli zatem ten sam czyn podlega tożsamej kwalifikacji prawnej w zakresie identycznych znamion opisowych w świetle co najmniej dwóch typów deliktowych opisanych w odrębnych pozycjach załącznika nr 3 i załącznika nr 4, to na sprawcę deliktu opisanego w załączniku nr 3 (zgodnie z art. 92a ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 7 u.t.d. – podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem), będącego jednocześnie sprawcą tożsamego prawnie deliktu opisanego w załączniku nr 4 (zgodnie z art. 92a ust. 2 w zw. z art. 92a ust. 8 u.t.d. – zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym), nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w art. 92a ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 7 u.t.d. i załącznikiem nr 3 do u.t.d.Jeżeli natomiast ten sam czyn wyczerpuje nietożsame (odmienne) znamiona opisowe typów deliktowych opisanych w odrębnych pozycjach załącznika nr 3 i załącznika nr 4 do ww. ustawy, to brak jest podstaw do zastosowania przewidzianej w art. 92a ust. 10 u.t.d. reguły wyłączającej podwójną karalność administracyjną.Ponieważ w niniejszej sprawie delikty opisane pod poz. 1.1. i 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d. (wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji oraz wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie drogowym, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy) nie wykazują choćby częściowej tożsamości w zakresie znamion z deliktami opisanymi pod poz. 4.2. i 4.3. załącznika nr 4 do u.t.d. (nieposiadanie orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz nieposiadanie orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy), dlatego zastosowanie art. 92a ust. 10 u.t.d. nie znajduje podstaw.3. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia zasadności podniesionego zarzutu kasacyjnego oraz uznania, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę, jednocześnie zasądzając na podstawie art. 203 pkt 2 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a) i w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych od strony skarżącej na rzecz skarżącego kasacyjnie organu zwrot kosztów postępowania sądowego, które odpowiadają sumie kosztów uiszczenia wpisu od skargi kasacyjnej oraz kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.-----------------------2. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a) i w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych od strony skarżącej na rzecz skarżącego kasacyjnie organu zwrot kosztów postępowania sądowego, które odpowiadają sumie kosztów uiszczenia wpisu od skargi kasacyjnej oraz kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.-----------------------2