Wyrok - I OSK 1127/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 18 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Umorzenie postępowania, Przejęcie gospodarstw rolnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1554/23 w sprawie ze skargi H.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 czerwca 2023 r. nr DNI.gn.625.93.2022 w prOddalono skargę kasacyjną. Umorzenie postępowania, Przejęcie gospodarstw rolnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1554/23 w sprawie ze skargi H.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 czerwca 2023 r. nr DNI.gn.625.93.2022 w pr
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
18 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Jakub Zieliński
Podstawa prawna
art. 105
kpa
art. 138
kpa
art. 6
kpa
art. 183
ppsa
art. 174
ppsa
art. 151
ppsa
art. 182
ppsa
art. 77
k
Pokaż pozostałe podstawy prawne (2)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z 19 grudnia 2023 r., sygn. akt I SAWa 1554/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 czerwca 2023 r. nr DNI.gn.625.93.2022, utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z 8 czerwca 2022 r. nr NVI.7533.1.2.2020 stwierdzającą, że postępowanie w sprawie stwierdzenie nieważności w części decyzji dotyczącej przejęcia na własność Państwa gruntów uległo umorzeniu z mocy prawa.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł H.S. (dalej jako "skarżący kasacyjnie") zaskarżając go w całości. Orzeczeniu temu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku skarżącego w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej.Przy tak sformułowanych zarzutach skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026, poz. 143 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a.Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz/lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenie wskazanych przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 poz. 1691, dalej jako "k.p.a") nie powiązał obrazy tych przepisów z naruszeniem przez Sąd I instancji właściwych przepisów ustawy procesowej (p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest, i podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, pogląd zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2005 r. sygn. akt FSK 2706/04, z 13 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 329/06). Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi bowiem postępowanie na podstawie przepisów p.p.s.a., a nie przepisów k.p.a. Dlatego sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów k.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowania, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 216/06). Modelowo zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji może być, na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzutem skutecznym tylko, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, czyli w niniejszej sprawie art. 151 p.p.s.a. bowiem to ten przepis stanowił podstawę oddalenia skargi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2005 r. sygn. akt I FSK 109/05). Natomiast brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów, o czym przesądzono w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09. W rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie zostały powiązane z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinny być zatem w świetle powyższego potraktowane jako zarzuty braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów k.p.a. przez Sąd I instancji (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2025 r. I OSK 3018/23).Odnotować dalej należy wadliwe zakwalifikowanie zarzutów natury materialnoprawnej jako zarzut prawnoprocesowy. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, zarzuty w skardze zawarte nie były oparte wyłącznie na zarzucie istotnego naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w postaci art. 105 § 1 k.p.a., gdyż na skutek powiązania tego przepisu z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 poz. 1491, dalej jako "ustawa nowelizująca) (który to przepis ma charakter materialnoprawny) i następnie z art. 2 i art. 77 ust 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., przedmiotowa skarga kasacyjna w istocie zawierała także zarzuty oparte na obrazie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Dostrzec ponadto należy, że zarzuty te są tożsame jak uprzednio w skardze podniesione, które zostały w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo ujęte w konkretne normy prawa procesowego i materialnego. Zważywszy jednak, że wskazane uchybienia nie uniemożliwiają ustalenia granic wniesionej skargi kasacyjnej (tak w świetle przywołanej wyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r.), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie.Kontroli Sądu I instancji podlegała decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 czerwca 2023 r. nr DNI.gn.625.93.2022 (dalej jako "decyzja z 6 czerwca 2023 r."), utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z 8 czerwca 2022 r., z 8 czerwca 2022 r. nr NVI.7533.1.2.2020 (dalej jako decyzja z 8 czerwca 2022 r.), umarzająca z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Przemyślu z 13 maja 1964 r. nr RLV84a/9/63, w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa gruntów od B.S., ozn. działkami nr [...],[...] i [...]. Wojewoda Podkarpacki wydając decyzję w oparciu o art. 104 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a., a także art. 2 ustawy nowelizującej stwierdził, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. Podstawę prawną tej decyzji, jaką stanowiły art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a., skarżący kasacyjnie zakwestionował. Nie zarzucił natomiast organowi odwoławczemu istotnego naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody, w której zastosowano regulację prawną, zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, choć norma ta - zdaniem skarżącego kasacyjna - była niezgodna z Konstytucją RP.Zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Tym samym organ I instancji nie mógł wydać w tym przypadku innego rodzaju decyzji niż o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 13 maja 1964 r., zaś organ odwoławczy nie mógł wydać innego rodzaju decyzji niż o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organy administracyjne nie mają bowiem żadnych uprawnień do dokonywania oceny zgodności z Konstytucją RP poszczególnych przepisów ustawowych. Stąd twierdzenie, że organ odwoławczy naruszył w sposób istotny przepisy prawa, ponieważ nie powinien wydawać decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., w sytuacji, w której podstawą decyzji Wojewody był przepis rangi ustawowej, nie było uzasadnione. Tym samym zarzut, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, naruszył podniesione zarzuty jest chybiony.Następnie zauważyć należy, że ze sposobu skonstruowania zarzutu kasacyjnego przez powiązanie naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. z obrazą art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, należy wywnioskować że skarżący pośrednio kwestionuje uprawnienia organu odwoławczego w zakresie utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji w sprawie (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), ale kwestionuje stanowisko organu pierwszej instancji, które podzielił organ II instancji i zaaprobował Wojewódzki Sąd Administracyjny o zastosowaniu przepisu art. 2 ust. 2 ustawy do ustalonego stanu faktycznego. W ocenie skarżącego kasacyjnie, przepis ten nie powinien mieć zastosowania w sprawie, gdyż umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego z wniosku H.S. w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej.Bezspornym jest, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Umorzenie postępowania z mocy prawa następuje z kolei na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 20 maja 2025 r., I OSK 1778/23; 11 kwietnia 2025 r. I OSK 1569/23).Z powyższego wynika, że stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, iż zostało ono wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego w tym trybie rozstrzygnięcia stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego. Zatem za niesłuszny uznać należy zarzut naruszenia art. 105 § 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Za Sądem I instancji powtórzyć można, że czasowe ograniczenia w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu (co do zasady 30 lat), nie są novum w polskim porządku prawnym, przewidziano je także w systemie prawa cywilnego czy karnego (instytucja zasiedzenia - odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat, czy przedawnienie roszczeń z tytułu czynów niedozwolonych - art. 4421 § 1 i 2 k.c.).Naczelny Sąd Administracyjny zważył równocześnie, że zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej skierowany jest de facto do ustawodawcy wobec wyrażenia dezaprobaty dla wprowadzenia takiej regulacji, a wywołującej skutki w sferze praw skarżącego kasacyjnie. Równocześnie podniesiono o niezgodności owego przepisu z postanowieniami Konstytucji RP, która to okoliczność nie została stwierdzona orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, a tylko taka forma decyzji może uprawniać do czynienia zarzutów tej treści. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie ma żadnych uprawnień do badania prawidłowości uchwalenia określonych przepisów prawa. Zadaniem organu jest rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji na podstawie obowiązujących przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), a nie ocena procesu legislacyjnego, w którym podstawa prawna decyzji została uchwalona. Zasada ta dotyczy też sądów administracyjnych, a wyjątek ma miejsce tylko i wyłącznie w sytuacji, w której po wniesieniu skargi bądź skargi kasacyjnej przez stronę, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, nawet jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych. Wówczas sądy administracyjne powinny zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego, a Naczelny Sąd Administracyjny nie pozostaje wówczas związany treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09). Taka sytuacja w sprawie niniejszej nie wystąpiła. Jak słusznie wspomniał Sąd I instancji, przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, natomiast w sprawie tej dotychczas nie zapadło orzeczenie, a samo postępowanie nie kształtuje prawa i nie wpływa ono na wydane w sprawie niniejszej orzeczenia.Zauważyć na końcu należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wypowiadał się na temat problematyki związanej ze zgodnością z Konstytucją RP zastosowania art. 2 ustawy nowelizującej (m.in. wyroki z 4 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1827/22, 2 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2052/22, 21 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2074/22, 5 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2214/22, 12 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2499/20, 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2282/22, 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2298/22, 3 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2215/22, 7 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2475/22 i 16 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 57/23). Z tego też powodu nie można podzielić argumentacji skarżącego kasacyjnie, że w niniejszej sprawie sąd administracyjny w ramach rozproszonej kontroli konstytucyjności był uprawniony do bezpośredniego stwierdzenia niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z Konstytucją RP i niezastosowania tego przepisu.Tym samym uznać należy, że dokonana przez sąd odwoławczy kontrola instancyjna prowadzi do stwierdzenia, że nie miały miejsca naruszenia przepisów prawa wskazywanych przez skarżącego kasacyjnie, w tym w istotnej części w ramach zarzutów kasacyjnych skonstruowanych wbrew wymogom p.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zdołały dlatego podważyć prawidłowych rozstrzygnięć zapadłych w sprawie, a odmienne zapatrywanie skarżącego kasacyjnie w tej materii pozostaje w realiach sprawy nieuzasadnione.Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, o czym orzekł jak w sentencji.. oddalił skargę kasacyjną, o czym orzekł jak w sentencji.