Wyrok - II OSK 157/26 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 18 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Budowlane prawo. Dnia 18 marca 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 września 2025 r. sygn. akt II SA/Bd 352/25 w sprawie ze sprzeciwu C. S.A. z siedzibą w W. od decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dniaOddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Budowlane prawo. Dnia 18 marca 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 września 2025 r. sygn. akt II SA/Bd 352/25 w sprawie ze sprzeciwu C. S.A. z siedzibą w W. od decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
Oddalono skargę kasacyjną
Typ sprawy
sprawa administracyjna
Etap
postępowanie przed NSA
Tematy
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
rozbiórka obiektu budowlanego
Role w sprawie
skarżący
organ administracji
Data orzeczenia
18 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Grzegorz Czerwiński
Podstawa prawna
art. 107
kpa
art. 138
kpa
art. 105
kpa
art. 77
kpa
art. 136
kpa
art. 64
eppsa
art. 151
appsa
art. 174
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (4)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 17 września 2025 r., sygn. akt II SA/Bd 352/25, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), oddalił sprzeciw C. S.A. z siedzibą w W. (dalej jako Skarżąca lub Spółka) od decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 11 kwietnia 2025 r., nr WINB-WOP.7721.81.2024.AN, którą, na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej jako K.p.a.) uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Inowrocławiu z 24 lipca znak PINB.5121.4.2019-2024 r. w przedmiocie umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie samowolnych robót budowlanych polegających na podwyższeniu grobli (nasypów) na działkach nr ew.[...], [...], [...], [...] obręb [...] i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Powodem takiego rozstrzygnięcia była konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniajacego od początku oraz naruszenie przez PINB art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Błędnie uznano, że roboty budowlane dotyczące grobli nie są obiektem budowlanym, a z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wynika, że do budowli należy zaliczyć obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury taki jak m.in. budowle ziemne. Organ odwoławczy opisał zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (protokoły kontroli PINB, uzupełnienie na zlecenie WINB opinii z 26 października 2023 r. i z 15 grudnia 2023 r. wykonanej przez G. z siedzibą w T., mapy porównawcze) i wobec możliwych do dokonania na jego podstawie ustaleń zalecił aby PINB przeanalizował niniejszą sprawę od początku, przede wszystkim jednoznacznie wskazał jakie roboty budowlane i kiedy zostały wykonane, określił czy wymagały pozwolenia na budowę lub zgłoszenia ich realizacji. Ustalenia te powinny być precyzyjne, wraz z podaniem charakterystycznych parametrów i opisu robót (wysokości, szerokości, długości, jeżeli dokonano rozbudowy to o ile bądź jeżeli przebudowy to na czym ona polegała), co winno wynikać z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (np. oświadczeń, map, własnych pomiarów, innych dokumentów), które następnie winny zostać przeanalizowane w kontekście zgodności z przepisami prawa budowlanego. Ponadto zbadać należało, które zmiany nastąpiły na skutek robót budowlanych, a które są efektem działania sił natury oraz do jakiej kategorii zaliczyć obiekt budowlany.Na wstępie Sąd przedstawił specyfikę kontroli sądowej odnoszącej się do decyzji kasatoryjnej zaskarżonej sprzeciwem. Zasadniczo wynikało z niej, że sąd ogranicza swoją ocenę do zbadania czy organ słusznie uznał, że w prowadzonym przez organ postępowaniu wystąpiły przesłąnki (naruszenia) uzasadniające wydanie tego rodzaju decyzji. Nie dokonuje przy tym oceny istnienia podstaw do zastosowania danego przepisu prawa materialnego a jedynie ocenia, czy prowadzone postępowanie spełniało ustalone przepisami wymogi prawidłowego postępowania.Zauważył, że pomimo iż instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek decyzji kasacyjnej określonych w art. 138 § 2 K.p.a., to jednak ocena ta nie może abstrahować od przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, jako że to przepisy prawa materialnego z reguły determinują zakres postępowania wyjaśniającego. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy podlega w takim wypadku ocenie przez pryzmat przepisów prawa materialnego. Oznacza to, że art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, ale musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc dla możliwości zastosowania norm materialnoprawnych w konkretnej, indywidulanej sprawie.Sąd wskazał, że podstawą wydania decyzji kasatoryjnej było przedswczesne, zdaniem WINB, umorzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji, z uwagi na brak przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego. PINB nieprawidłowo zakwalifikował przedmiotowe roboty budowlane dot. grobli (nasypu) uznając, że grobla nie jest obiektem budowlanym. Ponadto PINB powinien sprawdzić, jakie przepisy Prawa budowlanego zostały naruszone, a w tym przypadku winien ustalić dokładny zakres wykonanych robót budowlanych, a także ustalić kategorię (rodzaj) obiektu budowlanego, uwzględniającą pełnioną funkcję.Sąd wyjaśnił kiedy zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego i stwierdził, że przepis art. 105 § 1 K.p.a. będzie miał zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania.Przedmiotowa sprawa dotyczy samowolnych robót budowlanych polegających na podwyższeniu grobli (nasypów) na działkach o nr ewid.: [...], [...], [...], [...] obręb [...] powodujących spiętrzanie wód opadowych oraz ścieków na terenie gruntów rolnych, tj. dz. nr ewid.: [...], [...], [...], [...] obręb [...] oraz dz. o nr ewid.: [...], [...] obręb [...] w m. [...] gm. G.Sąd zauważył, że WINB wskazał, że w toku postępowania administracyjnego Starosta Inowrocławski poinformował (pismo z 13 lutego 2019 r., znak: OSR.6341.9.2019), że nie wydał żadnemu podmiotowi pozwolenia wodnoprawnego oraz że nie przyjął zgłoszenia na wykonanie prac polegających na podwyższeniu grobli (nasypów) na działkach o nr. ewid. [...] i [...] w m. [...] gm. G. Ponadto, w piśmie z 27 czerwca 2019 r., znak: AB.673.5.154.2019, organ ten poinformował, iż nie przyjmował wniosku o pozwolenie na budowę i nie wydawał decyzji o pozwoleniu na budowę oraz nie przyjmował wniosku zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę w zakresie robót budowlanych obejmujących podwyższenie grobli (nasypów) na ww. działkach o nr ewid. [...] i [...].Z kolei Burmistrz Gniewkowa w odpowiedzi (pismo z 31 maja 2019 r. znak: OS.6220.3.2.2019.AS) na pismo organu nadzoru budowlanego I instancji poinformował, że C. S.A. nie uzyskała tzw. decyzji środowiskowej na podwyższenie grobli (nasypów) na ww. działkach.Zdaniem Sądu, PINB błędnie uznał, że ustalone okoliczności faktyczne nie wypełniają hipotetycznego stanu faktycznego przewidzianego w normach prawnych wynikających z art. 3 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego, w konsekwencji dochodząc do nieprawidłowego wniosku, że w sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania uzasadniającą jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.Brak definicji legalnej pojęcia ,,budowli ziemnej" doprowadził do wypracowania w orzecznictwie stanowiska uznającego za budowlę ziemną takie wytwory ludzkiej działalności, nie będące budynkiem ani obiektem małej architektury, które wykonane zostały z ziemi lub podobnego materiału jako podstawowego lub wyłącznego tworzywa, o charakterze kubaturowym, widoczne i obiektywnie istniejące, spełniające określoną rolę i stanowiące całość techniczno - użytkową, nawet jeżeli nie mają dodatkowych instalacji, czy urządzeń (zob. wyroki NSA z 20 listopada 2003 r., II OSK 1828/00, z 22 marca 2022 r., II OSK 942/21). Jako przykład budowli ziemnych w powyższym rozumieniu w orzecznictwie podano: wał ziemny, nasyp ziemny realizowany w określonym celu (np. pod drogi), zbiornik wodny, kopiec (zob. wyrok NSA z 2 marca 2021 r., II OSK 3344/20 oraz przywołane tam orzecznictwo).Z powyższego wynika, że roboty ziemne polegające na gromadzeniu i przemieszczeniu mas ziemnych, zrealizowane w konkretnym, obiektywnie sprawdzalnym celu, których efekt ma wymiar kubaturowy i stanowi pewną nową wartość funkcjonalno-użytkową (np. utworzenia wału ziemnego, czy nasypu), stanowią budowlę ziemną (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), będącą obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego), wymagającą oceny z punktu widzenia zachowania wymogów Prawa budowlanego, w tym też uzyskania pozwolenia na realizację takiej inwestycji. Oceny tej nie zmienia fakt, iż definicja legalna obiektu budowlanego przewiduje jego wzniesienie z "użyciem wyrobów budowlanych". Wymóg wzniesienia z użyciem wyrobów budowlanych nie może być bowiem rozumiany w oderwaniu od rodzaju budowli, wymienionych wprost w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W przypadku budowli ziemnych, których wyłącznym bądź zasadniczym budulcem jest ziemia, za ich kwalifikacją jako obiektów budowlanych przemawia przede wszystkim fakt, że stanowią one całość techniczno - użytkową służącą określonym celom a nie to, z czego są wykonane. Jeśli wyłącznym materiałem użytym do powstania budowli jest ziemia, to przy kwalifikacji wykonanego obiektu jako budowli należało ocenić sposób wykonanych robót oraz ostateczny ich efekt w aspekcie trwałości, samodzielności i użyteczności (zob. wyrok NSA z 12 marca 2024 r., II OSK 5[...]3).Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie PINB ustalił, że grobla wykonana jest z materiałów niejednorodnych: grunt, gruz, żużel, odpady, budowlane, materiał po oczyszczaniu kanałów i odstojników. Zatem taki wytwór ludzkiej działalności w postaci nasypu ziemnego, o wyodrębnionym z przestrzeni kształcie, określonej konstrukcji i funkcji należało zakwalifikować jako budowlę ziemną, podlegającą przepisom Prawa budowlanego.Sąd nie miał wątpliwości, że za taką budowlę uznać należało obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania, do którego powstania konieczne były roboty budowlane polegające na zgromadzeniu i przemieszczeniu m.in. mas ziemnych w celu utworzenia grobli (nasypów).Same organy potwierdziły istnienie takiego nasypu. Potwierdza to także dokumentacja fotograficzna załączona do akt administracyjnych.W ocenie Sądu, WINB prawidłowo stwierdził, że PINB nieprawidłowo zakwalifikował przedmiotowe roboty budowlane dot. grobli (nasypu) uznając, iż grobla nie jest obiektem budowlanym.Skoro istnieje przedmiot postępowania - obiekt budowlany, to ustalenia wymagało, czy obiekt ten został zrealizowany z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, czy też nie. Według Sądu, bez dokładnego wyjaśnienia powyższych kwestii (w tym zakresu robót budowlanych) umorzenie postępowania w niniejszej sprawie słusznie WINB uznał za przedwczesne.Sąd zauważył, że WINB prawidłowo ustalił, że aby sprawdzić, jakie przepisy Prawa budowlanego zostały naruszone, należy ustalić dokładny zakres wykonanych robót budowlanych, a także ustalić kategorię (rodzaj) obiektu budowlanego, uwzględniającą pełnioną funkcję. W trakcie kilkuletniego postępowania administracyjnego organ I instancji pozyskał wiele dokumentów, które są zawarte w aktach administracyjnych sprawy i oprócz tego został ukierunkowany odnośnie rozpoznania sprawy przez WINB.Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż decyzja organu I instancji została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie w związku z tym, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające zawiera istotne braki, wskazane w uzasadnieniu decyzji WINB. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a., gdyż bez poczynienia ustaleń we wskazanym powyżej zakresie nie było podstaw do umorzenia postępowania z przyczyn określonych w decyzji organu I instancji.C. S.A. z siedzibą w W. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151a § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie sprzeciwu mimo nieprawidłowego zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. w sytuacji, gdy organ I instancji prawidłowo zastosował art. 105 § 1 K.p.a. wobec braku zaistnienia przesłanki zastosowania normy prawa materialnego tj. art. 3 pkt 1 i 7 ustawy Prawo budowlane – istnienia obiektu budowlanego tj. wzniesienia obiektu z użyciem wyrobów budowlanych, w szczególności w sytuacji prawidłwoego uzasadnienia decyzji przez organ I instancji, że w tym stanie rzeczy brak jest przedmiotu postępowania.Zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnergo art. 3 pkt 1 i 7 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię i błędne uznanie, że przesłanka wzniesienia obiektu z użyciem wyrobów budowlanych nie stanowi warunku sine qua non dla uznania danego obiektu za obiekt budowlany.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna C. S.A. z siedzibą w W. nie zasługiwała na uwzględnienie.Na wstępie zaznaczyć należy, że skarga kasacyjna została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym albowiem umożliwia to art. 182 § 2a P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem NSA rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym.Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, że kontrolowana decyzja była decyzją organu odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej, która powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w jego postępowaniu wskazuje, że decyzja ta co do zasady nie wypowiada się odnośnie do materialnoprawnych podstaw wydania decyzji. Nie mówi ona o słuszności lub jej braku wydania przez organ takiego czy innego rozstrzygnięcia, o prawach lub obowiązkach strony bowiem przeprowadzone postępowanie miało wady, a to uniemożliwiało wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia lub zakończenia postępowania w inny sposób (umorzenia postępowania). Zatem w tym postępowaniu Sąd nie bada jak powinny zostać ukształtowane określone prawem obowiązki czy prawa stron i czy organy uczyniły to prawidłowo mając na uwadze odnośne przepisy. Sąd ma ocenić wyłącznie czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. procesowe podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej tj. czy postępowanie przed organem I instancji było wadliwe pod względem przepisów procesowych, które je regulują i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał wpływ na jej rozstrzygnięcie.Przedmiotem rozważań Sądu I instancji powinny być wyłącznie zagadnienia dotyczące prawidłowości wydania przez organ w postępowaniu odwoławczym decyzji kasatoryjnej. Jednak w sytuacji kiedy prawidłowa wykładnia i zastosowanie przepisu materialnego określającego sposób rozstrzygnięcia sprawy wymaga poprzedzenia jej prawidłowym ustaleniem w postępowaniu stanu faktycznego Sąd może, a nawet powinien wskazać jakie uchybienia w tym zakresie zostały popełnione przez organ I instancji by nie zostały one powtórzone podczas ponownego wydawania rozstrzygnięcia.Zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.Zdaniem NSA, ocena Sądu I instancji, wyrażona w zaskarżonym wyroku, że organ odwoławczy, w zaistniałych w sprawie okolicznościach, miał podstawy aby wydać decyzję kasatoryjną, była prawidłowa.Zasadniczą wadą postępowania organu I instancji dostrzeżoną przez Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego było to, że organ I instancji na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału błędnie uznał, że roboty budowlane polegające podwyższeniu grobli (nasypów) na działkach o nr ewid.: [...], [...], [...], [...] obręb [...], powodujące spiętrzanie się wód opadowych oraz ścieków na terenie gruntów rolnych, tj. dz. nr ewid.: [...], [...], [...], [...] obręb [...] oraz dz. o nr ewid. [...] i [...] obręb [...] w miejscowości [...] gm. G., nie odpowiadają definicji budowli, a tym samym prowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie stało się bezprzedmiotowe.Podwyższenie nasypów poprzez użycie do tego materiałów niejednorodnych: ziemia, gruz, żużel, odpady budowalne, materiał po oczyszczaniu kanałów i odstojników wskazuje na wykonanie nasypu ziemnego, o określonym kształcie i gabarytach, wyodrębnionego z przestrzeni, będącego wytworem ludzkiej działalności, przeznaczonego do zabezpieczenia terenu przed wodami opadowymi poprzez ich gromadzenie i spiętrzanie. Zatem doochodzi w tej syuacji do gromadzenia i przemieszczania mas ziemnych i innych materiałów o podobnym do mas ziemnych charakterze, których odpowiednie ukształtowanie powoduje powstanie obiektu budowlanego o określonym celu, stanowiącego całość techniczno-użytkową.Nie sposób zatem kwestionować w okolicznościach sprawy, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie kwalifikuje się jako obiekt budowlany tj. budowla ziemna i nie mają do niej zastosowania przepisy prawa budowlanego, a tym samym postępowanie organów nadzoru budoelanego było bezprzedmiotowe i wymagało umorzenia.Skoro istnieje obiekt budowlany o określonych parametrach, to należałoby ocenić czy jego wzniesienie wymagało pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie (pismo Starosty Inowrocławskiego z 13 lutego 2019 r. znak OSR.6341.9.2019, pismo tego organu z 27 czerwca 2019 r. znak: AB.673.5.154.2019, pismo Burmistrza Gniewkowa z 31 maja 2019 r. znak: OS.6220.3.2.2019.AS) wynika, że przedsięwzięcie polegające na podwyższeniu grobli (nasypów) na działkach nr ewid. [...] i [...] w W. nie było zgłaszane, nie wydano pozwolenia wodnoprawnego, nie objęto go wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę ani nie wydano takiego pozwolenia. Nie była też wydawana decyzja środowiskowa. Jeśli tak, to podwyższenie nasypu ziemnego mogło powstać w warunkach samowoli a tym samym prowadzenie postępowania przez organy nadzoru budowlanego było uzasadnione. Nie było zatem podstaw do umorzenia postępowania.Zdaniem NSA, Sąd I instancji słusznie uznał, że dla kwalifikacji podwyższenia nasypu ziemnego jako obiektu budowlanego nie ma znaczenia przesłanka uznania obiektu za obiekt budowlany z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane tj. wzniesienie go z użyciem materiałów budowlanych. Skoro cechą charakterystyczną budowli ziemnej jest użycie do jej budowy mas ziemi lub podobnego materiału jako podstawowego, którą da się wyodrębnić z przestrzeni (kubatura), która służy określonym celom i stanowi całość techniczno-użytkową, to brak użycia do jej budowy materiałów budowlanych nie przekreśla uznania jej za obiekt budowlany.Jeśli zatem doszło do powstania obiektu budowlanego, to należy ocenić czy spełnia on wymogi prawa budowlanego. Taka konstatacja sama w sobie uzasadnia prowadzenie postępowania przez organy nadzoru budowlanego i czyni bezzasadnym jego umorzenie jako bezprzedmiotowego. Uchylenie decyzji PINB było uzasadnione bowiem prowadzenie postępowania na obecnym etapie nie było bezprzedmiotowe. Organy nadzoru budowlanego opierając się na zebranym już materiale dowodowym powinny były ocenić czy nasyp powstał zgodnie z prawem budowlanym i wydać stosowne rozstrzygnięcie.Słuszenie Sąd zauważył, że WINB dla ustalenia jakie przepisy Prawa budowlanego zostały naruszone, zalecił ustalić dokładny zakres wykonanych robót budowlanych, a także ustalić kategorię (rodzaj) obiektu budowlanego, uwzględniającą pełnioną funkcję. Nie można bowiem wykluczyć, że na podstawie porównania map - pomiarów sytuacyjno-wysokościowych nasypów wykonanych 14 września 2023 r. naniesionych przez firmę G. z siedzibą w T. na mapę zasadniczą z rzędnymi terenu i lokalizacją grobli z innymi mapami i dokumentami nie dojdzie do ustaleń w zakresie zmiany lokalizacji czy wysokości nasypów. Zwłaszcza, że w uzupełnieniu opinii tej firmy z 26 października 2023 r. i 15 grudnia 2023 r. po naniesieniu pomiarów sytuacyjno-wysokościowych na ortofotomapy z 2004 r, 2013 r. i 2016 r. gdzie uwidoczniono przebieg nasypu, wskazuje ona, że na mapie z 2004 r. widoczna jest zmiana lokalizacji wewnętrznych nasypów. Okoliczność tą potwierdza też opinia tej firmy z 7 grudnia 2024 r. Na zmianę wysokości nasypów wskazywał w swoich pismach S. Ł., uzasadniając swoje twierdzenia dokumentacją (twierdził, że groble w latach dziewięćdziesiątych miały 0,5 m wysokości z głębokośc odstojników (pół irygacyjnych) 0,7 m podczas gdy w 2019 r. groble mają wysokość 2,16 m a głebokość odstojników w wielu miejscach przekracza 3 m, wypełnienie ich ponad 2 m). Oczywiście należy zweryfikować te ostatnie twierdzenia ze znajdującym się w sprawie materiałem dowodowym. Z treści znajdujących się w aktach administracyjnych protokołów kontroli (np. z 30 stycznia 2019 r., 27 listopada 2019 r., 7 sierpnia 2020 r.) wynika, że nasypy zostały podwyższone. Z dostępnych map wynika ponadto, że przebieg grobli uległ zmianie. Natomiast pomiary rzędnych terenu na podstawie map do celów projektowych dotyczą mapy wykonanej 6 maja 2019 r. i pomiarów wykonanych 14 września 2023 r. przy czym PINB wszczął postępowanie wcześniej bo zawiadomieniem z 21 lutego 2019 r. Z uwagi na to brak ustaleń jak mogły wyglądać nasypy w chwili wszczęcia postępowania.W związku z powyższym NSA uznał, że Sąd I instancji prawidłowo oddalił sprzeciw albowiem w przedmiotowej sprawie zasadne było wydanie decyzji kasatoryjnej. Zamiast umarzać postępownie z powodu braku podstaw do zakwalifikowania nasypu jako obiektu budowlanego należało przyjąć, że wzniesiono budowlę ziemną, która stanowi obiekt budowlany. Tym samym należy na podstawie materiału dowodowego ustalić jednoznacznie jakie roboty i kiedy zostały wykonane, określić czy były zgodne z prawem budowlanym (wymagały zgłoszenia bądź pozwolenia). Kwalifikacja robót budowlanych powinna odnosić się do ustalonych na podstawie zgromadzonego już materiału dowodowego charakterystycznych parametrów i opisu robót. Należy ustalić czy doszło do podwyższenia (przebudowy) nasypu, jego remontu czy do rozbudowy poprzez umiejscowienie w innym niż dotychczas miejscu. Te ustalenia będą kluczowe dla oceny zgodności tych robót z przepisami prawa budowlanego a więc będą miały istotny wpływ na wynik sprawy. Nie mogły być zatem dokonane w trybie art. 136 K.p.a. przez organ odwoławczy bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania.Podkreślić należy, że w trakcie kilkuletniego postępowania administracyjnego organ I instancji pozyskał wiele dokumentów, które są zawarte w aktach administracyjnych sprawy i oprócz tego został ukierunkowany odnośnie do rozpoznania sprawy przez WINB. Ustalenia dokonane w wyniku dogłębnej analizy tego materiału i własnych ustaleń powinny doprowadzić do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.Wbrew twierdzeniom Spółki możliwe jest dokonanie oceny czy nasypy zostały podniesione, wyremontowane czy rozbudowane. Jeśli mapa wskazuje na zmianę lokalizacji to doszło do rozbudowy. Jeśli ilość gromadzonej wody poprzednio była mniejsza bo sięgała 0,5 m a powierzchnia zalewanego obszaru nie uległa zmianie to zgromadzenie znacząco większej ilości wody może uzasadniać twierdzenie o podwyższeniu nasypów. Skarżąca nie kwestionuje prac przy nasypach, ich odbudowy czy naprawy a zatem nie można wykluczyć, że podczas tych prac dosżło do ich podwyższenia.Mając powyższe na uwadze NSA stwierdza, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organ odwoławczy miał podstawy aby uchylić decyzję organu I instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż decyzja organu I instancji została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania w zakresie oceny materiału dowodowego. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie bowem nie ustalono czy doszło do wykonania rozbudowy, remontu, odbudowy czy przebudowy nasypów. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a., gdyż bez poczynienia ustaleń we wskazanym powyżej zakresie nie było podstaw do umorzenia postępowania z przyczyn określonych w decyzji organu I instancji.Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. i art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.Odnośnie do wniosku skarżącej kasacyjnie o rozpozanie sprawy na rozprawie NSA wskazuje, że nie mógł być on uwzględniony (pkt 2 sentencji) albowiem sprawę ze skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego sprzeciw Sąd rozpoznaje stosownie do art. 182 § 2 a i § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym.., oddalił skargę kasacyjną.Odnośnie do wniosku skarżącej kasacyjnie o rozpozanie sprawy na rozprawie NSA wskazuje, że nie mógł być on uwzględniony (pkt 2 sentencji) albowiem sprawę ze skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego sprzeciw Sąd rozpoznaje stosownie do art. 182 § 2 a i § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym.