sygn. I SA/Wa 59/25 27 marca 2025 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie

Wyrok - I SA/Wa 59/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - z dnia 27 marca 2025

Teza
Oddalono skargę. Nieruchomości, Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.) sędzia WSA Gabriela Nowak asesor WSA Justyna Wtulich - Gruszczyńska Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2025 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 21 listopada 2024 r. nr KKU-29/24 w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości odOddalono skargę. Nieruchomości, Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.) sędzia WSA Gabriela Nowak asesor WSA Justyna Wtulich - Gruszczyńska Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2025 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 21 listopada 2024 r. nr KKU-29/24 w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości od
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Przedmiot skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb rozprawa
Tematy
skarga administracyjna kontrola administracyjna samorząd terytorialny
Role w sprawie
Skarb Państwa apelujący / skarżący
Data orzeczenia 27 marca 2025
Sąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Przewodniczący Gabriela Nowak
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.) sędzia WSA Gabriela Nowak asesor WSA Justyna Wtulich - Gruszczyńska Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2025 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 21 listopada 2024 r. nr KKU-29/24 w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę.

UZASADNIENIE
Zaskarżoną decyzją z 21 listopada 2024 r., nr KKU-29/24 Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, działając na podstawie art. 18 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta Łódź od decyzji Wojewody Łódzkiego z 3 stycznia 2024 r., nr GN-IV.7532.139.2014.AGP odmawiającej stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto Łódź prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w Łodzi przy ul. [...] - pod ulicą, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o pow. 1063 m.kw. i nr [...] o pow. 847 m.kw., w obrębie [...], uchyliła decyzję Wojewody i stwierdziła nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto Łódź prawa własności przedmiotowej nieruchomości.W uzasadnieniu Komisja wskazała, że Wojewoda decyzją z 3 stycznia 2024 r. odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto Łódź prawa własności wyżej wskazanej nieruchomości.Wojewoda ustalił, że nieruchomość stanowiła 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, co potwierdza wpis w dziale II księgi wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Łodzi Śródmieścia - XVI Wydział Ksiąg Wieczystych.Organ I instancji stwierdził, że 27 maja 1990 r. działki były we władaniu Polskich Kolei Państwowych i stanowiły tereny kolejowe. Zdaniem Wojewody PKP legitymowały się w tym dniu prawem zarządu do nieruchomości, co wyklucza ich komunalizację. Organ dodał, że nawet przyjmując odmienne stanowisko, to w niniejszej sprawie miałby zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy.Odwołanie od decyzji Wojewody złożyła Gmina Miasto Łódź.Rozpoznając sprawę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że podstawę materialnoprawną decyzji stanowi art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 10 maja 1990 r. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe).Komisja podkreśliła, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r.Tym samym, obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W dalszej kolejności, organ powinien ustalić czy nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11-12 ustawy.Komisja podała, że przedmiotowa nieruchomość 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, co wynika z wpisu w dziale II ww. księgi wieczystej.Kolejną kwestią niezbędną do wyjaśnienia przyczyn komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej jest ustalenie, czy przedmiotowe mienie 27 maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do".Komisja wyjaśniła, że "należenie" jest kategorią prawną odmienną od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach typu "posiadanie", "władanie", "dysponowanie", co jest prawnie obojętne dla komunalizacji. Toteż pojęcie "należenie" trzeba rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie "należało" faktycznie do określonych organów samorządowych.Należenia mienia do danej rady narodowej można w istocie domniemywać. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127, z późn. zm. - dalej "ustawy gruntowej") grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Grunty te zatem do wspomnianych organów należały, chociaż nie było to należenie w kategoriach stricte prywatnoprawnych (użytkowanie, posiadanie). Przy tym zgodnie z art. 24 ustawy z 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183, z późn. zm.) rady narodowe stopnia podstawowego są właściwe we wszystkich sprawach należących do kompetencji rad narodowych, które nie zostały w drodze ustawowej zastrzeżone dla wojewódzkich rad narodowych; w razie wątpliwości, czy dla danej sprawy właściwa jest wojewódzka rada narodowa, czy też rada narodowa stopnia podstawowego, domniemywa się właściwość rady narodowej stopnia podstawowego.Natomiast sam fakt gospodarowania mieniem stosownie do obowiązujących regulacji przez gminę (radę narodową) świadczy co do zasady o należeniu tego mienia do gminy (rady narodowej).Komisja wyjaśniła, że z powyższymi regulacjami koresponduje art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej, zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Analogiczne regulacje dotyczące obowiązku formalnego przekazania terenu państwowego, m.in. przedsiębiorstwom państwowym w prawną formę władania zwaną zarządem (użytkowaniem) występowały również we wcześniejszym stanie prawnym (art. 3 ust. 1 i 8 ust. 1 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, czy też art. 3 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - Dz. U. z 1952 r., poz. 31). Regulacje poprzedzające ustawę gruntową wyróżniały się brakiem uznania umowy o nabyciu nieruchomości za podstawę powstania zarządu.Stanu powyższego nie zmienił przejściowy art. 80 ust. 1 ustawy gruntowej (w brzmieniu z 27 maja 1990 r.), zgodnie z którym grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Przepis ten odnosił się bowiem w istocie do analogicznego do zarządu z ustawy gruntowej formy władztwa przedsiębiorstw państwowych, w ramach zasady jednolitej własności Skarbu Państwa, w postaci "użytkowania". Użytkowania tego nie można sprowadzać wbrew literalnemu brzmieniu ww. przepisu i ww. zasadzie do "użytkowania" stricte w znaczeniu cywilistycznym, czy też faktycznego władztwa (posiadania), którego nie można utożsamiać z użytkowaniem. Potwierdza to zresztą ust. 2 tej regulacji, zgodnie z którym posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się o dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przepis ten potwierdza, że istotnymi w sprawie są tylko "dokumenty o przekazaniu gruntu w formie prawem przewidzianym", nie mają więc znaczenia inne rozstrzygnięcia, jeśli nie dotyczą ww. przedmiotu, a np. opłat z tytułu zarządu ustanawianych z nieuzasadnionym pominięciem faktu braku jego formalnego ustanowienia. Brak formalizacji tytułu prawnego, tzw. "jednostek gospodarki uspołecznionej" w poprzednim systemie wydaje się zresztą rzeczą powszechną i ujawnianą w wielu dziedzinach po zmianach systemowych.Komisja wskazała, że powyższe potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądowe. Komisja powołała uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, w których NSA przyjął, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r.Wskazała, że z akt sprawy nie wynika aby, w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz PKP, a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Faktyczne władanie mieniem przez przedsiębiorstwo PKP bądź jego poprzedników prawnych nie stanowi negatywnej przesłanki komunalizacji.Komisja podniosła, że zarząd to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. Nawet faktyczne władanie nieruchomością odpowiada bowiem przesłance wymienionej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., tj. że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że aby przeciwstawić się komunalizacji mienia podmiot faktycznie mieniem tym władający musiał w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niego w sensie prawnym, a nie faktycznym. Udowodnienie władania mieniem w sensie prawnym (także mieniem wykorzystywanym na infrastrukturę kolejową) wymagało przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości lub aktów (np. decyzji administracyjnych, protokołów przekazania mienia) wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu gospodarki gruntami, dokumentujących określony tytuł prawny (użytkowanie, zarząd).W ocenie organu z zebranego w niniejszej spawie materiału dowodowego nie wynika istnienie dokumentów potwierdzających na 27 maja 1990 r. prawo zarządu do nieruchomości jakiemukolwiek podmiotowi.Organ podkreślił, że dowodu ustanowienia zarządu nie mogą stanowić zapisy ewidencji gruntów. Podstawową cechą rejestru ewidencji gruntów i budynków jest stwierdzenie, że zapisy w nich zawarte mają jedynie charakter techniczno-deklaratoryjny. Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny.Komisja podniosła, że prawo zarządu PKP do przedmiotowej nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Na stanowisko to wskazuje ukształtowana linia orzecznictwa (powołana przez Komisję), w której wyrażono pogląd, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP, jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego.Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała ponadto, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1080/09 przepis art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", stanowi w sposób ogólny, że "wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stanowią z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe własność Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwo to zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie. Nie można skutecznie twierdzić, by powstanie tego prawnorzeczowego tytułu po stronie PKP następowało z mocy prawa, bez potrzeby konkretyzacji tej normy w akcie administracyjnym. Analogiczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2585/14.Organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej.Wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. (Dz. U. Nr 51 poz. 301) o tym samym tytule. W rozporządzeniu tym brak jest przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe.Polskie Koleje Państwowe 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, że organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej.Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej złożyły Polskie Koleje Państwowe S.A w Warszawie.Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:1. art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa poprzez całkowicie sprzeczne z logiką przyjęcie, że PKP 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, co skutkowało błędnym niezastosowaniem w niniejszej sprawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., podczas z gdy z treści art. 1 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 z późn. zm.) jasno wynika, że PKP jest utworzone w celu zarządzania i eksploatacji państwowych kolei użytku publicznego, a zatem wykonywały zadania należące do organów władzy państwowej. Wyżej wskazane naruszenie miało wpływ na wynik postępowania, bowiem skutkowało stwierdzeniem nabycia wyżej wskazanego gruntu przez Gminę Miasto Łódź;2. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., poprzez jego błędną wykładnię w stanie faktycznym niniejszej sprawy, pomimo że komunalizacja tego mienia z mocy samego prawa, a konkretnie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy była niemożliwa;3. art. 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 561) poprzez jego niezastosowanie pomimo, że przepis ten w niniejszej sprawie powinien znaleźć zastosowanie, bowiem zgodnie z jego brzmieniem grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej nie podlegają komunalizacji.Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinęła w uzasadnieniu skargi.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:Skarga nie jest zasadna.Jak wynika z akt sprawy nabycie własności wskazanej nieruchomości przez Gminę Miasto Łódź nastąpiło na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, którego treść Komisja przytoczyła.Z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie wyżej powołanej ustawy.Objęta postępowaniem nieruchomość 27 maja 1990 r. stanowiła własność Państwa i należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a zatem spełniała przesłanki komunalizacji określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r.Jak wynika z akt sprawy przedsiębiorstwu PKP nie przysługiwało do przedmiotowej nieruchomości 27 maja 1990 r. prawo zarządu. Nie legitymowało się ono bowiem dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) tej nieruchomości.Zauważyć należy, że kwestia dotycząca sporu pomiędzy spółką PKP, a organami właściwymi w sprawie komunalizacji mienia, na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. była wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych.W orzeczeniach podkreślano, że jeżeli PKP nie legitymują się tytułem prawnym do skomunalizowanych nieruchomości, wydanym w formie prawem przewidzianej, to nie mogą być uznane za podmiot, któremu taki tytuł służy. Tytułu takiego, jak trafnie wskazała Komisja, nie da się wywieść z ogólnych przepisów dotyczących utworzenia i działalności Polskich Kolei Państwowych. Akty prawne regulujące status skarżącej spółki, jak również akty ustawowe i wykonawcze na podstawie których przeprowadzono postępowanie nacjonalizacyjne kolei mają bowiem charakter przepisów ogólnych, a co za tym idzie nie mogły regulować stanu prawnego poszczególnych nieruchomości. Stanowisko powyższe potwierdza rozliczne i ugruntowane orzecznictwo, w tym przywołane przez Komisję.PKP nie jest przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Polskie Koleje Państwowe 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, że organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej.W sprawie nie ma także zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym, składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Jak trafnie wskazała Komisja wykaz tych przedsiębiorstw i jednostek określa rozporządzenie Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r., w którym nie zostało wymienione przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe.Wbrew zarzutom skargi nie został więc naruszony przepis art. 11 ustawy komunalizacyjnej.Wskazać należy, że w licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, m.in. że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Jak słusznie wskazał organ pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. Podkreślono, że w szczególności o zarządzie nie świadczy samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym. Nie świadczy także o zarządzie legitymowanie się decyzją o opłatach za zarząd, w sytuacji braku tytułu prawnego - zarządu.Jak wskazano w wyroku NSA z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2132/17, aby ostatecznie usunąć wątpliwości natury prawnej w zakresie interpretacji przepisów regulujących kwestię nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości w trybie ustawy komunalizacyjnej oraz pojawiającą się w orzecznictwie rozbieżność, NSA podjął dwie uchwały: z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17. W tezach tych uchwał NSA przyjął, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. W uchwale z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 NSA dokonał wykładni art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przyjmując, że zakres użytego w tym przepisie zwrotu "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" obejmuje nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przyjęto zatem, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.We wskazanych uchwałach przyjęto również, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie były traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. W uchwale z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 podkreślono, że ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" zmieniająca, m.in. ustawę z 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami.W uchwale tej wskazano także, że zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe w brzmieniu jednolitym ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z 5 grudnia 1930 r. (Dz. U. R.P. Nr 97, poz. 568), a następnie i art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia w brzmieniu jednolitym, ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312), Przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy, który następnie uległ przekształceniu w zarząd poprzez skreślenie użytych w tekście przedwojennym słów "powierniczy". Tym niemniej, NSA wskazał, że należy pamiętać, iż wspomniane rozporządzenie Prezydenta RP z 1926 r. zostało w całości uchylone przez art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach ze skutkiem na 8 grudnia 1960 r. Jak wyżej zaznaczono ustawa o kolejach z 1960 r. nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów z czego - uznając koncepcję racjonalnego ustawodawcy - wyprowadzić należy wniosek, że nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa.Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Również przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP. Jak podkreślono ustawa z 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) także nakazywała w art. 16 uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd.Wskazać należy, że z treści art. 269 ppsa wynika moc ogólnie wiążąca uchwał, której istota sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Zatem ogólna moc wiążąca uchwał powoduje, że z chwilą ich podjęcia wiążą one sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których stosowany będzie interpretowany przepis.Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo PKP nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji. Przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wykazało, aby PKP dysponowały tytułem prawnym do nieruchomości jak decyzja, umowa, protokół zdawczo - odbiorczy, które ustanawiałby zarząd czy użytkowanie. Jak wskazano wyżej tytułu do spornej nieruchomości nie potwierdzają też ww. przepisy ogólne, ani decyzja o opłatach za zarząd.Brak tytułu prawnego na dzień 27 maja 1990 r. do przedmiotowej nieruchomości oznacza natomiast, że nieruchomość należała wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Nie doszło więc do naruszenia wyżej wskazanego przepisu.Chybione są także zarzuty dotyczące naruszenia przez Komisję art. 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Organy tego przepisu nie stosowały, bowiem nie dotyczy on postępowania w przedmiocie komunalizacji prowadzonego na podstawie odrębnej regulacji, tj. ustawy z 10 maja 1990 r.Przepis art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. dotyczy uwłaszczenia gruntów Skarbu Państwa na 5 grudnia 1990 r., co do których PKP nie legitymowały się dokumentami o przekazania mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Natomiast art. 34a ustawy z 8 września 2000 r. stanowi, że grunty o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. Podkreślić jednak należy, że przepisy art. 34 i 34a ustawy o komercjalizacji nie dotyczą gruntów, których komunalizacja nastąpiła na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 10 maja 1990 r., lecz gruntów o których mowa w art. 5 ust. 3 i ust. 4 tej ustawy (por. wyroki NSA z 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 526/08; z 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1417/11). Niniejsze postępowanie prowadzone jest na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o komunalizacji, dotyczącego komunalizacji z mocy prawa.W wyroku z 12 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 677/16 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wskazana w przepisie art. 34 ustawy o komercjalizacji data, stanowiąca przesłankę nabycia użytkowania wieczystego określona została jako data późniejsza w stosunku do 27 maja 1990 r., czyli daty wywołującej oznaczone ustawowo skutki prawne w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 1990 r. Oznacza to, że ewentualne nabycie użytkowania wieczystego przez PKP na podstawie powołanej ustawy komercjalizacyjnej nie powodowało, że 27 maja 1990 r. grunty nabywane nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 1990 r. Błędne jest więc kwestionowanie przez PKP komunalizacji poprzez przepisy uwłaszczeniowe. Poza tym powoływanie się na przepisy o komercjalizacji świadczy o tym, że skarżąca nie legitymuje się dokumentami o przekazaniu jej spornego gruntu w formie prawem przewidzianej.Niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Kluczowe, z punktu widzenia przedmiotu postępowania, ustalenia stanu faktycznego sprawy znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, przy ocenie którego nie uchybiono zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Z kolei podjęte rozstrzygnięcie odpowiada prawu i zostało uzasadnione w sposób odpowiadający standardom wyznaczonym treścią art. 107 § 3 kpa.Rację ma zatem Komisja formułując ocenę o spełnieniu, w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, wszystkich materialnoprawnych przesłanek warunkujących komunalizację przedmiotowej nieruchomości. Zasadnie więc uchyliła decyzję Wojewody Łódzkiego i stwierdziła nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasto Łódź prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Wobec tego zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. uznać należy za chybiony.Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku., orzekł jak w sentencji wyroku.