Wyrok - II GSK 2254/21 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 24 czerwca 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Drogi publiczne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant asystent sędziego Magdalena Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2579/20 w sprawie ze skargi R.B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 28 września 2020 r.Oddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Drogi publiczne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant asystent sędziego Magdalena Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2579/20 w sprawie ze skargi R.B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 28 września 2020 r.
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
nieustalone
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
zamawiający
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
24 czerwca 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Izabella Janson
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 maja 2021 r., sygn. akt VI SA/WA 2579/20 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę R.B. (dalej też: "strona", "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej też: "GITD", "organ") z dnia 28 września 2020 r., nr BP.501.2322.2019.0180.WA7.8695 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:W dniu 27 listopada 2018 r. w W. na terenie [...] (ul. [...]) miała miejsce kontrola drogowa pojazdu marki [...], przeprowadzona przez funkcjonariuszy Policji. Pojazdem kierował T.G., który nie okazał wypisu z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym. Kontrolowanym pojazdem osobowym posiadającym pięć miejsc siedzących w chwili zatrzymania przewożono trzech pasażerów, którzy zamówili przejazd z [...] do [...]. Jak ustalono, przewóz został zamówiony przez aplikację [...], a opłatę za kurs w wysokości 170 - 190 złotych pasażerowie mieli uiścić gotówką, kierowca okazał paragon z kasy fiskalnej zarejestrowany na P.B. Stwierdzono, że skarżący posiadał licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, do której kontrolowany pojazd o nr rej. [...] nie został do zgłoszony.Decyzją z 21 października 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną z tytułu naruszeń przepisów o transporcie drogowym. W uzasadnieniu wyjaśnił, że do wykonywania przewozu okazjonalnego wymagany jest pojazd przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą bądź spełnienie przesłanek wymienionych w art. 18 ust. 4b pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019, poz. 2140 ze zm., dalej: "u.t.d."). Przyjął, że skarżący nie zgłosił pisemnie (w postaci papierowej lub elektronicznej) w wymaganym terminie zmiany danych do posiadanej licencji, o których mowa w art. 7a i art. 8 u.t.d. oraz wykonywał przewóz okazjonalny pojazdem do tego nieprzeznaczonym. Za powyższe naruszenia prawa nałożono sankcję pieniężną określoną w lp. 1.5 i lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. w łącznej kwocie 8.800 złotych (odpowiednio 800 + 8000 złotych).Decyzją z 28 września 2020 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 4 pkt 11 i 22, art. 5 ust. 1, art. 5b ust. 1, art. 14 ust. 1 pkt 2, art. 18 ust. 4a, art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 u.t.d., lp. 1.5 oraz lp. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 21 października 2019 r. Wskazał, że w sprawie ziściły się przesłanki do nałożenia kary, bowiem przewóz wykonywany był w imieniu skarżącego i na jego rzecz, a w ramach tej działalności doszło do naruszeń przepisów ustawy.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.W ocenie Sądu I instancji organy prawidłowo ustaliły, że skarżący podczas przeprowadzonej przez funkcjonariuszy Policji kontroli wykonywał transport drogowy w postaci przewozu okazjonalnego w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.t.d. Wykonywał bowiem zarobkowo przewóz osób, w sposób niepozwalający zakwalifikować go jako przewóz regularny bądź wahadłowy, zdefiniowane w art. 4 pkt 7 i 10 u.t.d. Wskazał, że w myśl art. 18 ust. 4a u.t.d. przewóz okazjonalny można wykonywać, z pewnymi niewchodzącymi w tej sprawie w grę, a wymienionymi w art. 18 ust. 4b u.t.d. wyjątkami, jedynie pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Zatrzymany do kontroli kierowca przewoził bowiem pasażerów odpłatnie na wytyczonej przez zamawiających przewóz trasie. To skarżący był organizatorem przewozu i wykonywał zobowiązanie polegające na przewiezieniu pasażerów pomiędzy określonymi odcinkami w przestrzeni topograficznej miasta. Kierowca nie świadczył więc samoistnie czynności w ramach zawartej z pasażerami umowy przewozu, lecz działał na zlecenie i w imieniu skarżącego współpracując z nim z wykorzystaniem narzędzia - aplikacji [...] i za pośrednictwem obsługującego tę aplikację podmiotu. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w protokole kontroli nr [...] (k. 8 akt administracyjnych), który - jako dokument urzędowy - korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń, odzwierciedlających i potwierdzających istniejący w momencie kontroli stan faktyczny oraz notatki służbowej funkcjonariusza Policji (k. 9 akt administracyjnych). Podkreślił, że przewóz o charakterze okazjonalnym wykonywany był pojazdem do tego nieprzeznaczonym w świetle art. 18 ust. 4b u.t.d., bo pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu jedynie 5 osób łącznie z kierowcą, a podczas kontroli nie okazano kontrolującym wypisu z licencji. W toku postępowania ustalono również, że kontrolowany pojazd nie został do niej zgłoszony w ustawowym terminie. Sumując tę część rozważań, nie można zgodzić się ze skarżącym, że doszło do naruszenia art. 7 czy art. 77 § 1 k.p.a. Wyjaśnił, że naruszenia prawa w sferze działalności polegającej na świadczeniu usług transportu drogowego wiążą się z odpowiedzialnością administracyjną. Prowadzenie przewozu okazjonalnego nieprzystosowanym do tego pojazdem obciążone jest karą pieniężną w wysokości 8000 złotych, o czym stanowi lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. Z kolei za niezgłoszenie w formie pisemnej w postaci papierowej lub elektronicznej organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8 u.t.d. w wymaganym terminie, jest sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 800 złotych (lp.1.5 załącznika nr 3 do u.t.d.) - za każdą zmianę. Podniósł też, że wysokość tych sankcji określono w sposób "sztywny", a więc niepoddający się czynnościom wymiaru kary unormowanych w art. 189d k.p.a. Dlatego nie sposób czynić organom zarzutu w zakresie przyjętej wysokości kary.W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 28 września 2020 roku nr BP.501.2322.2019.0180.WA7.8695 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:I. Naruszenie prawa materialnego w postaci:1) niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11, art. 18 ust 4a b u.t.d. w zw. z Ip. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy polegające na uznaniu, że czynności wykonywane przez skarżącego wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt skorzystania przez pasażera z aplikacji o nazwie [...], wykonanie tego przejazdu przez kierowcę T.G., nie zaś przez skarżącego (bądź jego pracownika), świadczą o tym, że przewóz ten nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu ustawy, a także nałożenie na skarżącego kary za wykonanie przewozu okazjonalnego, w sytuacji, w której czynności podejmowane przez skarżącego, w odniesieniu do tej konkretnej sprawy, nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym;2) niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11 u.t.d. w związku z art. 2 pkt 4 rozporządzenia (WE) nr 1073/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 października 2019 roku w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006, polegające na uznaniu, że przewóz jedynie jednej osoby, nie zaś grupy pasażerów, wypełnia znamiona "przewozu okazjonalnego", podczas gdy definicja "przewozu okazjonalnego" określona w ustawie o transporcie drogowym, jak i definicja "usług okazjonalnych" określona w cytowanym wyżej rozporządzeniu wymaga, aby przewoźnik wykonywał przewóz co najmniej dwóch osób (grupy osób);3) niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11 oraz art. 18 ust 4 a b u.t.d. w zw. z Ip. 2.11 załącznika nr 3 do w/w ustawy polegające na uznaniu, że czynności wykonywane przez skarżącego kasacyjnie wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt skorzystania przez pasażera z aplikacji o nazwie [...], świadczą o tym, że przewóz ten nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu ustawy;4) niewłaściwego zastosowania art. 92 a ust 1 i 6 u.t.d. w zw. z Ip. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy w zw. z art. 4 pkt. 6a ustawy o transporcie drogowym poprzez nałożenie kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewóz drogowy w rozumieniu ustawy, pomimo braku spełnienia tego kryterium przez skarżącego;5) niewłaściwego zastosowania art. 92 a ust I i 6 w zw. z Ip. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d. polegające na wymierzeniu skarżącemu kary za niezgłoszenie zmian danych do licencji i brak wyposażenia kierowcę w wypis z licencji, w sytuacji, w której organ w zaskarżonej decyzji stwierdził w sposób jednoznaczny, że skarżący nie posiadał na dzień kontroli ważnej licencji uprawniającej go do wykonywania tzw. przewozu okazjonalnego.II. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:6) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 28 września 2020 roku przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia art. 7 oraz 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w kontekście niepodjęcia wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności:a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej,b) braku zweryfikowania przez organ czy kierujący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli oraz na jakiej podstawie kierujący miałby współpracować ze skarżącym,c) zaniechania ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, oraz w jaki sposób odbyła się płatność,d) braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu,e) poprzez uznanie, że płatność za przejazd miała nastąpić na rzecz skarżącego, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer;7) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego przepisów art. 7, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności:a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej,b) braku zweryfikowania przez organ czy kierujący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli oraz na jakiej podstawie Kierujący miałby współpracować ze skarżącym;c) zaniechania ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, oraz w jaki sposób odbyła się płatność,d) braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu,e) poprzez uznanie, że płatność za przejazd miała nastąpić na rzecz skarżącego, a więc przewóz miał charakter odpłatny, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer.Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono.Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie Sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy Sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689).Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 jak i 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, wyrok NSA z 3.12.2024 r., II GSK 1000/24, LEX nr 3788107).W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz procesowego, które sprowadzają się do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 1, art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2, art. 92 a ust 1 i 6 u.t.d., a także naruszenia art. 2 pkt 4 rozporządzenia (WE) nr 1073/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 października 2019 roku w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006,. Z tymi zarzutami ściśle powiązano zarzuty procesowe, tj. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jak i art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.Przede wszystkim stwierdzić należy, iż pomimo ich rozbudowania, zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej w znacznej części powtarzają się w tym znaczeniu, że w istocie zmierzają do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd I instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Wskazane zarzuty nie są jednak zasadne. Ponadto należy podnieść, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do analogicznych w istocie problemów prawnych w zbliżonych stanach faktycznych spraw (por. np. wyroki NSA z: 6 maja 2025 r., sygn. akt II GSK 2506/21 i II GSK 1611/23, 14 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 61/21; 25 sierpnia 2023 r., sygn. akt II GSK 606/20; 6 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 243/20, 28 czerwca 2024 r., sygn. akt II GSK 576/21, LEX nr 3744499). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej wyroków NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów przywołanych rozstrzygnięć.Jako pierwszym i najdalej idący zarzutem zawartym w petitum skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia art. art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie NSA zarzut ten jest nietrafny. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania Sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje skarżący kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (Wyrok NSA z 11 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 1055/23, LEX nr 3702361). Z tego też względu stanowisko Sądu I instancji w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego odmienne od prezentowanego przez skarżącego nie może uzasadniać twierdzenia o naruszeniu wskazanych przepisów prawa przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie prezentowany jest pogląd, iż z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu (zob. wyrok NSA z 25 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 273/22, LEX nr 3845361).Wobec konstrukcji i uzasadnienia kolejnych zarzutów kasacyjnych zawartych w pkt I oraz w pkt II. 2 petitum skargi oraz istoty stawianej na ich gruncie kwestii, uzasadnione jest, aby rozpoznać je łącznie.Wobec konstrukcji i uzasadnienia kolejnych zarzutów kasacyjnych zawartych w pkt I.2 oraz w pkt II. 1 i 2 petitum skargi oraz istoty sporu w niniejszej sprawie uzasadnione jest, aby rozpoznać je łącznie.Podstawowym pojęciem, którym posługuje się ustawa o transporcie drogowym jest pojęcie "transportu drogowego", który dzieli się na krajowy transport drogowy i międzynarodowy transport drogowy. Określenie to obejmuje również:a) każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4,b) działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy,c) działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób; Z kolei krajowy jak i międzynarodowy transport drogowy może dotyczyć osób lub rzeczy. Natomiast transport drogowy odnoszący się do osób dzieli się niejako na trzy segmenty: przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego, przewozu wahadłowego oraz przewóz okazjonalny.Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.t.d. krajowy transport drogowy to podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju oraz pojazdami najmowanymi, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia i zakończenia podróży, a także cała trasa znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei przepis art. 4 pkt 11 u.t.d. definiuje przewóz okazjonalny jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Art. 5 ust. 1 u.t.d., wymaga przy podjęciu i wykonywaniu transportu drogowego, z zastrzeżeniem art. 5b ust. 1 i 2 uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Z kolei art. 5b ust. 1 u.t.d., nakazujący uzyskanie odpowiedniej licencji przy podjęciu i wykonywaniu krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób:1) samochodem osobowym,2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą,3) taksówką.Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że zgodnie z tytułem ustawy wszystkie wskazane w niej formy i odmiany przewozu stanowią transport drogowy, a tym samym przewóz okazjonalny nie jest czymś innym niż transport drogowy, lecz stanowi jedną z jego uregulowanych ustawą form.W oparciu o przytoczone regulacje i zaakceptowane ustalenia faktyczne sporny w niniejszej sprawie przewóz stanowił przewóz okazjonalny, wymagający tym samym uzyskania stosownej licencji oraz zezwolenia (art. 18 ust. 3 u.t.d.). Obowiązek uzyskania tego ostatniego wynika pośrednio z art. 18 ust. 3 u.t.d., który wskazuje od strony negatywnej, że nie wymaga zezwolenia wykonywanie przewozu okazjonalnego, jeżeli:1) tym samym pojazdem samochodowym na całej trasie przejazdu przewozi się tę samą grupę osób i dowozi się ją do miejsca początkowego albo2) polega on na przewozie osób do miejsca docelowego, natomiast jazda powrotna jest jazdą bez osób (podróżnych), albo3) polega on na jeździe bez osób do miejsca docelowego i odebraniu oraz przewiezieniu do miejsca początkowego grupy osób, która przez tego samego przewoźnika drogowego została przewieziona na zasadzie określonej w pkt 2.Stąd poza powyżej wskazanymi przypadkami przewóz okazjonalny wymaga stosownego zezwolenia. Dodatkowo w ramach przewozu okazjonalnego konieczne jest spełnienie również warunków wynikających z kolejnych ustępów tego przepisu. Stąd zasadniczo przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą (ust. 4a art. 18 u.t.d.). Wyjątkowo natomiast dopuszcza się przewóz okazjonalny:1) pojazdami zabytkowymi,2) samochodami osobowymi: a) prowadzonymi przez przedsiębiorcę świadczącego usługi przewozowe albo zatrudnionego przez niego kierowcę, b) na podstawie umowy zawartej bezpośrednio z klientem, każdorazowo przed rozpoczęciem usługi danego przewozu w formie pisemnej lub w formie elektronicznej, o której mowa w art. 781 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 i 1237), w lokalu przedsiębiorstwa będącym nieruchomością albo częścią nieruchomości, c) po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz przed rozpoczęciem tego przewozu; zapłata za przewóz regulowana jest na rzecz przedsiębiorcy w formie bezgotówkowej; dopuszcza się wniesienie opłat gotówką w lokalu przedsiębiorstwa - niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w ust. 4a i będącymi wyłączną własnością przedsiębiorcy lub stanowiącymi przedmiot leasingu tego przedsiębiorcy.Wobec powyższego trafnie Sąd I instancji przyjął, że aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym w ramach przewozu okazjonalnego konieczne jest spełnienie warunków wynikających z art. 18 ust. 4a i 4b u.r.t.Nie ma przy tym znaczenia, czy kierowca był, czy też nie był pracownikiem skarżącego. Zgodnie bowiem z art. 92a u.t.d. wystarczająca przesłanka do nałożenia kary administracyjnej jest wykonywanie przewozu w imieniu skarżącego, a tak było w niniejszej sprawie. Ponadto art. 92a ust. 6 u.t.d. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż odnosi się do sytuacji, kiedy w przedsiębiorstwie przeprowadzana jest kontrola, a kary wymierza się na podstawie art. 92a ust. 5 u.t.d., stosownie do ilości zatrudnionych kierowców. W związku z powyższym konieczne było w ust. 6 art. 92a u.t.d. doprecyzowanie przez ustawodawcę kogo uważa się za zatrudnionego kierowcę.Jeżeli chodzi natomiast o art. 92a ust. 1 u.t.d., to tak jak to wskazano wyżej, przesłankami warunkującymi nałożenie kary pieniężnej na podstawie tego przepisu, były ustalenia dotyczące stwierdzonych naruszeń polegających na wykonywaniu w imieniu skarżącego kasacyjnie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. W niniejszej sprawie Sąd I instancji kontrolując organ prawidłowo ustalił, że zostały spełnione wszystkie wymagane powołanym przepisem przesłanki warunkujące nałożenie kary administracyjnej.Pozbawiony zasadności jest także zarzut naruszenia art. 4 pkt 11 u.t.d. w zw. z art. 2 pkt 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 przez uznanie, że "przewóz jedynie jednej osoby, nie zaś grupy pasażerów" wypełnia znamiona "przewozu okazjonalnego", podczas gdy definicja "przewozu okazjonalnego" określona w ustawie o transporcie drogowym, jak i definicja "usług okazjonalnych" określona w cytowanym wyżej rozporządzeniu wymaga, aby przewoźnik wykonywał przewóz co najmniej dwóch osób (grupy osób) (punkt I.4 petitum skargi kasacyjnej). Podkreślenia wymaga, że rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 ma zastosowanie do międzynarodowego autobusowego i autokarowego przewozu osób na terytorium Wspólnoty (UE) przez przewoźników zarobkowych lub pracujących na potrzeby własne, mających siedzibę w państwie członkowskim zgodnie z jego ustawodawstwem, przy użyciu pojazdów zarejestrowanych w tym państwie członkowskim, które nadają się, ze względu na swoją konstrukcję i wyposażenie, do przewozu więcej niż dziewięciu osób, włączając kierowcę, i które są do tego celu przeznaczone, oraz do ruchu tych pojazdów pustych w związku z takim przewozem (art. 1 ust. 1, z zastrzeżeniem art. 1 ust. 2-3), a także do krajowego zarobkowego przewozu drogowego osób, wykonywanego tymczasowo przez przewoźnika niemającego siedziby w danym państwie członkowskim, zgodnie z rozdziałem V tego rozporządzenia (art. 1 ust. 4). W związku z powyższym sformułowane w tym rozporządzeniu definicje pojęć: "usługi regularne", "szczególne usługi regularne" lub "usługi okazjonalne", jako odnoszące się do przewozu grupowego (zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia: przewozu więcej niż dziewięciu osób, włączając kierowcę), nie mają zastosowania do przewozów okazjonalnych w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.t.d. w zakresie, w jakim przewozy te nie są przewozami okazjonalnymi w autobusowym i autokarowym przewozie osób na terytorium UE (zob. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 238/21, wyrok NSA z 25.02.2025 r., II GSK 1787/21, LEX nr 3846032).Wobec powyższego analizując zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w powiązaniu z zarzutami naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie nie podzielił zarzutów skargi akcentujących niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącego kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego.W konsekwencji z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i pkt 2 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz.U. z 2023r., poz. 1935 ze zm.).. i w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i pkt 2 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz.U. z 2023r., poz. 1935 ze zm.).