Wyrok - II GSK 2361/21 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 28 listopada 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Transport, transport drogowy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Anna Ostrowska (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Małgorzata Krawiec po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 czerwca 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 782/20 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 9 października 2020 r. nr BP.Oddalono skargę kasacyjną. Transport, transport drogowy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Anna Ostrowska (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Małgorzata Krawiec po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 czerwca 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 782/20 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 9 października 2020 r. nr BP.
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
biegły
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
28 listopada 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Anna Ostrowska
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (10)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
IDolnośląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ I instancji) decyzją z dnia 23 czerwca 2020 r. nałożył na A.S. (dalej: skarżąca) karę pieniężną w wysokości 10 150 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło:– skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej o czas do 1 godziny;– wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w tachograf przyrząd rejestrujący, czujnik ruchu, urządzenia zewnętrzne GNSS lub urządzenie wczesnego wykrywania na odległość, nieposiadające świadectwa homologacji typu lub tachograf lub wyżej wymieniony element składowy tachografu, który został podrobiony lub przerobiony.Powyższe stwierdzono w dniu 17 listopada 2019 r. w trakcie kontroli przeprowadzonej na drodze krajowej nr [...] samochodu ciężarowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] oraz naczepy marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował M.K. (dalej: kierowca). Podczas kontroli ustalono, że pojazdem wykonywany był międzynarodowy transport drogowy rzeczy z Polski do Niemiec, na rzecz i w imieniu skarżącej prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...]. Przebieg kontroli został utrwalony w protokole kontroli nr WITD.DI.P.I0946/423/19 z dnia 17 listopada 2019 r.Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ II instancji, Inspektor, GITD) decyzją z dnia 9 października 2020 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 22, art. 92a ust. 1, art. 92b ust. 1, art. 92c ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm.; dalej: u.t.d.), lp. 5.7.1, lp. 6.1.2 załącznika nr 3 do u.t.d. w związku z art. 4, art. 8 i art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE. L. z 2006 r. Nr 102, str. 1 ze zm.; dalej: rozporządzenie 561/2006).IIWojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 782/20 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę A.S.Sąd I instancji stwierdził, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa, zaś materiał dowodowy zgromadzony w sprawie uzasadniał nałożenie kary pieniężnej w wysokości 10 150 zł.Odnosząc się do naruszenia określonego w lp. 5.7.1 załącznika nr 3 do u.t.d. Sąd wskazał, że z danych zawartych na karcie kierowcy w dniu 14 listopada 2019 r. o godzinie 13:05 rozpoczął się 24 godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego kierowca powinien odebrać minimum 9 godzinny nieprzerwany odpoczynek. W niniejszej sprawie kierowca odebrał jedynie 8 godzin nieprzerwanego odpoczynku, tj. od godziny 5:05 dnia 15 listopada 2019 r. do godziny 13:05 dnia 15 listopada 2019 r. W trakcie kontroli kierowca nie okazał dokumentu uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu. Wobec tego, w ocenie Sądu I instancji, organ słusznie uznał, że kierowca skrócił odpoczynek o 1 godzinę, czym naruszono art. 8 ust. 1-5 i 8 rozporządzenia 561/2006. Zdaniem Sądu zasadnie organ stwierdził również brak podstaw do zastosowania art. 92b u.t.d.Ponadto Sąd I instancji wskazał, że akta sprawy potwierdzają słuszność twierdzeń organu dotyczących ingerencji kierowcy w działanie tachografu. Ustalenia w tym zakresie zostały utrwalone w protokole kontroli, do którego nie wniesiono zastrzeżeń, a także dokonane w trakcie postępowania. W ocenie Sądu, ustalenia te nie zostały przez skarżącą skutecznie podważone przez podważenie mocy dowodowej protokołu kontroli czy wykazanie awarii tachografu.Sąd I instancji podzielił również ocenę organów co do braku wykazania przez skarżącą okoliczności uwalniających ją od odpowiedzialności na podstawie art. 92c u.t.d. W sprawie doszło bowiem do naruszeń, które skarżąca należycie kontrolując i nadzorując kierowców mogła przewidzieć i miała na nie wpływ.IIISkarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania za I i II instancję, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tzn.:1) naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a., art 141 § 4 p.p.s.a., art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności decyzji organu administracji publicznej skutkującą oddaleniem skargi sądowoadministracyjnej, wyrażającą się w bezrefleksyjnym zaaprobowaniu przez Sąd I instancji dowolnych, niewszechstronnych ustaleń faktycznych poczynionych przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, co doprowadziło organ do błędnych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji do nieuzasadnionego przypisania stronie naruszenia opisanego pod l.p. 6.1.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, wyrażające się w tym, że organ administracji drugiej instancji nie dysponując jakimkolwiek materiałem dowodowym, domniemywa zmanipulowanie (przerobienie) oprogramowania do urządzenia rejestrującego (tachografu) przez kierowcę M.K. - pomimo, że:– kontrolujący podczas kontroli nie znaleźli jakichkolwiek urządzeń niedozwolonych ani nie zidentyfikowali jakiegokolwiek zmanipulowanego oprogramowania mogących wpływać na działanie urządzenia rejestrującego (tachografu cyfrowego), jak również nie utrwalono w zebranym materiale dowodowym jakiejkolwiek przeróbki tachografu,– Główny Inspektor Transportu Drogowego w decyzji z dnia 7 czerwca 2021 r., nr BP.3.2021.0165.DL1, uchylając decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2020 r., nr WI.8140.12288.2019.I0053 o nałożeniu na A.S. - będącą stroną skarżącą w nin. postępowaniu - kary pieniężnej sam stwierdził, iż w przypadku naruszenia określonego pod Ip. 6.1.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, bezwzględnie należy ujawnić przeróbkę tachografu i jej działanie ujawnić w materiale dowodowym oraz zakazane są hipotezy interpretacyjne na podstawie przejazdów przez bramownice Viatoll, a każdy przypadek powinien znaleźć odzwierciedlenie w stosownym materiale dowodowym np. fotograficznym, co oznacza, że Sąd ustalając ingerowanie w działanie tachografów w 32 pojazdach strony, oparł się na wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji Dolnośląskiego WITD z dn. 25 listopada 2021 r.– w toku postępowania przed organami pierwszej i drugiej instancji nie ustalono, czy w okolicznościach sprawy doszło do jakiejkolwiek manipulacji w tachografie bądź impulsatorze zamontowanym w w/w pojeździe, czy możliwy jest montaż i demontaż urządzenia zakłócającego pracę tachografu lub impulsatora w trakcie poruszania się pojazdu, względnie zainstalowanie (zmiana) oprogramowania pozwalającego na zatrzymanie tachografu oraz drogomierza podczas jazdy i w jaki sposób miałoby ono technicznie działać, a przede wszystkim, w żaden sposób tego rodzaju ustaleń nie utrwalono w zebranym materiale dowodowym,– bezpodstawnie oparto ustalenia faktyczne na danych z systemu Viatoll (nieprzeznaczonego do kontroli czasu pracy kierowców) z dni niebędących przedmiotem kontroli,– swoje ustalenia oparł na zupełnie nieweryfikowalnych kryteriach "uprawnień i kompetencji inspektorów transportu drogowego" (str. 8 uzasadnienia) oraz przypuszczeniach w odniesieniu do technicznych zagadnień związanych z oprogramowaniem tachografu, jak również ustaleniach poczynionych w ramach innych, bliżej nieskonkretyzowanych kontroli i danych z systemu Viatoll, tym bardziej zaś nie znalazło to odzwierciedlenia w materiale dowodowym, przede wszystkim fotograficznym, znajdującym się w aktach sprawy;– błędnie Sąd I instancji ocenił wartość dowodową protokołu kontroli z dnia 17 listopada 2019 roku i oparł się na formalnej teorii dowodowej poprzez nieuzasadnione przydanie w/w protokołowi waloru dowodu mającego decydujące znaczenie w sprawie, pomimo, że niedopuszczalne jest w świetle przywołanych przepisów k.p.a. uznawanie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi, tym bardziej, że kierowca w ramach złożonych wyjaśnień nie potwierdził zarzutu manipulowania oprogramowaniem tachografu,co oznacza, że Sąd I instancji bezzasadnie zaaprobował fakt zaniechania przez organy administracji I i II instancji zweryfikowania, czy do nierejestrowania na urządzeniu rejestrującym wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi na karcie kierowcy doszło wskutek awarii tachografu, co aktualizowałoby przesłankę zwalniającą stronę z odpowiedzialności administracyjnej, o której mowa w art. 92 c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym;2) naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 i 2 k.p.a., a także 84 § 1 k.p.a., polegające na zaniechaniu wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, wyrażające się w bezzasadnym zaaprobowaniu faktu nie uwzględnieniu przez organy administracji publicznej I i II instancji żądania dowodowego strony zawartego w piśmie strony z dnia 10 stycznia 2020 r., a następnie w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, co doprowadziło organ do błędnych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji nietrafnego przyjęcia, iż w sprawie strona ponosi odpowiedzialność administracyjną z tytułu naruszenia przepisu l.p. 6.1.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym tzn. zaniechaniu przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu tachografów na okoliczność:– czy tachograf cyfrowy w pojeździe marki [...], nr rejestracyjny [...] w okresie, którego dotyczy zarzut naruszenia przepisu Ip. 6.1.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, tj. w dn. 3 listopada 2019 r. działał prawidłowo,– a jeżeli nie - to z jakich przyczyn, w szczególności, czy mogło dojść do awarii tachografu lub impulsatora na skrzyni biegów w w/w pojeździe,– czy w okolicznościach sprawy doszło do jakiejkolwiek manipulacji w tachografie bądź impulsatorze zamontowanym w w/w pojeździć, czy możliwy jest montaż i demontaż urządzenia zakłócającego pracę tachografu lub impulsatora w trakcie poruszania się pojazdu, względnie zainstalowanie (zmiana) oprogramowania pozwalającego na zatrzymanie tachografu oraz drogomierza podczas jazdy,a w konsekwencji, ustalenie w sposób dowolny, że w tachografie zostało zmienione oprogramowanie pozwalające na zatrzymywanie tachografu oraz drogomierza podczas jazdy, przy jednoczesnym zaniechaniu identyfikacji, o jakie oprogramowanie miało by chodzić i na czym miałoby polegać jego działanie, pomimo że ustalenie powyższego bezwzględnie wymagało posiadania wiadomości specjalnych i dopuszczenia dowodu z opinii biegłego;3) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozpoznania zarzutu zawartego w skardze A.S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 9 października 2020 r., co skutkowało pozornością zbadania legalności w/w decyzji, a w świetle utrwalonego orzecznictwa NSA w sposób oczywisty mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, tzn. zgłoszonego z ostrożności procesowej zarzutu trzeciego skargi, z ostrożności procesowej, gdzie skarżący - na wypadek uznania ustaleń faktycznych organu II instancji za prawidłowe - zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. przepisu 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym (sankcjonującym niewłaściwą obsługę lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi) przez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy powinien znaleźć zastosowanie przepis 6.1.2. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym (sankcjonujący wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w tachograf, przyrząd rejestrujący, czujnik ruchu, urządzenie zewnętrzne GNSS lub urządzenie wczesnego wykrywania na odległość, nieposiadające świadectwa homologacji typu lub tachograf łub powyżej wymieniony element składowy tachografu, który został podrobiony łub przerobiony).Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.IVW odpowiedzi na skargę kasacyjną Inspektor wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz rozpatrzenie sprawy na rozprawie.VNaczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.Wstępnie należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a.Należy także podkreślić, iż granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – NSA może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie.W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się art. 193 p.p.s.a., ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji (oceny) zasadności zarzutów kasacyjnych. Rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona uzasadnionych podstaw.W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów w pierwszej kolejności rozważenia wymaga ocena spełnienia przez skargę kasacyjną ustawowych wymogów formalnych. Skarga kasacyjna jest bowiem szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, co znalazło swój wyraz również w przymusie adwokacko-radcowskim, tj. obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2023 r., sygn. akt II GSK 578/20). Przedmiotem zarzutów kasacyjnych mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji, lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia.Dodać zatem trzeba, że autor skargi kasacyjnej, konstruując zarzuty w oparciu o przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zobowiązany był na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. do wskazania, jaki był związek naruszenia przepisów określonych w skardze kasacyjnej z rozstrzygnięciem. Nie wszystkie bowiem naruszenia przepisów postępowania mogą być skutecznym zarzutem kasacyjnym, ale tylko takie, które miały istotny wpływ na wyrok. Skutecznym zarzutem naruszenia prawa procesowego może być tylko ten, który wskazuje na istnienie istotnego wpływu naruszenia na rozstrzygnięcie sprawy. Wpływ ten w sposób jednoznaczny musi wykazać strona, zaniechanie zaś tego obowiązku powoduje, że niemożliwa staje się merytoryczna ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Celem tego przepisu jest bowiem wykluczenie sytuacji, w której przeprowadzana kontrola instancyjna miałaby w istocie pozorny charakter w tym sensie, że wprawdzie prowadziłaby do usunięcia z obrotu prawnego kwestionowanego aktu, jednak po to tylko, aby powtórzyć określone działania z tym samym co poprzednio wynikiem. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest zatem jednoczesne stwierdzenie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc wykazanie, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. Wpływ ten należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania (wyroki m.in. NSA z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 41/17 oraz 14 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2480/17). Mając na uwadze powyższe, niniejsza skarga kasacyjna wyżej wymienionych wymagań nie spełnia.W pierwszej kolejności należy wskazać, że we wszystkich trzech zarzutach proceduralnych skarżąca przywołuje art. 141 § 4 p.p.s.a., który określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia powyższego przepisu jest bezzasadny, gdyż skarżąca za jego pośrednictwem nie kwestionuje prawidłowości sporządzenia samego uzasadnienia, lecz kwestionuje prawidłowość ustalenia stanu faktycznego (pkt II.1 i II.2 petitum skargi kasacyjnej), a także zarzuca zaniechanie rozpoznania przez Sąd I instancji jednego z zarzutów zawartych w skardze (pkt II.3 petitum skargi kasacyjnej). W tym miejscu przypomnieć należy, że polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji w zakresie dokonanej oceny stanu faktycznego i prawnego rozpatrywanej sprawy nie może stanowić podstawy zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez ten zarzut nie można bowiem skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z dnia: 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13; 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1354/21). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu pierwszej instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyroki NSA z dnia: 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13, 15 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 1142/20; por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2021, s. 740–747).Ponadto, w orzecznictwie NSA powszechnie prezentowany jest pogląd, iż z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu (zob. wyrok NSA z dnia 25 marca 2025 r., III OSK 273/22). WSA nie jest zatem zobowiązany do analizowania "krok po kroku" wszystkich jednostkowych uchybień podnoszonych w skardze i kolejnego ich omawiania, w oderwaniu przede wszystkim od całokształtu rozpatrywanego problemu. Wystarczające jest, aby z uzasadnienia wyroku wynikało wyjaśnienie zajętego stanowiska i ocena podniesionych uchybień w kontekście obowiązku kontroli zaskarżonego aktu. Możliwe jest więc zbiorcze (problemowe) odniesienie się do zarzutów skargi zamiast ich osobnego omawiania.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się WSA w Warszawie podejmując zaskarżone orzeczenie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji.W dwóch zarzutach procesowych, sformułowanych w pkt III.1 i II.2 petitum skargi kasacyjnej, skarżąca przywołała także art. 3 § 1 p.p.s.a. Należy wskazać, że przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze tylko kompetencyjnym, stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej. Art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych tego przepisu nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z 23 listopada 2018 r., I OSK 188/17 i cytowane tam orzecznictwo). W orzecznictwie jednoznacznie podkreśla się, że naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu. Skład orzekający podziela argument, że pomimo ustrojowo-procesowego charakteru art. 3 § 1 p.p.s.a. to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., o ile zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09; wyrok NSA z dnia: 30 maja 2012 r., I GSK 748/11; 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; 11 maja 2012 r., I OSK 70/12).W rozpatrywanej sprawie autor skargi kasacyjnej wskazał na powiązanie przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., oraz art. 75 § 1 k.p.a., art 78 § 1 i 2 k.p.a., a także art. 84 § 1 k.p.a., zarzucając Sądowi I instancji ich naruszenie poprzez niewłaściwą kontrolę legalności decyzji organu polegającą na zaniechaniu wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego wskazując, iż dotyczy on nieprzeprowadzenia przez organ I i II instancji dowodu z opinii biegłego z zakresu tachografów w celu ustalenia czy tachograf w kontrolowanym pojeździe w dniu kontroli działał prawidłowo, a jeśli nie to jaka była przyczyna awarii tachografu oraz czy w okolicznościach sprawy doszło do jakiejkolwiek manipulacji w tachografie bądź impulsatorze zamontowanym w kontrolowanym pojeździe.Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że w dniu 17 listopada 2019 r. na drodze krajowej nr [...] została przeprowadzona kontrola drogowa samochodu ciężarowego marki [...] oraz naczepy marki [...]. Kontrolowanym pojazdem kierowca wykonywał międzynarodowy transport drogowy rzeczy z Polski do Niemiec w imieniu skarżącej. Przebieg kontroli został opisany w protokole z dnia 17 listopada 2019 r. Kierowca nie wniósł zastrzeżeń do protokołu. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że kierowca prowadził pojazd, w którym tachograf nie rejestrował, ani w pamięci urządzenia, ani na karcie kierowcy danych o ruchu pojazdu. Inspektorzy w ramach kontroli prawidłowości działania tachografu przeprowadzili próbę drogową. Po pobraniu danych z tachografu i karty kierowcy oraz sporządzeniu wydruków (dziennego z karty kierowcy, danych technicznych oraz zdarzeń i usterek z urządzenia rejestrującego) porównano je z otrzymanymi danymi z systemu viaTOLL. W wyniku powyższego stwierdzono, że w dniach 21, 24, 26, 28 października oraz 4, 6 listopada 2019 r. pojazd był rejestrowany przez bramownice, natomiast tachograf rejestrował odpoczynek.Ponadto kierowca został przesłuchany w charakterze świadka. W trakcie przesłuchania kierowca nie przyznał się do manipulowania tachografem, a przez to zapisami drogomierza pojazdu. Dla kontrolujących nie ulegało wątpliwości, że używany przez kierowcę tachograf był przerobiony tak, aby w trakcie prowadzenia pojazdu w tachografie rejestrowany był postój, a na karcie kierowcy odpoczynek. Kontrolujący ponadto posiadali wiedzę, że w tym samym czasie, co przedmiotowy pojazd, zatrzymano do kontroli jeszcze 5 innych pojazdów skarżącej, w odniesieniu do których w każdym przypadku stwierdzono manipulowanie tachografami. Ponieważ okoliczności kontroli wskazywały na manipulowanie tachografem zawiadomiono Policję o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstwa z art. 306a i art. 315 Kodeksu karnego. Na żądanie funkcjonariuszy Policji tachograf został wymontowany, a następnie zatrzymany do celów dowodowych w związku z podejrzeniem popełnienia przestępstwa.W przypadku drugiego naruszenia, tj. skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilku osobowej o 1 godzinę (lp. 5.7.1. załącznika nr 3 do u.t.d.), stwierdzono, że analiza danych zawartych na karcie kierowcy, po uwzględnieniu zdarzeń lub błędów w postaci przerw napięcia wykazała, ze w dniu 14 listopada 2019 r. o godzinie 13:05 rozpoczął się 24 godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego kierowca powinien odebrać minimum 9 godzinny nieprzerwany odpoczynek. W sprawie natomiast kierowca odebrał jedynie 8 godzin nieprzerwanego odpoczynku, co oznaczało, że kierowca skrócił odpoczynek o 1 godzinę. Kierowca nie okazał dokumentu uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu. W rozpatrywanej sprawie skarżąca nie kwestionuje ustaleń organu odnośnie ww. drugiego naruszenia określonego w lp. 5.7.1. załącznika nr 3 do u.t.d.Rozpatrując zarzuty proceduralne sformułowane w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę dokonaną przez Sąd I instancji, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie uzasadniał nałożenie na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 10 150 zł. Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie stwierdzając podstaw do podważenia ustaleń i wniosków organu w zakresie stwierdzonych naruszeń.W związku z powyższym za bezzasadny należy ocenić zarzut sformułowany w pkt II.1 petitum skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji "bezrefleksyjnie zaaprobował dowolne, niewszechstronne ustalenia faktyczne poczynione przez GITD, który nie dysponował jakimkolwiek materiałem dowodowym i domniemywał zmanipulowanie (przerobienie) oprogramowania do urządzenia rejestrującego (tachografu)". Akta niniejszej sprawy potwierdzają słuszność stwierdzenia przez organy, że kierowca ingerował w działanie tachografu. Za takim stanowiskiem przemawiają ustalenia poczynione i utrwalone w trakcie kontroli, a także dowody zebrane w trakcie postępowania (tj. protokół kontroli, przesłuchanie kierowcy, wydruki z tachografu, analiza porównawcza wydruków z danymi z systemu viaTOLL, próba drogowa), których strona skutecznie nie podważyła. Strona nie podważyła mocy dowodowej protokołu kontroli, ani też nie wykazała awarii tachografu, nie podważyła również ustaleń poczynionych przy użyciu danych z viaTOLL.Ponadto skarżąca bezzasadnie zarzuca organowi i Sądowi I instancji nieuzasadnione nadanie protokołowi kontroli waloru dowodu mającego decydujące znaczenie w sprawie. Należy podkreślić, iż w świetle art. 76 § 1 k.p.a. protokół kontroli, sporządzony przez uprawnionych funkcjonariuszy publicznych w prawem przewidzianej formie w zakresie przyznanych im ustawowych kompetencji stanowi dokument urzędowy o szczególnej mocy dowodowej. W orzecznictwie jednoznacznie podkreśla się, że "utrwalone protokołem czynności kontrolne mają charakter materialno-techniczny i odzwierciedlają ich przebieg oraz poczynione w ten sposób ustalenia. Dodatkowo protokół obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny, a zasadniczo niemożliwy do odtworzenia. Z tego powodu uznaje się go za dokument mający szczególną moc dowodową" (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 1944/17). W rozpatrywanej sprawie został sporządzony protokół kontroli, w którym opisano przebieg kontroli oraz poszczególne czynności wykonywane przez inspektorów inspekcji transportu drogowego. Przedstawiono w nim także wyniki sprawdzenia tachografu w trakcie jazdy testowej wykonanej przez inspektorów. Powyższy protokół został podpisany przez kierowcę bez żadnych zastrzeżeń.W odniesieniu natomiast do zarzutu naruszenia przez organy art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu tachografów, należy stwierdzić, iż Sąd I instancji trafnie uznał, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego nie było konieczne dla ustalenia istotnych faktów i rozstrzygnięcia sprawy, bowiem bezsporne były okoliczności faktyczne, w oparciu o które wszczęte zostało z urzędu postępowanie przez organ I instancji. Okoliczność nierejestrowania danych przez tachograf w przedmiotowej sprawie jest sprawą bezsporną, a ogólne twierdzenia skarżącej skutecznie nie podważyły powyższej okoliczności. Ponadto w myśl art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Powołanie biegłego na podstawie art. 84 § 1 k.p.a. ma zatem charakter fakultatywny i zależy wyłącznie od uznania organu prowadzącego postępowanie. Należy podkreślić, iż inspekcja transportu drogowego jest powołana do kontroli przestrzegania przepisów w zakresie przewozu drogowego, a inspektorzy transportu drogowego posiadają niezbędny zakres wiedzy specjalistycznej także w zakresie działania tachografów. W świetle zgormadzonych w niniejszej sprawie dowodów należy stwierdzić, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu tachografów cyfrowych nie było niezbędnym dowodem w celu ustalenia przez organ istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów. Okoliczność używania zmanipulowanego tachografu była bowiem jednoznacznie ustalona przy pomocy innych, wymienionych powyżej, środków dowodowych.Reasumując wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że organ w toku postępowania zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Przy tym oparł swoje rozstrzygnięcia na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny (art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnił swoje stanowisko wyrażone w decyzjach, w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., zatem zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego okazały się bezzasadne.Uwzględniając powyższe, według Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia wskazanych przez stronę przepisów postępowania w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej, zwłaszcza zaś, aby skutkiem zarzucanego ich naruszenia był istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w tym zakresie, że organ w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie administracyjne, a WSA trafnie uznał, że w aspekcie procesowym działania organu były prawidłowe i zgodne z naczelnymi zasadami postępowania.Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).