Wyrok - III OSK 2060/22 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 24 czerwca 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Odpady. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 333/22 w sprawie ze skargi J.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dniaOddalono skargę kasacyjną. Odpady. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 333/22 w sprawie ze skargi J.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
24 czerwca 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Mirosław Wincenciak
Podstawa prawna
art. 15
kpa
art. 8
kpa
art. 7
akpa
art. 162
kpa
art. 174
ppsa
art. 183
ppsa
art. 156
ppsa
art. 184
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (1)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 333/22 oddalił skargę J.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 30 listopada 2021 r. nr KOA 2021/Oś/21 w przedmiocie wygaszenia decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów.U podstaw wyroku Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.Starosta [...] (dalej w skrócie: "Starosta" lub "organ pierwszej instancji") decyzją z dnia 17 października 2013 r. znak: S.OŚ.I.6233.18.4.2013.SD udzielił J.Z. prowadzącej działalność pod firmą Przedsiębiorstwo [...] (dalej w skrócie: "strona" lub "skarżąca") zezwolenia na zbieranie odpadów w ramach prowadzenia Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych dla Gminy [...] na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...], obr. [...], Gmina [...] (dalej: w skrócie: "zezwolenie"). Pismem z dnia 16 listopada 2020 r. Starosta zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie wygaszenia zezwolenia. Decyzją z dnia 26 marca 2021 r. nr 79/2021 Starosta rozstrzygnął o wygaszeniu zezwolenia. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej w skrócie: "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), które decyzją z dnia 30 listopada 2021 r. nr KOA 2012/Oś/21 utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.Skargę na decyzję Kolegium z dnia 30 listopada 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J.Z., zarzucając mu naruszenie art. 8 i art. 11 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1292 ze zm., dalej w skrócie: "p.p."); art. 48 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 797 ze zm., dalej w skrócie: "u.o."), poprzez jego zastosowanie, mimo że w toku postępowania organ nie ustalił, czy strona zaprzestała prowadzenia działalności objętej zezwoleniem, czy też zezwolenie stało się bezprzedmiotowe; art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), poprzez jego zastosowanie, mimo że brak było podstaw do jego zastosowania; art. 7 i art. 7a § 1, art. 8 i art. 15 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie; art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wskazał, że z okoliczności sprawy wynika, iż skarżąca do końca czerwca 2020 r. prowadziła zbieranie odpadów objęte zezwoleniem z 2013 r. i w miejscu objętym zezwoleniem z 2013 r. (oznaczonym jako Punkt Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych (dalej w skrócie: "PSZOK") dla Gminy [...], na części działki nr [...] w [...]), a od lipca 2020 r. miejscem zbierania odpadów dla Gminy [...] jest PSZOK na terenie Oczyszczalni Ścieków w [...] przy ul. [...] (prowadzony przez Gminę [...], a odpady odbierane i zagospodarowane są przez firmę skarżącej). Powyższe oznacza, że skarżąca – jako podmiot objęty zezwoleniem z 2013 r. na zbieranie odpadów – zaprzestała zbierania odpadów, czyli działalności objętej tym zezwoleniem w ramach PSZOK dla Gminy [...], w miejscu wyznaczonym w zezwoleniu, zatem zaistniała przesłanka określona w art. 48 pkt 2 u.o. do wygaszenia zezwolenia na zbieranie odpadów w nim określonych. Skoro było to zezwolenie, które uprawniało do wykonywania oznaczonej działalności w ściśle określony sposób (np. w ramach PSZOK), w określonym miejscu (część działki nr [...]) i dla określonego zasięgu terytorialnego (dla Gminy [...]) oraz na warunkach przewidzianych prawem – to skarżąca nie mogła sama zadecydować – jak to określiła – o jego "zawieszeniu". Wobec obowiązującej normy prawnej nie można zaakceptować możliwości prowadzenia działalności zbierania odpadów na podstawie konkretnego zezwolenia w ramach danego PSZOK w innej lokalizacji. Tworzenie PSZOK przez gminę na terenie innej gminy stałoby w sprzeczności z art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (Dz. U. z 1996 r. Nr 132, poz. 622 ze zm.), który wskazuje, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności tworzą w sposób umożliwiający łatwy dostęp wszystkim mieszkańcom gminy punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Regulacja ta wskazuje, w jaki sposób należy zapewnić funkcjonowanie oraz lokalizację PSZOK-ów, uwzględniając w szczególności zasadę, że taki punkt powinien być łatwo dostępny dla wszystkich mieszkańców danej gminy. Każde zezwolenie jest udzielane na ściśle skonkretyzowaną działalność (co do czasu, miejsca, sposobu i warunków), a jej niewykonywanie wedle określonych zasad powoduje wygaszenie zezwolenia. Wygaszenie zezwolenia uprawnia do wyeliminowania zezwolenia z obrotu prawnego wówczas, gdy podmiot objęty zezwoleniem zaprzestał wykonywania działalności na zasadach tego zezwolenia lub doszło do bezprzedmiotowości zezwolenia z innych powodów. Decyzja będąca zezwoleniem umieszczana jest w ogólnodostępnym rejestrze danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO), który prowadzony jest przez marszałka województwa na podstawie art. 49 u.o. Pozostawanie w obrocie prawnym zezwolenia wprowadza w błąd organy administracji publicznej i społeczeństwo co do uprawnień nadanych przedmiotowym zezwoleniem. Zgodnie z art. 48 pkt 2 u.o., zezwolenie na zbieranie odpadów wygasa, jeżeli podmiot objęty zezwoleniem zaprzestał działalności objętej zezwoleniem. Sąd pierwszej instancji nie podzielił twierdzenia skarżącej, że w sprawie istniały wątpliwości co do treści art. 48 u.o., a zatem i potrzeby rozważenia przez organ zastosowania się do zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony wyrażonej w art. 7a § 1 k.p.a.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła J.Z. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzuciła:1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 pkt 2 u.o., poprzez uznanie, że w sprawie możliwe było wygaszenie decyzji zezwalającej skarżącej na zbieranie odpadów w miejscowości [...] na terenie działki ewidencyjnej nr [...] w formie PSZOK;2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez uznanie, że na jego podstawie możliwe było wygaszenie decyzji zezwalającej skarżącej na zbieranie odpadów w miejscowości [...] na terenie działki ewidencyjnej nr [...] w formie PSZOK.Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.W pierwszej kolejności wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sentencji zaskarżonego wyroku błędnie podał numer zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu, na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a., sprostował w sentencji zaskarżonego wyroku w/w oczywistą omyłkę (pkt 1 sentencji wyroku).Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.Podkreślić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie kwestionują ustaleń faktycznych organów administracji publicznej poczynionych w rozpoznawanej sprawie. Wynika z nich, że skarżąca kasacyjnie nie prowadzi działalności gospodarczej polegającej na zbieraniu odpadów w ramach prowadzenia PSZOK dla Gminy [...] na terenie części działki o numerze ewidencyjnym [...] w [...] w Gminie [...]. W sprawie ustalono, że pismem z dnia 21 października 2020 r. skarżąca poinformowała Starostę: "Obecnie [...] nie prowadzi Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych dla Gminy [...], jakkolwiek ww. decyzja może posłużyć do prowadzenia PSZOKu w przyszłości, również dla innej sąsiedniej gminy, jak np. [...] czy [...]". Według art. 48 pkt 2 u.o., zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wygasa, jeżeli podmiot objęty zezwoleniem zaprzestał działalności objętej zezwoleniem lub z innych powodów zezwolenie stało się bezprzedmiotowe. Wykładnia powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że wygaśnięcie zezwolenia na zbieranie odpadów może nastąpić z powodu dwóch kategorii zdarzeń prawnie istotnych, tj. zaprzestania działalności objętej zezwoleniem lub też z innych przyczyn powodujących bezprzedmiotowość zezwolenia. Użycie w powołanym przepisie spójnika "lub" – alternatywy nierozłącznej – oznacza, że zaistnieje podstawa do wygaszenia zezwolenia w przypadku ziszczenia się choćby jednego ze stanów określonych w art. 48 pkt 2 u.o., połączonych spójnikiem "lub". W rozpoznawanej sprawie organy i Sąd pierwszej instancji przyjęły, że skarżąca zaprzestała prowadzenia działalności, bowiem sama oświadczyła, że: "(...) nie prowadzi Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych dla Gminy [...] (...)". Ocenę prawną organów i WSA w Warszawie należy uznać za prawidłową. Nieprowadzenie działalności od jakiegoś momentu w czasie pokrywa się bowiem znaczeniowo z pojęciem zaprzestania prowadzenia działalności. Przepis art. 48 pkt 2 u.o., ani żaden inny przepis tej ustawy, nie dookreślają przyczyn zaprzestania działalności jako okoliczności prawnie istotnych. W konsekwencji okoliczność, że Gmina [...] prowadzi PSZOK przy pomocy swojej jednostki organizacyjnej, nie mogła mieć znaczenia dla ustalenia zaprzestania prowadzenia działalności przez skarżącą w rozumieniu powołanego przepisu.Chybiony okazał się także zarzut naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Nieprawdziwa jest argumentacja zawarta w tezie owego zarzutu, jakoby według organów i WSA w Warszawie na podstawie w/w przepisu możliwe było wygaszenie decyzji zezwalającej skarżącej na zbieranie odpadów. Zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i Kolegium, stwierdzili, że art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. ma charakter odsyłający, a podstawą materialną wygaszenia zezwolenia był przepis art. 48 pkt 2 u.o.Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 2 sentencji wyroku.., orzekł, jak w pkt 2 sentencji wyroku.