sygn. III OSK 1076/25 10 grudnia 2025 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - III OSK 1076/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 10 grudnia 2025

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Dostęp do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant asystent sędziego Piotr Rzekiecki po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 740/24 w sprawie ze skargi J.J. na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] w przedOddalono skargę kasacyjną. Dostęp do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant asystent sędziego Piotr Rzekiecki po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 740/24 w sprawie ze skargi J.J. na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] w przed
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Typ sprawy sprawa cywilna
Etap skarga kasacyjna
Tryb rozprawa
Role w sprawie
Skarb Państwa apelujący / skarżący
Data orzeczenia 10 grudnia 2025
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Hanna Knysiak - Sudyka
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant asystent sędziego Piotr Rzekiecki po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 740/24 w sprawie ze skargi J.J. na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 11 listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 marca 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 740/24, oddalił skargę J.J. na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 11 listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej.Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.J.J. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] (dalej: "organ" lub "Naczelnik US") w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 11 listopada 2024 r. o udostępnienie, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."):1. pisma Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 10 stycznia 2024 r. skierowanego do podległych mu wszystkich Naczelników Urzędów Skarbowych i Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego, stanowiące przypomnienie o obowiązku sporządzania i przekazywania w terminie do Wojewody Mazowieckiego informacji o działalności urzędu;2. zapytania z dnia 29 sierpnia 2024 r. skierowanego przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie do podległych mu wszystkich Naczelników Urzędów Skarbowych i Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego o realizację obowiązku sporządzania i przekazywania w terminie do Wojewody Mazowieckiego informacji o działalności urzędu za 2023 r.,3. odpowiedzi Naczelnika US [...] na powyższe zapytanie;4. polecenia z dnia 25 września 2024 r. skierowanego przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie do podległych mu wszystkich Naczelników Urzędów Skarbowych i Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego sporządzenia i przekazywania Wojewodzie Mazowieckiemu rocznych informacji o działalności urzędów za lata 2019 - 2022 w przypadku niezrealizowania tego obowiązku.Naczelnik US [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podał, że pisma, których udostępnienia domagał się skarżący we wniosku z dnia 11 listopada 2024 r., a więc pismo DIAS w Warszawie z dnia 10 stycznia 2024 r. skierowane do podległych mu Naczelników US i Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego, zapytanie z dnia 29 sierpnia 2024 r. o realizację obowiązku, o którym mowa w art. 58 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, odpowiedź organu na to pismo, czy polecenie DIAS w Warszawie z dnia 25 września 2024 r. są jedynie przypomnieniem o konieczności realizacji obowiązku złożenia sprawozdania z działalności i pytaniem o jego realizację, nie odnoszą się ani do żadnego zadania publicznego, ani do podmiotów zewnętrznych (poza organami KAS).Organ podkreślił jednocześnie, że przepisy prawa nie określają sposobu nadzoru ze strony DIAS w Warszawie nad sporządzeniem ww. informacji przez Naczelników, a nadto Wojewoda nie ma kompetencji do określenia zakresu żądanych informacji. Wnioskowane pisma nie obejmowały spraw merytorycznych (związanych w szczególności z ingerencją w treść, zakres rzeczowy, jaki należy uwzględnić w informacjach rocznych składanych Wojewodzie), a jedynie były przypomnieniem o konieczności realizacji tego obowiązku, w terminie określonym w powołanym przepisie prawa i dlatego zostały zakwalifikowane jako dokumenty wewnętrzne, niepodlegające udostępnieniu w trybie u.d.i.p.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym powyżej wyrokiem z 27 marca 2024 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę.Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie skarżący zarzucił bezczynność w udzieleniu informacji publicznej na jego wniosek z dnia 11 listopada 2024 r., kwestionując stanowisko Naczelnika US, że wnioskowane dokumenty są dokumentami wewnętrznymi. Poza sporem jest, że organ, do którego został skierowany powyższy wniosek - Naczelnik US - jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.Jednocześnie Sąd wskazał, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawie publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej określa art. 6 ust. 1 u.d.i.p. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych informację publiczną definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.W ocenie Sądu pierwszej instancji analiza wnioskowanych dokumentów skłania do podzielenia stanowiska organu, że wnioskowane dokumenty mają charakter dokumentów wewnętrznych i nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. Pisma te stanowią bowiem wyraz wewnętrznej korespondencji, mającej na celu uzyskanie określonych danych, nie zawierają treści stanowiących informację publiczną, odnoszą się natomiast w sposób ogólny do realizacji przez organy administracji niezespolonej działające w województwie obowiązku składania wojewodzie rocznych informacji o swojej działalności, do końca lutego każdego roku. Zostały wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie są bezpośrednio wykorzystywane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym.Jeżeli zatem dokumenty, których udostępnienia żąda skarżący, mają charakter dokumentów wytworzonych w związku z zapytaniem DIAS w Warszawie zawartym w piśmie z dnia 10 stycznia 2024 r., skierowanym do podległych mu naczelników US i naczelnika urzędu celno-skarbowego i obrazują przebieg bieżącej komunikacji między tymi organami, służąc jedynie wymianie informacji, to jako dokumenty wewnętrzne nie stanowią informacji publicznej.Konkludując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej, brak jest podstaw do przyjęcia, że na dzień złożenia skargi organ pozostawał w stanie bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku dostępowego skarżącego.Od powyższego orzeczenia skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając wyrokowi:1. błędną wykładnia przepisów u.i.d.o. dokonaną w oparciu o zastosowanie niewłaściwych kryteriów ocennych w zakresie analizy treści wniosków złożonych przez skarżącego do Naczelnika US, a to:I. pisma Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 10 stycznia 2024 r. skierowanego do podległych mu wszystkich Naczelników Urzędów Skarbowych i Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego, stanowiące przypomnienie o obowiązku sporządzania i przekazywania w terminie do Wojewody Mazowieckiego informacji o działalności urzędu;II. zapytania z dnia 29 sierpnia 2024 r. skierowanego przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie do podległych mu wszystkich Naczelników Urzędów Skarbowych i Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego o realizację obowiązku sporządzania i przekazywania w terminie do Wojewody Mazowieckiego informacji o działalności urzędu za 2023 r.,III. odpowiedzi Naczelnika US na powyższe zapytanie, "4. polecenia z dnia 25 września 2024 r. skierowanego przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie do podległych mu wszystkich Naczelników Urzędów Skarbowych i Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego sporządzenia i przekazywania Wojewodzie Mazowieckiemu rocznych informacji o działalności urzędów za lata 2019-2022 w przypadku niezrealizowania tego obowiązku";- i nieprawidłowego uznania, że wobec treści ww .wniosków przepisy art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. nie mają zastosowania;2. naruszenie prawa materialnego, tj.:A. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady zaufania publicznego, którą powinien się kierować Naczelnik Urzędu Skarbowego w Żurominie, kierując odpowiedzi do skarżącego, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca;B. art. 61 ust. 1 i art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ nie był zobowiązany do udostępnienia skarżącemu informacji w postaci treści wnioskowanych dokumentów, pomimo iż stanowią one informację publiczną;C. art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i c u.d.i.p. i art. 6 ust. 2 u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż dokumenty wnioskowane we wniosku skarżącego z 11 listopada 2024 r. skierowanym do Naczelnika US nie stanowią informacji publicznej;D. art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, c, d i e oraz pkt 4 lit. a oraz ust. 2 u.d.i.p., przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że będące przedmiotem wniosku skarżącego z 11 listopada 2024 r. skierowanego do organu dokumenty, spełniające wszystkie kryteria "dokumentów urzędowych" w rozumieniu u.d.i.p. i wytworzone w ramach realizacji ustawowego obowiązku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie określonego w art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 615) - nie stanowią "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. oraz "informacji publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a tym samym nie podlegają prawu do wglądu do dokumentów urzędowych, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. W rezultacie doszło do bezpodstawnego ograniczenia prawa do informacji publicznej, gdyż odmówiono skarżącemu wglądu do dokumentów urzędowych wytworzonych przez organ władzy publicznej w ramach realizacji jego ustawowych zadań;3. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego wskutek nieuzasadnionego przyjęcia przez WSA w Warszawie, że wnioskowane przez skarżącego informacje nie podlegają udostępnieniu, albowiem mają charakter "wewnętrzny" i nie stanowią informacji publicznej, mimo że będące przedmiotem wniosku pisma spełniają wszystkie przesłanki dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.i.d.p.;2) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w:a) zaniechaniu należytego uzasadnienia przez WSA w Warszawie co do powodów, dla których - mimo że będące przedmiotem wniosku dokumenty stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., w związku z czym stanowią informację publiczną zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. i dotyczą realizacji zadań publicznych w postaci ustawowego obowiązku nadzoru Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie nad naczelnikami urzędów skarbowych województwa mazowieckiego - Sąd uznał, iż nie stanowią one informacji publicznej;b) niewskazaniu w uzasadnieniu konkretnych argumentów, z jakich Sąd wywiódł, że wnioskowane informacje mają wyłącznie "wewnętrzny" charakter i pozostają poza zakresem u.d.i.p., co w konsekwencji uniemożliwia merytoryczną weryfikację rozumowania Sądu w tym zakresie.Wobec powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości "i na korzyść skarżącego" oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Jednocześnie zawnioskował o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. należy podnieść, że oba sformułowane w oparciu o powyższe przepisy zarzuty są bezzasadne.Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a stanowi, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie wówczas, jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy.Niezasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej, w którym jej autor zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Ten przepis stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. O jego naruszeniu można byłoby mówić, gdyby Sąd pierwszej instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. wyroki NSA: z 27 stycznia 2023 r., II GSK 561/22, z 8 maja 2024 r., I GSK 1591/20, z 17 maja 2024 r., III OSK 4309/21, z 26 września 2024 r., III OSK 4/23).Z kolei zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to, jak już wskazywano, musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, a także podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wskazał powody uznania, iż skarga jest bezzasadna. Należy podkreślić, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Natomiast treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czyni go w pełni poddającym się kontroli instancyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej, których prawidłowość nie może być skutecznie kwestionowana w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.W istocie treść zarzutów naruszenia przepisów postępowania jest skoncentrowana na zupełnie innej kwestii – przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że dokumenty wskazane we wniosku dostępowym mają charakter wewnętrzny i jako takie nie stanowią informacji publicznej. Oceny Sądu pierwszej instancji w tej kwestii nie można skutecznie zwalczać zarzutami opartymi na naruszeniu wyżej omówionych przepisów, dlatego zarzuty naruszenia przepisów postępowania są niezasadne.Przechodząc do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego należy na wstępie zaznaczyć, że wszystkie sformułowane w ramach tej podstawy kasacyjnej zarzuty koncentrują się na kwestii charakteru informacji objętej wnioskiem dostępowym. Przypomnieć należy, że charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności, tj. tego, że dotyczą realizacji zadań publicznych i interesu publicznego. W świetle art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. informacją publiczną jest treść i postać dokumentów urzędowych, przy czym zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 383), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.W literaturze aprobuje się stanowisko, że dokumentem urzędowym jest "każdy dokument, który ma jakiekolwiek znaczenie dla ukształtowania treści późniejszego oświadczenia woli lub wiedzy, a zatem obejmuje różnego rodzaju dokumenty związane z wykonywaniem kompetencji i zadań publicznych" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 202).Na bazie przepisu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w drodze rozumowania a contrario w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowane zostało pojęcie dokumentu wewnętrznego, to jest dokumentu, który nie stanowi informacji publicznej. Pojęcie to stosuje się dla określenia dokumentów, które nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych, a służą wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu lub struktury administracyjnej, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania pracowników w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (por. m.in. wyroki NSA: z 4 lutego 2015 r., I OSK 430/14; z 12 kwietnia 2016 r., I OSK 1599/15; z 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15; z 26 października 2018 r., I OSK 2678/16; z 8 listopada 2019 r., I OSK 1669/18; z 28 lutego 2020 r., I OSK 3211/18; z 7 lipca 2021 r., III OSK 3154/21). W orzecznictwie podkreśla się także, że osoby piastujące funkcje publiczne powinny dysponować pewnym marginesem swobody w gromadzeniu materiałów, danych czy wymianie korespondencji, służących w dalszych etapach realizowaniu przyznanych im zadań i kompetencji (por. wyroki NSA: z 26 października 2018 r., I OSK 2678/16; z 8 listopada 2019 r., I OSK 1669/18). Dokument urzędowy od dokumentu wewnętrznego odróżnia zatem fakt braku jego "oficjalności", gdyż służy on zapewnieniu dyskusji wewnętrznej nad określonym zagadnieniem. Dyskusja ta, jeśli ma służyć realizacji interesu publicznego, powinna mieć swobodny charakter, który m.in. charakteryzuje się zajmowaniem wstępnych stanowisk, które podlegają ewolucji podczas procesu wypracowywania końcowego stanowiska. W przypadku założenia, że później stanowiska te mogłyby zostać upublicznione, osoby biorące udział w takiej dyskusji od początku mogłyby nie wyrażać swoich ocen, czy też nie dzielić się swoją wiedzą w określonym zakresie, obawiając się krytycznej oceny własnych poglądów na skutek ich upublicznienia.Nie można więc uznać za informację publiczną, która powinna podlegać udostępnieniu, całego wewnętrznego obiegu informacji odbywającego się w ramach określonej struktury czy też najdrobniejszego przejawu działalności osób piastujących funkcje publiczne w aparacie administracyjnym. Autonomia decyzyjna podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej wyklucza swego rodzaju "totalną" kontrolę za pomocą ustawy o dostępie do informacji publicznej wszelkich działań podmiotu zobowiązanego. Dostęp do informacji publicznej nie może krępować działań podmiotu zobowiązanego oraz nie obejmuje każdego przejawu jego działalności. Przyzwolenie bowiem na pełną penetrację działalności administracji publicznej w trybie dostępu do informacji publicznej zagroziłoby interesowi publicznemu, a zatem temu samemu interesowi, który przemawia za realizacją prawa dostępu do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym tą sprawę akceptuje rozumienie tego pojęcia przyjmowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.Trafnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, że dokumenty, których udostępnienia domaga się skarżący, obrazują przebieg komunikacji między organami i służą wymianie między nimi informacji. Pisma i zapytania w kwestii realizacji obowiązku sporządzania i przekazywania informacji o działalności urzędów kierowane przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie do podległych mu organów i udzielone odpowiedzi stanowią dokumenty wewnętrzne, jak trafnie skonstatował Sąd pierwszej instancji. Z powyższych przyczyn bezzasadne są zarzuty naruszenia prawa materialnego sformułowane w punktach 1 i 2. B-D skargi kasacyjnej.Zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. określony jako zarzut naruszenia prawa materialnego jest w istocie zarzutem naruszenia przepisu postępowania i jako taki powinien zawierać wyjaśnienie, na czym polegał istotny wpływ naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde ich uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Dla spełnienia wymogu wykazania, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. W uzasadnieniu omawianego zarzutu skarżący kasacyjnie ograniczył się do wskazania poglądów literatury i orzecznictwa nie przystających ściśle do okoliczności rozpoznawanej sprawy. Nadto podnieść należy, że art. 8 k.p.a. zawiera dwa paragrafy o różnej treści normatywnej, a obowiązkiem skarżącego kasacyjnie było precyzyjne sformułowanie zarzutu, to jest wskazanie, który konkretnie przepis (jego jednostkę redakcyjną) uznaje za naruszony.Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a..