Postanowienie - III OW 35/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 24 czerwca 2025
Teza
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy. Odpady, Odpady643 Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 §. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy P. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy P. a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów wskazać Wójta Gminy P. jaWskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy. Odpady, Odpady643 Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 §. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy P. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy P. a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów wskazać Wójta Gminy P. ja
Data orzeczenia
24 czerwca 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Mariusz Kotulski
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
UZASADNIENIE
Wójt Gminy P. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów.W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w piśmie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 14 kwietnia 2025 r. znak: PŚ.II.7023.15.2025.ŁK zawiadomiono Wójta Gminy P. (dalej w skrócie: "Wójt" lub "wnioskodawca") o ujawnieniu na gruntach gminnych w [...] (działka nr [...], obręb [...], Gmina P.) nielegalnych odpadów niebezpiecznych (żużel zawierający dużą ilość ołowiu), użytych do utwardzenia drogi śródpolnej na odcinku ok. 1 km. Pismem z dnia 16 kwietnia 2025 r. znak: OS.6236.3.2025 Wójt zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej w skrócie: "RDOŚ") o wszczęcie postępowania w tej sprawie na podstawie art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm., dalej w skrócie: "u.o."), wskazując, że posiadaczem odpadów jest A.B. (zamieszkały w [...]), który odebrał odpady w ilości ok. 1200 Mg od firmy [...], zaś Wójt nie wyraził zgody na utwardzenie drogi gruntowej na w/w terenie. Pomimo wskazania posiadacza odpadów oraz faktu, że wyłącznie władającym gruntem, stanowiącym drogę, jest Gmina P., RDOŚ pismem z dnia 22 kwietnia 2025 r. odmówił wszczęcia postępowania i na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a.") przekazał przedmiotową sprawę Wójtowi do rozpoznania zgodnie z właściwością, uznając, że skoro posiadaczem odpadów jest osoba trzecia, to nakaz ich usunięcia powinien zostać wydany przez Wójta.W ocenie wnioskodawcy, spór należy rozstrzygnąć na podstawie przepisów u.o., które precyzyjnie określają właściwość organów w tej materii. Zgodnie z art. 26 ust. 1 u.o., posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Jeśli tego nie uczyni, przepis art. 26 ust. 2 u.o. przewiduje, że wójt wydaje decyzję nakazującą posiadaczowi usunięcie odpadów. W przedmiotowym przypadku posiadaczem odpadu jest osoba trzecia – A.B., dlatego też obowiązek usunięcia odpadów ciąży przede wszystkim na nim. Zdaniem Wójta, w niniejszej sprawie należy powołać się jednak na art. 26 ust. 3 u.o., stanowiący regulację szczególną, zgodnie z którą, w odniesieniu do odpadów znajdujących się na nieruchomości, którą gmina włada jako władający powierzchnią ziemi, o ile nieruchomość ta nie jest w trwałym posiadaniu innego podmiotu – nakaz usunięcia odpadów wydaje właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska. W analizowanej sprawie działka nr [...] jest własnością Gminy P., która nią włada (użytek publiczny), a nie jest ona zajęta na stałe przez inny podmiot, a zatem spełniony został warunek określony w art. 26 ust. 3 u.o. Organem właściwym do wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów ze wskazanej nieruchomości jest w konsekwencji RDOŚ, niezależnie od tego, że posiadaczem odpadów jest osoba trzecia. Norma art. 26 ust. 3 u.o. odnosi się bowiem do statusu nieruchomości, a nie do osoby posiadacza.Wnioskodawca wskazał dodatkowo, że z uwagi na skład odpadów (składowisko toksycznego żużla, które stanowi potencjalne zagrożenie dla środowiska) rozważenia wymaga konieczność natychmiastowego ich usunięcia, o czym stanowi art. 26a ust. 1 u.o. Zgodnie zaś z art. 26a ust. 2 pkt 1 u.o., organem właściwym do takich działań – w przypadku odpadów znajdujących się na terenach zamkniętych oraz nieruchomościach, którymi gmina włada jako władający powierzchnią ziemi – jest RDOŚ.Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wniósł o wskazanie Wójta Gminy P. jako organu właściwego w sprawie. Podkreślił, że RDOŚ nie znalazł podstaw do prowadzenia postępowania na podstawie art. 26 ust. 3 u.o. W świetle tego przepisu, właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska jest właściwy do wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, w odniesieniu do terenów zamkniętych oraz nieruchomości, którymi gmina włada jako władający powierzchnią ziemi, a niebędących w posiadaniu innego podmiotu. Z przekazanego przez Wójta zgłoszenia wynikało, że posiadaczem ujawnionych odpadów w postaci żużla z procesów hutniczych ołowiu, użytych do utwardzenia drogi śródpolnej na odcinku ok. 1 km na działce nr [...], obręb [...], stanowiącej własność Gminy P., jest A.B. (zamieszkały w [...]), który odebrał przedmiotowe odpady od firmy [...] w ilości ok. 1200 Mg i które na jej zlecenie zostały użyte do utwardzenia drogi. RDOŚ stwierdził, iż pomimo faktu, że działka, na której ujawniono odpady, należy do Gminy P. i jest ona władającym tą powierzchnią, to organem właściwym do wydania decyzji nakazującej usunięcie w/w odpadów jest Wójt, gdyż wskazany został posiadacz tych odpadów (niebędący gminą), co wyklucza właściwość regionalnego dyrektora ochrony środowiska do prowadzenia przedmiotowego postępowania. Wbrew twierdzeniu Wójta, określenie "niebędących w posiadaniu innego podmiotu", które występuje w treści art. 26 ust. 3 u.o., odnosi się do posiadania odpadów (faktycznego posiadacza odpadów), a nie do posiadania nieruchomości, natomiast zarówno art. 26 ust. 1 u.o., jak też art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o., wiążą określone skutki prawne z posiadaniem odpadów, a nie posiadaniem nieruchomości.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. i art. 22 § 2 k.p.a., należy rozumieć sytuację, w której organ jednostki samorządu terytorialnego oraz organ administracji rządowej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu sprowadza się do wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy.Stosownie do art. 15 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem właściwym do rozstrzygania sporów kompetencyjnych. W tych sprawach stosuje odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Spory rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym.W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym negatywnym, bowiem ani Wójt Gminy P., ani Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], nie uważa się za organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie usunięcia odpadów użytych do utwardzenia drogi śródpolnej na odcinku ok. 1 km na działce nr [...], obręb [...], Gmina P.Zgodnie z art. 26 ust. 1 u.o., posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami (art. 26 ust. 2 u.o.). W świetle art. 26 ust. 3 u.o., nakaz usunięcia odpadów, o którym mowa w ust. 2, z terenów zamkniętych oraz z nieruchomości, którymi gmina włada jako władający powierzchnią ziemi, a niebędących w posiadaniu innego podmiotu – wydaje właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska.Wbrew twierdzeniu wnioskodawcy, użyte w art. 26 ust. 3 u.o. określenie "niebędących w posiadaniu innego podmiotu" odnosi się do posiadania odpadów, a nie do posiadania nieruchomości. Z akt sprawy wynika natomiast, że posiadaczem odpadów znajdujących się na działce nr [...] nie jest Gmina P., bowiem ich posiadacz jest znany i jest nim A.B., zamieszkały w [...], który odebrał przedmiotowe odpady w ilości ok. 1200 Mg od firmy [...]. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o., przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Z przepisu tego wynika, że ustawa wiąże określone skutki prawne z posiadaniem odpadów, a nie posiadaniem nieruchomości. Domniemanie, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o., wskazuje wyraźnie, że domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. W odniesieniu do nieruchomości ustawodawca używa pojęcia "władającego powierzchnią ziemi", a nie "posiadającego nieruchomość".Należy wyjaśnić, iż dokonana przez Wójta Gminy P. wykładnia przepisu art. 26 ust. 3 u.o. byłaby prawidłowa, gdyby to Gmina P. była posiadaczem odpadów, co pozwalałoby uniknąć sytuacji, w której gmina wydaje nakaz usunięcia odpadów skierowany w stosunku do samej siebie. W sytuacji natomiast, gdy znany jest posiadacz odpadów i nie jest nim gmina, to wówczas wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, co wyklucza właściwość w takiej sprawie regionalnego dyrektora ochrony środowiska (por. postanowienia NSA z dnia: 20 lipca 2018 r., sygn. akt II OW 44/18 oraz 10 marca 2020 r. sygn. akt II OW 171/19).W niniejszej sprawie nie będzie miał natomiast zastosowania powołany dodatkowo przez wnioskodawcę art. 26a ust. 2 pkt 1 u.o., bowiem z akt sprawy nie wynika, aby zachodziła konieczność niezwłocznego usunięcia odpadów ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska.W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., wskazał Wójta Gminy P. jako organ właściwy w sprawie.., wskazał Wójta Gminy P. jako organ właściwy w sprawie.