Wyrok - III OSK 310/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 24 czerwca 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Odpady. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1105/23 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 24 marca 2023 r. nr [Oddalono skargę kasacyjną. Odpady. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1105/23 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 24 marca 2023 r. nr [
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
24 czerwca 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Artur Kuś
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Pismem z 13 września 2021 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przekazał Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Warszawie (organowi I instancji) pismo Z.D., dotyczące nielegalnie zgromadzonych odpadów na działce nr ewid. [...], której właścicielką jest Gmina [...] (dalej: Gmina lub skarżąca). Ponadto organ inspekcji ochrony środowiska przekazał także notatkę służbową z oględzin przeprowadzonych 8 września 2021 r., podczas których stwierdzono obecność odpadów płyt betonowych, przesypanych ziemią, gruzu, cegieł, rozrzuconego materiału organicznego, gałęzi drzew, odpadów w czarnych workach oraz luźno zdeponowanych odpadów. Odpady tworzyły hałdę długości ok. 160 m, znajdującą się tuż przy zakolu rzeki [...].Zawiadomieniem z 23 listopada 2021 r. organ I instancji poinformował skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nakazu usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania. Pismem z 25 listopada 2021 r. Gmina poinformowała, że jest właścicielką przedmiotowej nieruchomości. W dniach 29 października oraz 17-18 listopada 2021 r. podjęto działania mające na celu uprzątnięcie terenu, w wyniku których zebrano trzy worki tworzyw sztucznych, dwa worki pozostałych odpadów komunalnych, a także 1,68 Mg zmieszanych odpadów z budowy, remontów i demontażu. Do pisma dołączono kartę przekazania odpadów o kodzie 17 09 04 oraz dokumentację zdjęciową. Ponadto poinformowano, że w celu ustalenia osób, które dopuściły się wyrzucania odpadów na tym terenie zawiadomiono sołtysa oraz radnego [...]. W celu zabezpieczenia nieruchomości przed nielegalnym pozbywaniem się odpadów na działce tej zamontowano fotopułapki oraz tablice informujące o zakazie wyrzucania odpadów.W piśmie z 28 grudnia 2021 r. organ I instancji zwrócił się do skarżącej w sprawie obowiązku usunięcia z przedmiotowego terenu odpadów nadal widocznych na przekazanych fotografiach, tj. elementów betonowych, gruzu i odpadów zielonych. W odpowiedzi, pismem z 4 stycznia 2022 r., Gmina wyjaśniła, że elementy betonowe, znajdujące się wzdłuż linii brzegowej i na działce nr ewid. [...] zostały umieszczone tam około 25 lat temu przez rolników, właścicieli łąk, którzy dojeżdżają do swoich działek drogą gruntową przebiegającą wzdłuż linii brzegowej rzeki [...]. Przeciwdziałają one podmywaniu drogi gruntowej w miejscu, gdzie rzeka meandruje i tworzy zakole. Zabezpieczenie z gruzu i betonu służy także ochronie przed wypływaniem wody przy wyższych stanach rzeki, która uniemożliwiałaby dojazd do łąk. Przedmiotowe elementy betonowe są wrośnięte w ziemię i pokryte trawą, a ich usunięcie byłoby bardzo trudne i spowodować może osunięcie linii brzegowej, w tym samym zniszczenie i zalanie jedynej drogi dojazdowej do łąk. Pismem z 12 stycznia 2022 r. jeden z radnych Gminy przekazał organowi I instancji stanowisko mieszkańców wsi [...], którzy sprzeciwiają się usunięciu elementów betonowych umiejscowionych wzdłuż linii brzegowej rzeki [...] i na przedmiotowej działce, z uwagi na zagrożenie braku dojazdu i możliwości użytkowania łąk.W dniu 3 lutego 2022 r. organ I instancji przeprowadził oględziny z udziałem przedstawicieli Gminy, podczas których potwierdzono obecność odpadów w postaci gruzu, ziemi zmieszanej z gruzem oraz elementów betonowych.Decyzją z 13 maja 2022 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie nakazał Gminie, w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, usunięcie odpadów w postaci a) zmieszanych odpadów z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia, innych niż wymienione w 17 01 06 (17 01 07); b) gruzu ceglanego (17 01 02) oraz c) gleby i ziemi, w tym kamieni, innych niż wymienione w 17 05 (17 05 04), składowanych na przedmiotowej działce.Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji.Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (organ odwoławczy) decyzją z 24 marca 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.Gmina wniosła skargę na decyzję z 24 marca 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.Wyrokiem z 21 września 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 24 marca 2023 r. w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów.W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w tej sprawie w sposób niebudzący wątpliwości ustalono posiadacza odpadów. Obalenie przez władającego powierzchnią ziemi domniemania posiadania odpadów powinno być oparte na wykazaniu, kto faktycznie jest posiadaczem odpadów znajdujących się na jego terenie, a nie tylko na jego wskazaniu. Skarżąca jest właścicielką i posiadaczką działki i nie udowodniła, kto faktycznie jest posiadaczem składowanych na niej odpadów, a wskazywała jedynie mieszkańców, rolników oraz właścicieli łąk, którzy dojeżdżają do swoich działek drogą gruntową. Nie obaliła zatem skutecznie domniemania, że jest posiadaczem odpadów. Sąd I instancji podkreślił, że w tej sprawie nie ma znaczenia stanowisko lokalnej społeczności. Nie wynika to w szczególności z zasady prawdy obiektywnej oraz obowiązku uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Sąd I instancji podkreślił także, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zostały zawarte żadne elementy dotyczące ochrony przyrody, gdyż organy nie były uprawnione do orzekania w tym zakresie. Organ odwoławczy jedynie zwrócił uwagę na konieczność przestrzegania odrębnych przepisów w zakresie ochrony gatunkowej, do czego skarżąca jest zobowiązana na podstawie przepisów dotyczących ochrony przyrody.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina.Gmina zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 "pkt 7, 5 i 6" ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.). W ocenie skarżącej, orzekające w tej sprawie organy naruszyły powołane wyżej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, co doprowadziło do wydania przez Sąd I instancji wyroku w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy.Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Gmina oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r., poz. 699 ze zm. - dalej: ustawa o odpadach) posiadacz odpadów jest zobowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Natomiast w przypadku nieusunięcia odpadów z nieruchomości, którymi gmina włada jako władający powierzchnią ziemi, a niebędących w posiadaniu innego podmiotu, właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (art. 26 ust. 2 w związku z art. 26 ust. 3 ustawy o odpadach). Posiadacz odpadów został zdefiniowany w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach i jest nim wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów. Domniemywa się przy tym, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. W konsekwencji, skoro Gmina jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości i tą nieruchomością włada, to domniemywa się, że jest posiadaczem odpadów znajdujących się na tym terenie. Posiadanie jest pojęciem prawnym zdefiniowanym na gruncie prawa cywilnego. Zgodnie z art. 336 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.), posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Nie ulega zatem wątpliwości, że obecnie w posiadaniu odpadów jest Gmina. Ustalenia zatem wymagało, czy możliwe jest stwierdzenie, kto jest wytwórcą odpadów, bo to mogłoby ewentualnie prowadzić do obalenia domniemania, że posiadaczem odpadów jest władający powierzchnią ziemi. Przez wytwórcę odpadów rozumie się każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów. Wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej (art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach). Chodzi przy tym o konkretnego wytwórcę odpadów, a nie jedynie ogólnikowe stwierdzenie, że odpady na teren nieruchomości nawieźli mieszkańcy innej gminy. Z tego rodzaju oświadczenia, nawet jeżeli zostało złożone przez radnego Gminy, nie wynika bowiem nawet, czy mieszkańcy innej gminy byli wytwórcami odpadów w rozumieniu cytowanej wyżej definicji, czy też jedynie nawieźli te odpady na teren nieruchomości. Z oświadczenia tego nie wynika nawet, kto konkretnie miałby być adresatem obowiązku z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, ponieważ nie budzi wątpliwości, że nie można nałożyć tego rodzaju obowiązku na niesprecyzowanych mieszkańców gminy. To by oznaczało, że decyzja wydana na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach ma charakter generalny, a nie konkretny, co jest oczywiście niedopuszczalne w przypadku tego rodzaju aktu administracyjnego.Celem instytucji prawnej z art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy o odpadach jest zapewnienie prawidłowego zagospodarowania odpadów znajdujących się w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Okoliczność, że odpady te zostały umieszczone na przedmiotowej działce jeszcze przed powstaniem Gminy, nie miała zatem istotnego znaczenia w sprawie. Komunalizacja przedmiotowej działki oznaczała, że Gmina przejęła nie tylko prawa, ale i obowiązki wiążące się z własności tej nieruchomości. Jednocześnie w toku postępowania Gmina nie obaliła domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach i nie wykazała, że nie jest w posiadaniu odpadów lub, że nie była wytwórcą odpadów. Brak było podstaw do prowadzenia przez organy postępowania dowodowego w tym zakresie, ponieważ to na Gminie ciążył obowiązek obalenia wskazanego domniemania prawnego, czego skutecznie nie uczyniła i o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie, w którym kwestionują przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny, nie zasługiwały zatem na uwzględnienie. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że organy w sposób wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy przeprowadziły postępowanie dowodowe i dokonały jego oceny.Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty odnoszące się do nałożenia na Gminę obowiązków w zakresie konieczności wykonania obowiązku poza terminem lęgowym gatunku chronionego (tj. derkacza) oraz w sposób najmniej ingerujący w siedlisko tego gatunku. Jest to bowiem obowiązek wynikający bezpośrednio z ochrony gatunkowej, a zatem niezależnie od uwzględnienia tego rodzaju stwierdzenia w treści decyzji, Gmina miałaby obowiązek usunąć odpady nie naruszając siedliska derkacza i nie ingerując w okres lęgowy tego gatunku. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, (podobnie jak właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska), jest organem ochrony przyrody, co wynika z art. 91 pkt 1a ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2022 r. poz. 916 ze zm.). Oznacza to, że w granicach przyznanych mu kompetencji był uprawniony do uwzględnienia tego rodzaju informacji w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Jednocześnie jednak nie można takiego stwierdzenia, niestanowiącego elementu rozstrzygnięcia decyzji, a jedynie uwzględnionego w uzasadnieniu, traktować jako dodatkowego obowiązku nałożonego decyzją z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, skoro obowiązek taki wynika z przepisów prawa. Również w tym zakresie zarzuty kasacyjne nie zasługiwały zatem na uwzględnienie.Mając powyższe na uwadze uznać należało, że Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ponieważ prawidłowo orzekł, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem, w tym zgodnie z art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt 5, 6 i 7 k.p.a.Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.