Postanowienie - II OSK 1000/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 24 czerwca 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 676/24 o odrzuceniu skargi L. D. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia 20 grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalićOddalono skargę kasacyjną. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 676/24 o odrzuceniu skargi L. D. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia 20 grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić
Data orzeczenia
24 czerwca 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Małgorzata Masternak - Kubiak
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 12 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 676/24, odrzucił skargę L. D. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia 20 grudnia 2023 r., nr [...], w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.Jak wskazał Sąd pierwszej instancji L. D. - dalej: "skarżący", wniósł skargę na ww. uchwałę Rady Gminy P. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ulic [...] i [...], dla fragmentu obrębu geodezyjnego P., Gmina P.W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej odrzucenie z uwagi na brak wykazania przez skarżącego indywidualnego interesu prawnego, ewentualnie jej oddalenie w całości jako bezzasadnej.W odpowiedzi na wezwanie sędziego o wskazanie nieruchomości, z której tytułem wiąże swój interes prawny, skarżący wskazał, że jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położonej w P., ul. [...]. Wyjaśnił, że działka ta graniczy z obszarem objętym planem. Do pisma skarżący załączył załącznik graficzny.Na rozprawie w dniu 12 lutego 2025 r. skarżący doprecyzował, że jest właścicielem działki nr [...], a nie [...]. Wskazał, że w jego ocenie naruszenie interesu prawnego należy rozumieć szerzej niż tylko ograniczenie jego prawa własności, lecz również w ten sposób, że jako mieszkaniec gminy ma prawo żyć w otoczeniu, w którym panują zasady zrównoważonego rozwoju i szanowane są zasady i przepisy gwarantujące komfort życia.Rozpoznając wniesioną skargę Sąd pierwszej instancji uznał, że jest ona niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. Na wstępie Sąd ten wskazał, że dla skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.) – dalej: "u.s.g.", konieczne jest wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień, wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.W ocenie Sądu meriti w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą a jego własną, indywidualną sytuacją prawną. Działka skarżącego nie jest objęta przepisami zaskarżonej uchwały, niewątpliwie jednak faktycznie graniczy z terenem objętym planem.Dalej Sąd Wojewódzki wskazał, że z akt i stanowiska organu gminy wynika, iż stanowiąca własność skarżącego działka nr [...] objęta jest postanowieniami innego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym jest ona przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (024.MN). Oznacza to, że jej przeznaczenie jest całkowicie zbieżne z przeznaczeniem działek sąsiednich (1.MN), objętych zaskarżonym planem, które skarżący kwestionuje jako prowadzące do zwiększenia intensywności zabudowy. Skarżący nie wskazał, które konkretnie postanowienia planu naruszają jego interes prawny, ani z jakimi konkretnie przepisami pozostaje w sprzeczności zabudowa jednorodzinna (bliźniacza) skoro on sam posiada już nieruchomość zabudowaną zgodnie z przeznaczeniem przewidzianym w skarżonym planie. Sąd pierwszej instancji zauważył przy tym, że w obowiązującym prawie nie ma przepisów, które chroniłby oczekiwania właścicieli nieruchomości odnośnie do sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, do których nie mają oni tytułu prawnego. Twierdzenia o negatywnych skutkach bardziej intensywnej zabudowy, poprzez zwiększoną emisję zanieczyszczeń, czy zwiększony ruch samochodowy mają charakter przewidywań. Ponadto, przewidywania te mają charakter przyszłościowy, a zatem nie można mówić w tej sytuacji o bezpośrednim i realnym naruszeniu interesu prawnego. Na naruszenie interesu prawnego nie wskazują także twierdzenia o tym, że intensywna zabudowa spowoduje zwiększenie immisji, co stanowić może realne zagrożenie dla stanu środowiska naturalnego. Jak była już o tym mowa skarżący nie może kwestionować rozwiązań planistycznych w imieniu ogółu mieszkańców, czy opierać naruszenia ich interesu prawnego na tym, że treść planu może powodować w przyszłości szkodliwe oddziaływania na mieszkańców terenu.Sąd meriti podkreślił, że skarżący nie kwestionuje obowiązujących ustaleń planistycznych w stosunku do swojej działki, której przeznaczenie – jak wskazano powyżej – jest zbieżne z kwestionowanym w zaskarżonej uchwale. W rezultacie skarżący kwestionuje ustalone przeznaczenie nieruchomości sąsiednich, tożsame z przeznaczeniem jego własnej nieruchomości. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, w takiej sytuacji trudno dopatrzeć się rzeczywistego, negatywnego wpływu decyzji Rady Gminy o tożsamym przeznaczeniu nieruchomości sąsiednich na prawo własności skarżącego.Podsumowując, Sąd pierwszej instancji uznał, że powołane w skardze okoliczności nie świadczą o istnieniu interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, a jedynie o istnieniu interesu faktycznego, który na podstawie art. 101 u.s.g. nie jest wystarczający do uznania legitymacji strony skarżącej. Skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała ogranicza w jakikolwiek sposób jego prawo własności, nie wskazał także na żadne ograniczenia w korzystaniu z jego praw w związku z podjętą uchwałą. Wskazane przez skarżącego okoliczności mają charakter czysto potencjalny i teoretyczny i sprowadzają się do ekspektatywy, by tereny sąsiednie nie zmieniały dotychczasowego przeznaczenia na takie, które nadano już uprzednio nieruchomości skarżącego.Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", odrzucił skargę.Skargę kasacyjną od powyższego postanowienie wniósł L. D. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił:1) naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów prawa materialnego, to jest: art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 140 k.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne uznanie, iż skarżący me wykazał naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego poprzez uchwalenie zaskarżonej uchwały gdy tymczasem postanowienia planu ingerują w prawo własności skarżącego albowiem poddają nieruchomość skarżącego nowym immisjom (nawet w przyszłości), co narusza jego interes wywodzący się z art. 104 i 144 k.c. oraz poprzez pominięcie w planie wymogów związanych z ochroną środowiska i rozwojem infrastruktury, zakłócają ład przestrzenny oraz pogarszają warunki życia także na obszarach graniczących z objętym planem;2) naruszenie przepisów o postępowaniu mające istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 58 § 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, iż interes prawny skarżącego nie został naruszone stosownie do przepisu szczególnego, w konsekwencji czego bezpodstawne odmówienie kontroli działalności administracji publicznej poprzez orzeczenie w sprawie i bezzasadne odrzucenie skargi.W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, zasądzenie od Gminy P. na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego wg. norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.Na wstępie należy wyjaśnić, że podstawę orzekania dla Naczelnego Sądu Administracyjnego na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego stanowiły odpowiednio art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a. Z powołanych przepisów wynika, że Sąd ten może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie (§ 1) oraz, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w takim przypadku w składzie jednego sędziego (§ 2).Istota zarzutów podniesionych w petitum skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestii prawidłowości ustaleń Sądu pierwszej instancji odnoszących się do braku posiadania interesu prawnego przez skarżącego w zakresie zaskarżenia uchwały Rady Gminy P. z dnia 20 grudnia 2023 r.Na wstępie zaznaczenia wymaga, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.Wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący winien wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, a nie wyłącznie faktyczną sytuacją, a zaskarżonym przezeń aktem, polegający na tym, że akt ten narusza jego interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 u.s.g. interes prawny skarżącego musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia aktu, (a najdalej w dacie wniesienia skargi), a nie dopiero w przyszłości. Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba zatem wykazać, że negatywnie wpływa ona na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, gwarantowanych prawem uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Stanowi to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny.Brak jest wątpliwości, że interes prawny o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. winien znajdować ochronę w przepisach prawa materialnego, kształtujących w sposób bezpośredni i konkretny sytuację prawną wnoszącego skargę. Materialne prawo administracyjne ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się interes prawny. Skarga wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru, jak to podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi. Innymi słowy, normatywna ochrona interesu prawnego wynika ze zobiektywizowanej, a zarazem zindywidualizowanej i skonkretyzowanej potrzeby ochrony prawnej, wynikającej z powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Do wniesienia skargi opartej o art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani stan zagrożenia interesu prawnego. Przy korzystaniu z tego przepisu należy bowiem wykazać już dokonane, a nie tylko ewentualnie zagrażające, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę kwestionowanym aktem. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą bowiem przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi. Istotne jest również, że interes prawny musi dotyczyć konkretnej, indywidualnej sytuacji prawnej danej osoby (podmiotu). Oznacza to, że naruszenia interesu prawnego nie można wywodzić z ogólnych wartości, czy zasad prawa. Podkreślenia przy tym wymaga, że w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. dopiero naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skardze (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, LEX nr 53376).Uwzględniając powyższe należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym, skarżący kasacyjnie nie tylko nie wykazał naruszenia interesu prawnego przez ustalenia uchwały w sprawie planu miejscowego, ale nie wykazał przede wszystkim posiadania takiego interesu w niniejszej sprawie, który mógł być wywiedziony między innymi z własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem bądź wpływu ustaleń planu na jego sytuację prawną jako właściciela nieruchomości lub podmiotu władającego ograniczonym prawem rzeczowym do nieruchomości, pozostającej poza granicami obszaru objętego regulacją planistyczną. W niniejszej sprawie ustalenia planu, jak słusznie zaznaczył to Sąd w zaskarżonym postanowieniu, nie powodują ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości skarżącego kasacyjnie, czy też w rozporządzaniu prawem własności do tej nieruchomości.Interes prawy jest wywodzony z normy prawa materialnego i przejawia się w związku o charakterze materialnoprawnym między tą normą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającym na tym, że aktualizacja tejże normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu, do którego jest kierowana, w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. III SA 1876/99, LEX nr 47938). Nie można również, w świetle przedstawionych wyżej uwag, uznać zarzucanego przez skarżącego kasacyjnie naruszenia art. 140 k.c. z powodu przyszłych, potencjalnych uciążliwości (immisji) związanych z realizacją określonych w planie miejscowym inwestycji, za równoczesne naruszenie jego interesu prawnego, tym bardziej, że stanowiąca własność skarżącego działka nr [...] objęta jest postanowieniami innego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym jest ona przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (024.MN). Oznacza to, że jej przeznaczenie jest całkowicie zbieżne z przeznaczeniem działek sąsiednich (1.MN), objętych zaskarżonym planem, które skarżący kwestionuje jako prowadzące do zwiększenia intensywności zabudowy.Należy raz jeszcze podkreślić, że do skutecznego wniesienia skargi na akt prawa miejscowego (jak również na inną uchwałę lub zarządzenie, podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej), a zatem do doprowadzenia do jej rozpoznania przez Sąd, nie wystarczy sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd nie jest bowiem uprawniony do badania naruszeń procedury czy też treści merytorycznej takiego aktu, jeżeli skarżący nie wykaże, że ustalenia tegoż aktu doprowadziły do naruszenia jego interesu prawnego.Mając powyższe na uwadze należy uznać, że wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty są nieusprawiedliwione, a Wojewódzki Sąd Administracyjny, odrzucając skargę na przedmiotową uchwałę, nie naruszył przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.., orzekł jak w sentencji postanowienia.