Wyrok - II SA/Ol 223/21 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie - z dnia 20 maja 2021
Teza
Oddalono skargę. Nieruchomości, Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z "[...]" r. Starosta "[...]" (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") ograniczył sposób korzystania zOddalono skargę. Nieruchomości, Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z "[...]" r. Starosta "[...]" (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") ograniczył sposób korzystania z
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
dobra osobiste
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
20 maja 2021
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Przewodniczący
Adam Matuszak
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
Decyzją z "[...]" r. Starosta "[...]" (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") ograniczył sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej własność S.S. (dalej: "Skarżący"), położonej w obrębie "[...]", przez zezwolenie "[...]" (dalej: "Inwestor") na wymianę linii napowietrznej i 1 słupa z pow. zajęcia gruntu 463 m2, zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji. Stwierdził bowiem, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1999), dalej: "u.g.n.".W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu Skarżący zarzucił, że na jego działce znajduje się 12 linii elektroenergetycznych. Podniósł, że od 6 lat toczą się postępowania sądowe w sprawach dotyczących ustanowienia służebności i postępowania sądowoadministracyjne w przedmiocie zajęcia jego nieruchomości.Wojewoda "[...]" (dalej "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z "[...]" r. utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty.W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wywiódł z art. 124 ust. 2 i 3 u.g.n., że warunkami wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości są wyłącznie: brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na przeprowadzenie wymienionych w tym przepisie robót budowlanych, udokumentowanej przeprowadzonymi rokowaniami i zgodność inwestycji z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wojewoda ocenił, że w sprawie spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki pozwalające na decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z ww. działek. Stwierdził, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego, o której mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n., gdyż dotyczy budowy elektroenergetycznej linii napowietrznej SN 15 kV, mającej znaczenie ponadlokalne. Podkreślił, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami decyzji Wójta "[...]" o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającą na przebudowie linii napowietrznej SN 15 kV m.in. przebiegającej przez teren działki stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z "[...]" r., utrzymało w mocy. Zaznaczył, że organ wydający decyzję w trybie art. 124 u.g.n., w przypadku braku miejscowego planu, jest związany taką decyzją. Zauważył, że Wójt wskazał, że planowane zamierzenie nosi znamiona działania o znaczeniu ponadlokalnym, jest elementem sieci, służącym dystrybucji energii oraz zasilania "[...]". Wojewoda podkreślił, że na przedmiotowej działce znajduje się już infrastruktura przesyłowa, a inwestycja, której dotyczy wniosek ogranicza się jedynie do wymiany istniejącego słupa oraz wymianę przewodów. Z uwagi na powyższe, warunek zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji, został spełniony.Oceniając spełnienie przesłanki braku zgody właściciela nieruchomości na ograniczenie, Wojewoda wskazał, że inwestor podejmował wielokrotne próby uzyskania zgody na wejście na grunt ustalając warunki korzystania z nieruchomości w związku z planowaną inwestycją celu publicznego. Mimo otrzymania pisemnych odpowiedzi z niewyrażeniem zgody - inwestor osobiście spotkał się ze Skarżącym, który odmówił podjęcia negocjacji. Dodał, że w toku postępowania odbyły się oględziny nieruchomości z udziałem stron postępowania. Pomimo propozycji inwestora przesunięcia słupa do granicy działki i projektowania trasy kablowej, właściciel nieruchomości podtrzymał swoje stanowisko o braku zgody na przebudowę przedmiotowej linii. W ocenie Wojewody, opisane sytuacje jednoznacznie potwierdzają, że właściciel nieruchomości nie był zainteresowany polubownym załatwieniem sprawy. Zatem inwestor spełnił warunek przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości. Wojewoda wyjaśnił, że na ocenę prawidłowości rokowań nie mają wpływu same warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował stronie takie warunki, które są dla niej korzystne, czy takie, które są dla niej nie do przyjęcia. Rolą organu jest wyłącznie zbadanie, czy rokowania w ogóle się odbyły oraz czy doszło do porozumienia między stronami w sprawie przebudowy przedmiotowej linii. Ponadto przepisy nie określają formy prowadzenia rokowań. Brak jest również ustawowej definicji rokowań. Należy zatem uznać, że rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, chociażby gdy - w ocenie którejś ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Podkreślił również, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. organy nie oceniają treści dokumentacji z prowadzonych rokowań i nie wyjaśniają przyczyn braku zgody właściciela czy użytkownika wieczystego nieruchomości na budowę urządzeń infrastruktury, lecz wyłącznie ustalają fakt przeprowadzenia rokowań i ich negatywnego wyniku.Wojewoda uznał za bez znaczenia fakt prowadzenia postępowań cywilnych w sprawach o ustanowienia służebności przesyłu na rzecz Skarżącego. Służebność przesyłu jest instytucją odrębną od zezwolenia z art. 124 ust. 1 u.g.n., załatwianą w ramach postępowania cywilnego. Ustanowienie służebności przesyłu nie ma charakteru prejudycjalnego dla sprawy administracyjnej z art. 124 u.g.n., gdyż przepis ten nie uzależnia wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy o ustanowienie służebności przesyłu.W złożonej na ww. decyzję Wojewody obszernej skardze Skarżący podniósł m.in., że na jego działce znajduje się 12 linii elektrycznych, zaś w sądach powszechnychi sądowoadministracyjnych toczą się postępowania dotyczące tej infrastruktury. Zarzucił, że nadmiar linii elektrycznych na jego działce negatywnie oddziałuje na zdrowie ludzi, a także zagraża ich bezpieczeństwu. Ponadto, wpływa też negatywnie na estetykę krajobrazu. Skarżący stwierdził, że decyzje naruszają jego prawo własności i zauważył, że sporna inwestycja może być realizowana na gruntach miasta. Stwierdził również, że przedsięwzięcie narusza zasady współżycia społecznego i prawo własności Skarżącego. Zarzucił ponadto, że nie określono dokładnych parametrów inwestycji, lecz ograniczono się do ogólnego opisania inwestycji. Skarżący podniósł ponadto, że propozycje inwestora były dla niego niekorzystne, a propozycje umowy budziły zastrzeżenia.W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną.W piśmie procesowym z 2 maja 2021 r. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.Materialnoprawną podstawę kontrolowanych w sprawie decyzji stanowił art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1999, z późn. zm.), dalej: "u.g.n."., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystaniaz nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodniez planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do ust. 3 tego artykułu, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.Przywołany przepis wprowadza zatem dwie przesłanki, których spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Po pierwsze, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości może nastąpić tylkoi wyłącznie w celu realizacji celu publicznego, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomościw sposób dobrowolny.Stosownie do art. 6 pkt 2 u.g.n., celem publicznym w rozumieniu tej ustawy jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Planowana inwestycja, polegająca na wymianie linii napowietrznej SN - 15kV i 1 słupa stanowi bez wątpienia inwestycję celu publicznego.Ponadto, na mocy decyzji Wójta "[...]" ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego –polegającą na przebudowie linii napowietrznej SN 15 kV m.in. przebiegającej przez teren działki stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania. Z analizy dokumentów planistycznych jednoznacznie wynika, że nałożone ograniczenie jest zgodne z treścią decyzji lokalizacyjnej w zakresie celu, dla realizacji którego następuje sporne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oraz terytorialnego zasięgu dopuszczalności lokalizacji tej inwestycji. W tym więc zakresie przesłanka z art. 124 u.g.n. została spełniona.Kolejnym warunkiem dopuszczalności wydania zaskarżonej decyzji jest brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego na czasowe zajęcie jego nieruchomości i na posadowienie pod jej powierzchnią, na jej powierzchni lub nad jej powierzchnią stosownych urządzeń infrastruktury technicznej. W pierwszej kolejności inwestor powinien więc podjąć próbę uzyskania takiej zgody od właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, a w przypadku gdy jest to niemożliwe dla skutecznego wnioskowaniao wydanie decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości konieczne jest przeprowadzenie formalnych rokowań.Należy zauważyć, że art. 124 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, a także nie nakłada na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku ich zainicjowania. Ustawodawca w żaden sposób nie sformalizował też momentu zakończenia rokowań. Zatem rokowania mogą być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (por. m.in. wyroki NSA z: 21.09.2017 r., sygn. akt I OSK 3236/15; 7.09.2016 r., sygn. akt I OSK 87/16; 06.07.2016 r., sygn. akt I OSK 179/15, dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Rokowanie nie oznaczają konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich postanowieniach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości.W orzecznictwie wielokrotnie również powtarzano, że "art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tymw momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. Organ - a za nim i sąd - ustala jedynie fakt istnienia rokowań, nie bada zaś przyczyn braku zgody stron. Okoliczność, iż w rokowaniach nie została zaproponowana konkretna suma pieniężna, nie stanowi o tym, że takie rokowania się nie odbyły" (zob. wyroki NSAz 24.04.2020 r., sygn. akt I OSK 999/19; 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3371/18, CBOSA). Zaznaczyć też trzeba, że art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wymaga prowadzenia "skutecznych rokowań" (por. wyrok NSA z 17.09.2014 r., sygn. akt I OSK 296/13, CBOSA).Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, niewątpliwie miało miejsce w okolicznościach badanej sprawy.Jak wynika z akt administracyjnych Inwestor zwrócił się do Skarżącego o ustanowienie bezpłatnej służebności przesyłu pismem z 29 marca 2018 r., co spotkało się z odmową Skarżącego (pismo z 5 kwietnia 2018 r.). W nawiązaniu do odmowy Skarżącego, Inwestor 20 kwietnia 2018 r. zwrócił się z propozycją ustanowienia odpłatnej służebność na słup i 23 m linii napowietrznej na działce Skarżącego, co również nie zostało zaakceptowane przez Skarżącego (pismo z 27 kwietnia 2018 r.). Inwestor zwrócił się również do Skarżącego pismem z 25 lipca 2018 r. z propozycją jednorazowo odpłatnego oświadczenia woli o udostępnieniu nieruchomości pod projektowanymi urządzeniami, w odpowiedzi na które (pismem z 1 sierpnia 2018 r.) Skarżący poinformował Inwestora, że nie wyraża zgody na tę propozycję. We wniosku podano ponadto, że we wrześniu 2018 r. pracownik biura działającego w imieniu Inwestora pojechał do Skarżącego, który również wówczas odmówił podjęcia negocjacji. Do wniosku załączono ponadto pismo z 6 czerwca 2018 r.z propozycją służebności przesyłu za jednorazowym wynagrodzeniem. Z akt administracyjnych nie wynika jednak, czy zostało ono doręczone Skarżącemu.Uwzględniając powyższe okoliczności Sąd uznał, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonymi rokowaniami, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Tym samym, zaistniały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.Nie są zasadne zarzuty Skarżącego dotyczące naruszenia przepisów dotyczących ochrony środowiska, przyrody, krajobrazu, naruszenia prawa własności i prawa budowlanego a także zasad współżycia społecznego i dóbr osobistych.Jak wyżej zaznaczono, w niniejszym postępowaniu organ administracji jest zobowiązany wyłącznie do zbadania dwóch przesłanek przewidzianych w art. 124 ust. 1 u.g.n., to jest czy inwestycja stanowi realizację celu publicznego, zgodnego m.in. z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz czy zostały przed złożeniem wniosku przeprowadzone z właścicielem nieruchomości rokowania, mające na celu udostępnienie przez ten podmiot nieruchomości w sposób dobrowolny. Żaden z ww. zarzutów Skarżącego nie odnosi się do tych kwestii, wobec czego nie mogą one wpływać na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji.W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącej Wydziału, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), wobec uznania rozpoznania sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy i w związku z uznaniem, że istnieje duże zagrożenie dla życia i zdrowia stron związane z przeprowadzeniem rozprawy oraz w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.., skargę należało oddalić.Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącej Wydziału, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), wobec uznania rozpoznania sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy i w związku z uznaniem, że istnieje duże zagrożenie dla życia i zdrowia stron związane z przeprowadzeniem rozprawy oraz w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.