sygn. II SA/Gl 205/25 25 czerwca 2025 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach

Wyrok - II SA/Gl 205/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - z dnia 25 czerwca 2025

Teza
Oddalono skargę. Budowlane prawo, pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2025 r. sprawy ze skarg Stowarzyszenia [...] w R. oraz B.K. i D.K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 17 grudnia 2024 r. nr IFXIV.7840.11.9.2024 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargi.Oddalono skargę. Budowlane prawo, pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2025 r. sprawy ze skarg Stowarzyszenia [...] w R. oraz B.K. i D.K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 17 grudnia 2024 r. nr IFXIV.7840.11.9.2024 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargi.
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Typ sprawy sprawa nieprocesowa
Tryb rozprawa
Tematy
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
odwołujący odwołujący / ubezpieczony apelujący / skarżący
Data orzeczenia 25 czerwca 2025
Sąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Przewodniczący Artur Żurawik
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2025 r. sprawy ze skarg Stowarzyszenia [...] w R. oraz B.K. i D.K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 17 grudnia 2024 r. nr IFXIV.7840.11.9.2024 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargi.

UZASADNIENIE
Starosta R. (dalej w skrócie: "organ I instancji") decyzją z dnia 20 marca 2024 r., nr [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2025 r. poz. 418, dalej w skrócie: "pr.b."), zatwierdził projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił P. sp. z o.o. z siedzibą w W. ul. [...] (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę stacji telefonii komórkowej nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą oraz kanalizacją kablową (kategoria obiektu budowlanego XXIX), na działce nr [...], przy ul. [...] w R., z zachowaniem warunków opisanych w tej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że w dniu 22 lutego 2024 r. odnotowano wpływ wniosku Stowarzyszenia [...] w R., dotyczący obaw mieszkańców związanych z powyższą inwestycją oraz wniosek o rozszerzenie analizy określenia obszaru jej oddziaływania, gdzie zlokalizowane są linie wysokiego napięcia oraz GPZ S., będące źródłem pól elektromagnetycznych, co zdaniem mieszkańców może spowodować kumulację i przekroczenie dopuszczalnych norm promieniowania. Postanowieniem z dnia 28 lutego 2024 r. zobowiązano inwestora do wykonania analizy dotyczącej wzajemnego oddziaływania pól elektromagnetycznych planowanej inwestycji z polami elektromagnetycznymi istniejących linii wysokiego napięcia i GPZ S.. Z przedłożonej analizy, zdaniem organu I instancji wynika, że obszar oddziaływania inwestycji nie zmieni się w stosunku do określonego wcześniej w projekcie budowy stacji bazowej i będzie obejmował jedynie działkę nr [...], a pole elektromagnetyczne o poziomie wyższym niż dopuszczalne wystąpi wyłącznie w miejscach niedostępnych dla ludności. W dniu 11 marca 2024 r. organ I instancji odnotował wpływ trzech wniosków mieszkańców sąsiednich działek o uznanie za stronę w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, tj. J1. i J2. M., B. i D. K. oraz E. i D. B., następnie w dniu 19 marca 2024 r. poinformował zainteresowanych, iż nie ma podstaw do uznania ich za strony przedmiotowego postępowania.Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: pismem z dnia 22 marca 2024 r. Stowarzyszenie [...] w R. (dalej: "Stowarzyszenie"), oraz E. B. i D. B., J2. M. i J1. M., B. K. i D. K. (pisma z dnia 26 marca 2024 r.). Zarzucili organowi I instancji naruszenie Konstytucji RP w związku z postanowieniami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1071) w związku z art. 60 i art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1112, dalej w skrócie: "u.i.o.ś."), ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."), przepisów pr.b. oraz ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska (obecnie t. jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 647, dalej: "p.o.ś."), jak również wyrazili obawę co do nadmiernego oddziaływania inwestycji na środowisko oraz życie i zdrowie ludzi.Wojewoda Śląski (dalej: "organ II instancji") decyzją z dnia 17 grudnia 2024 r., nr IFXIV.7840.11.9.2024, umorzył postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu zaakcentował, że organ I instancji pismem z dnia 15 stycznia 2024 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i odrębnym pismem z dnia 15 stycznia 2024 r. powiadomił Stowarzyszenie o złożeniu przez inwestora wniosku. Następnie wyjaśnił, że jego obowiązkiem jako organu odwoławczego jest zbadanie w pierwszej kolejności po otrzymaniu odwołania, czy jest ono dopuszczalne ze względów przedmiotowych oraz podmiotowych. Przesłanki podmiotowe oznaczają złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, czyli stronę postępowania w sprawie. Zaznaczył, że w przypadku, gdy wnoszący odwołanie nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu określonej decyzji, to kończy się postępowanie odwoławcze w formie decyzji o jego umorzeniu. Decyzja ta rozstrzyga jedynie o legitymacji wnoszącego odwołanie, ale nie zawiera rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy, w przeciwieństwie do rozstrzygnięć zainicjowanych odwołaniami wniesionymi przez legitymowane podmioty. W postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę interes prawny ustala się w oparciu o będący przepisem szczególnym, względem art. 28 k.p.a., przepis art. 28 ust. 2 pr.b. Z kolei, przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 28 ust. 2 pr.b. należy rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 pr.b., teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Przepisami szczególnymi w oparciu, o które ustala się obszar oddziaływania stacji bazowej są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późń. zm., dalej: "rozporządzenie z 2002 r.") oraz przytoczył jego § 314. Zdaniem organu II instancji, dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności zostały określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U z 2019 r. poz. 2448, dalej: "rozporządzenie z 2019 r."). Inwestor w przedmiotowej sprawie planuje budowę urządzeń powodujących emisję pól elektromagnetycznych o gęstości mocy większej niż dopuszczalna, a strefy tych pól wykraczać będą - choćby w przestrzeni - ponad działkami sąsiednimi, to właściciele tych działek sąsiednich doznają ograniczenia w zagospodarowaniu należącego do nich terenu, co jednocześnie powodować będzie, że należąca do nich nieruchomość pozostawać będzie w obszarze oddziaływania obiektu, w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr.b. Organ odwoławczy zaakcentował, że inwestor planuje budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] wraz wewnętrzną linią zasilającą oraz kanalizacją kablową, na działce nr [...] obręb [...] S., w miejscowości S. w powiecie [...], która ma obejmować budowę stalowej wieży kratowej typu BOT-E2/48 o łącznej wys. 49,95 m n.p.t., na której zostaną zainstalowane: sześć anten sektorowych model [...] ATR4518R6, skierowanych na azymuty 110°, 210° i 340°, zawieszone na wys. 47,0 m n.p.t., o maksymalnym pochyleniu wiązki głównej (tilt) - 10° oraz trzy anteny radioliniowe. W złożonym projekcie przedstawiono wnioski ze sporządzonej "Analizy rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej", opracowanej na podstawie przepisów rozporządzenia z 2019 r. Jak wynika z tego opracowania - dla przedstawionej przez inwestora konfiguracji anten - obszary pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych wartości będą występować na poziomie zawieszenia anten, wyłącznie nad terenem działki inwestycyjnej nr [...] W związku z powyższym stronami postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę planowanej stacji bazowej powinien być poza inwestorem (jako właścicielem działki nr [...]) również właściciel lub użytkownik wieczysty lub zarządca działki, ponad którą zlokalizowana jest strefa o gęstości pól elektromagnetycznych wyższych niż dopuszczalne. Natomiast odwołujący się nie należą do kręgu wymienionych wyżej podmiotów, ponieważ nie są inwestorami ani też właścicielami czy też użytkownikami wieczystymi lub zarządcami wymienionej wyżej działki nr [...] (należącej do inwestora). Wskazał, że jak wynika z treści odwołań interes prawny do występowania w charakterze strony postępowania osoby te wywodzą z tytułu własności nieruchomości nr [...] przy ul. [...], oddalonej od projektowanej stacji o 5,6 m, zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz budynkami niemieszkalnym (E. B. i D. B.), z tytułu własności nieruchomości nr [...] przy ul. [...], oddalonej od projektowanej stacji o ok. 40,0 m, zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz budynkami niemieszkalnymi (J2. M. i J1. M.), z tytułu własności nieruchomości nr [...] przy ul. [...], oddalonej od projektowanej stacji o ok. 15,0 m, zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz budynkami niemieszkalnymi (B. K. i D. K.). Tym samym biorąc pod uwagę usytuowanie nieruchomości odwołujących, względem projektowanej stacji bazowej, ich nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, a sama inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zabudowy należących do nich wyżej wymienionych działek. W kwestionowaniu decyzji organu I instancji nie ma też interesu prawnego Stowarzyszenie, gdyż zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 3 pr.b., nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę, art. 31 § 1 k.p.a. Wyjątek od tej reguły przewiduje art. 28 ust. 4 pr.b. stanowiący, że przepis art. 28 ust. 2 i 3 pr.b. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami u.i.o.ś. W takim przypadku należy stosować art. 44 ust. 1 u.i.o.ś., mocą którego organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Z informacji KRS, odwołujące się Stowarzyszenie wpisane zostało do Krajowego Rejestru Sądowego dnia [...] 2005 r. (a zatem istnieje dłużej niż 12 miesięcy) i ma w swoich celach statutowych wskazaną m.in. ochronę środowiska. Oznacza to, że spełnia ono wymogi określone w art. 3 ust. 1 pkt 10 u.i.o.ś., co pozwala przyjąć, że jest organizacją ekologiczną. Z kolei, z treści art. 90 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. wynika, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jedynie wtedy, gdy w ramach tego postępowania przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.i.o.ś. ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się bądź w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bądź też w ramach postępowania w sprawie wydania jednej z enumeratywnie wyliczonych decyzji, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.), jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku, o którym mowa w art. 88 ust. 1 u.i.o.ś. Tym niemniej dla wyniku niniejszego postępowania znaczenie ma tylko drugi ze wskazanych przypadków. Postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, całkowicie odrębnym od postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, prowadzonym przez inny organ, na podstawie innych uregulowań oraz na innym etapie szeroko rozumianego procesu inwestycyjnego. Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzana jest zatem w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie w czterech przypadkach, ściśle określonych w u.i.o.ś., a w sprawie nie zachodzi żaden z tych przypadków (por. art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1, art. 88 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 72 ust, 1 pkt 1, art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1, art. 88 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.). Inwestycja nie należy do katalogu przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu z 2019 r. i jako taka nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zatem brak było podstaw do stwierdzenia konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Inwestor nie wnioskował również o przeprowadzenie takiej oceny, a przedsięwzięcie nie dotyczy budowy instalacji do spalania paliw, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś. W świetle powyższego, skoro w analizowanej sprawie nie było wymogu przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i postępowanie to nie wymagało udziału społeczeństwa, to brak jest podstaw prawnych uzasadniających uczestnictwo Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony.Pismem z dnia 16 stycznia 2025 r. Stowarzyszenie złożyło skargę na powyższą decyzję organu Ii instancji, wnosząc o jej uchylenie i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciło naruszenie art. 144 k.c., art. 2 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, poprzez niedochowanie parametrów obiektu, oraz art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 28 k.p.a., poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, jak również art. 12 § 1 k.p.a., poprzez niedochowanie zasady wnikliwości. W uzasadnieniu skargi podało, że w toku postępowania trwającego od listopada 2021 r. nie uwzględniono zapisów ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz przywołano treść jej art. 2 § 1 pkt 4. Podkreśliło, że planowana inwestycja obejmuje między innymi budowę stalowej wieży kratowej o wys. 49,95 m n.p.t. stanowiącej konstrukcję wsporczą dla zawieszenia anten, która nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zatem jeżeli istnieją przepisy prawa, które nakładają na inwestora określone obowiązki, czy też ograniczenia, związane z zagospodarowaniem i zabudową działki (w tym przypadku działka nr [...], przy ul. [...] w R.) względem działek sąsiednich, to tym samym właściciele tych działek mają status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany spełnia wymagania określone stosownymi przepisami, czy normami technicznymi. Jednak organy administracji publicznej obu instancji wykluczyły jako strony postępowania podmioty odwołujące się, opierając się jedynie na podstawie przedstawionej przez inwestora analizy rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej oraz konfiguracji anten, zgodnie z przepisami rozporządzenia z 2019 r., co nie uwzględnia jednak wysokości konstrukcji wsporczej obiektu, w stosunku do usytuowania nieruchomości należących do odwołujących się, chociaż dla infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu jest nałożone ograniczenie konstrukcji wsporczej do wysokości 5 m, co wynika z art. 2 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Pismem z dnia 16 stycznia 2025 r. złożyli także skargę: B. K. i D. K., powielając zarzuty i wnioski oraz argumentację zawartą w skardze Stowarzyszenia z dnia 16 stycznia 2025 r.W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (aktualny publikator: Dz. U. 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Na mocy, art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.Dokonana, według tak określonych kryteriów, kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła do wniosku, że jest ona prawidłowa.Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu II instancji umarzająca postępowanie odwoławcze w sprawie decyzji organu I instancji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej (szczegółowo opisanej na str. 1 niniejszego uzasadnienia). Przyczyną takiego rozstrzygnięcia było ustalenie, że wszystkim wnoszącym skargi nie przysługiwała legitymacja do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony.Na wstępie należy zaznaczyć, że na terenie inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dlatego inwestor przedłożył decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia 4 listopada 2022 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla tej inwestycji, która została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach z dnia 29 grudnia 2022 r. oraz decyzję organu I instancji z dnia 29 listopada 2023 r. nr [...] zezwalającą na trwałe wyłączenie z produkcji rolnej działki inwestora nr [...] (por. akta administracyjne bez numeru).W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że stacja bazowa telefonii komórkowej, to urządzenie infrastruktury technicznej mające zapewnić publicznie dostępne usługi telekomunikacyjne, zatem jej realizacja wpisuje się w cel publiczny. Co istotne, organ architektoniczny nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Oznacza to, że decyzja lokalizacyjna ma charakter związany. Organ nie działa w warunkach uznania administracyjnego, lecz jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli badając planowaną inwestycję w zaproponowanym przez inwestora kształcie, stwierdzi zgodność tego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, to jest zobowiązany ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z żądaniem inwestora. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest wyłącznie zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. A. Despot-Mładanowicz (w:) A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019).Kwestią sporną stała się sprawa posiadania przez skarżących przymiotu strony w postępowaniu o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, dalej jak dotychczas w skrócie: "pr.b."), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Stosownie do art. 3 pkt 20 pr.b. przez obszar ten rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.W świetle powyższego przyjąć należy, że do uznania, iż określona nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji budowlanej nie wystarczy stwierdzenie, że będzie ona faktycznie wpływała na sąsiednie działki, lecz niezbędne jest wskazanie normy prawnej, która reguluje taki wpływ przedsięwzięcia na otoczenie. Okoliczności te muszą mieć charakter obiektywny. Zdaniem Sądu, omawiany przepis nie wyłączył stosowania art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu jest obowiązkiem projektanta, który sporządzając projekt zagospodarowania terenu, określa obszar oddziaływania obiektu wraz ze wskazaniem zastosowanych przepisów prawa oraz przedstawieniem zasięgu obszaru oddziaływania obiektu w formie graficznej lub opisowej. Wyznaczenie to nie wiąże jednak organu, do którego finalnie należy ustalenie kręgu stron postępowania i skierowanie do nich decyzji, stosownie do art. 28 pr.b. oraz art. 28 i art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a.Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 września 2022 r. sygn. akt II OSK 1567/21: "To, jaki jest obszar oddziaływania obiektu, może być przedmiotem sporu i może zależeć od spełnienia szeregu warunków. Ich wyjaśnienie jest przedmiotem postępowania, w którym ma prawo brać udział właściciel sąsiedniej nieruchomości, jeżeli inwestycja jest tego rodzaju, że może oddziaływać na inne nieruchomości, a zwłaszcza nieruchomości sąsiadujące z nieruchomością inwestora (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06). Utrwalony jest także pogląd, według którego, w świetle art. 28 k.p.a., brak podstaw, aby uznanie kogokolwiek za stronę uzależniać od naruszenia przepisów prawa. Celem art. 28 k.p.a. jest umożliwienie udziału w postępowaniu administracyjnym tym wszystkim, których interesu prawnego lub obowiązku to postępowania dotyczy, po to, aby mieli oni możliwość obrony swoich praw przed ewentualnym ich naruszeniem przez wydanie decyzji niezgodnej z prawem (por. m.in. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1572/17; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2751/17).". Także, w świetle art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 pr.b. w związku z art. 28 k.p.a., posiadanie przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenia na budowę nie jest uzależnione od naruszenia przez projektowany obiekt budowlany przepisów odrębnych. Tezy o przesłance naruszenia przepisów nie można konstruować, skoro w art. 3 pkt 20 pr.b. posłużono się określeniem o wprowadzeniu, na terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu, wynikających z przepisów odrębnych ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym ograniczeń w zabudowie. Wprowadzenie na terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego, ograniczeń w zabudowie, nawet zgodnych z przepisami odrębnymi, oznacza przynależność tego terenu do obszaru oddziaływania obiektu (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 514/17).Zdaniem Sądu poglądy powyższe zachowują aktualność wobec zmienionej definicji legalnej obszaru oddziaływania obiektu art. 3 pkt 20 pr.b. odnoszącej się obecnie do ograniczeń w zabudowie, nie jak poprzednio, także w zagospodarowaniu terenu. Co do zasady, w postępowaniu administracyjnym krąg stron postępowania ustala się na podstawie art. 28 k.p.a., w oparciu o kryterium interesu prawnego, chyba, że w danym trybie postępowania istnieją przepisy szczególne, odmiennie kształtujące krąg stron.Warto również zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 1613/22, w którym przekonująco wskazano: "Metodologia ustalania obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wymaga zatem w pierwszej kolejności identyfikacji regulacji prawnych (przepisów odrębnych), które skutkują wpływem i to wpływem ograniczającym na rozumiane szeroko uprawnienie do zagospodarowania (wykorzystania, urządzenia) nieruchomości związane z określonym obiektem. Co istotne, nie można oczywiście tego obszaru wyznaczyć abstrakcyjnie, albowiem tak rozumiany obszar oddziaływania obiektu może zostać wyznaczony wyłącznie w kontekście konkretnych okoliczności sprawy, w szczególności określonych cech charakterystycznych, właściwości, funkcji zamierzenia budowlanego. Tylko pełne, miarodajne i skonkretyzowane ustalenia faktyczne obejmujące wyżej wskazane okoliczności pozwalają na wytyczenie wokół danego obiektu stanowiącego przedmiot inwestycji obszarów zdeterminowanych określonymi zakazami i nakazami wynikającymi z przepisów prawa. Konkretyzacja cech obiektu budowlanego stanowiącego zamierzenie budowlane musi odbywać się przede wszystkim na podstawie sporządzonej zgodnie z prawem kompletnej dokumentacji dotyczącej obiektu przedstawionej przez inwestora, który kształtuje zamierzenie budowlane będące przedmiotem postępowania.Wymóg odniesienia się do konkretnych i zadanych cech obiektu oznacza nie tylko krytyczną ocenę tego, co wskazuje inwestor, ale również wyłączenie możliwości przypisywania obiektowi cech lub form oddziaływania, które nie są oparte na danych wskazanych w dokumentacji lub zgoła opartych wyłącznie na spekulacji sprzecznej z cechami zamierzania inwestycyjnego scharakteryzowanymi w projekcie budowlanym.Potwierdza to uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2022 r. sygn. akt III OPS 1/22, która zapadła wprawdzie na tle poprzednio obowiązujących - ale analogicznie brzmiących, jak w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1071) - odnośnych regulacji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Zgodnie z tezą tej uchwały: "Przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten".Zdaniem Sądu, zmiana legislacyjna dokonana w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1071) obowiązującego z dniem 4 czerwca 2022 r., mocą którego doszło m.in. do uchylenia wyżej analizowanych przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. Oznacza to, że z tym dniem z katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (zawsze lub potencjalnie) wyeliminowano wszelkie instalacje radiokomunikacyjne (w tym stacje bazowe telefonii komórkowej). Dlatego też nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten niż wskazuje inwestor w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane parametry są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji.Ze względu na przedmiot projektowanej inwestycji istotne znaczenie ma § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.), zgodnie z którym budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych.Z kolei, rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448) określa dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych dla miejsc dostępnych dla ludności uzależnione od zakresu częstotliwości pola elektromagnetycznego, generowanego przez instalacji. Do kwestii ochrony przed polami elektromagnetycznymi nawiązuje również ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (aktualny publikator: Dz. U. z 2025 r. poz. 647, dalej w skrócie: "p.o.ś."). Zgodnie z art. 121 ust. 1 p.o.ś. ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez: 1) utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach; 2) zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane.Analiza przedłożonej dokumentacji projektowej wskazuje na zasięgi obszarów pól o poziomie gęstości mocy odpowiednio dla pasma pracy anteny zgodnie z rozporządzeniem z 2019 r. Wyznaczenia odległości jak i miejsc dostępnych dla ludności dokonano uwzględniając zestawienie zawierające: parametry techniczne anten, maksymalne zasięgi obszarów pól elektromagnetycznych o gęstości odpowiadającej danej wartości częstotliwości pola elektromagnetycznego oraz zakres wartości pochylenia osi głównych wiązek promieniowania (tilty).Zdaniem organu II instancji w przypadku budowy stacji bazowych telefonii komórkowej krąg stron postępowania jest wyznaczany przede wszystkim w oparciu o przewidywany sumaryczny obszar występowania pola elektromagnetycznego o poziomach wyższych od dopuszczalnych, dlatego organ I instancji postanowieniem z dnia 28 lutego 2024 r. wezwał inwestora do przedłożenia opracowania, w którym uwzględniony zostanie sumaryczny zasięg pole elektromagnetycznego generowanego przez wszystkie anteny na wszystkich pasmach (w zatwierdzonym projekcie oznaczono taki zasięg dla poszczególnych pasm/częstotliwości i anten), oraz dokonał analizy przedłożonego przez inwestora opracowania, którego zakres odpowiada całości dokumentacji przedkładanej wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę oraz wskazał, że maksymalny zasięg pola elektromagnetycznego o ponadnormatywnej gęstości mieści się w całości na terenie działki inwestora.Należące do skarżących działki nie znajdują się w tym obszarze, nad którym będzie występowało natężenie pola elektromagnetycznego o wartości większej lub równym wartościom dopuszczalnym, jakie mogą występować w miejscach przebywania ludności.Sąd nie znajduje podstaw do zakwestionowania tego stanowiska, co do ustalonego obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji, w tym ustaleń co do statusu skarżących, które są przekonujące i prowadzą do wniosku, że wyłącznie ze względu na tytuł prawny do działki nie przysługiwał im w tym postępowaniu przymiot strony.Odnosząc się do aktualnego znaczenia pojęcia miejsc dostępnych dla ludności, na podstawie art. 124 ust. 2 p.o.ś., należy przez to rozumieć wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, które są ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. W odniesieniu do nieruchomości należących do skarżących nie ustalono obiektywnych okoliczności, które uzasadniałyby stanowisko, że ze względu na budowę wieży ograniczeniu ulegną ich prawa właścicielskie.W złożonym projekcie przedstawiono wnioski ze sporządzonej "Analizy rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej", opracowanej na podstawie przepisów rozporządzenia z 2019 r. Jak wynika z tego opracowania - dla przedstawionej przez inwestora konfiguracji anten - obszary pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych wartości będą występować na poziomie zawieszenia anten, wyłącznie nad terenem działki inwestycyjnej nr [...]W szczególności na obszar oddziaływania obiektu nie wpływają obawy skarżących, jak też Stowarzyszenia w zakresie: podstawy normatywnego ustalenia dopuszczalnych oddziaływań, dochowania dopuszczalnych oddziaływań, czy też o przestrzegania przez inwestora dopuszczalnych norm na etapie użytkowania obiektu. Nie uzasadnia statusu strony również przypuszczenie o szkodliwym oddziaływaniu promieniowania elektromagnetycznego.Trzeba również wskazać, że przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 3 pkt 20 pr.b. nie są regulacje dotyczące treści prawa własności (art. 140 k.c.) i regulacje prawa sąsiedzkiego dotyczące immisji pośrednich (art. 144 k.c.). Warto wskazać w tym miejscu na stanowisko NSA wyrażone w przywołanym już wcześniej wyroku z dnia 25 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 1613/22, zgodnie z którym przepisy art. 140 k.c. i 144 k.c. wyznaczają granice i treść własności jako prawa podmiotowego, a jednocześnie nie mogą stanowić ograniczenia tego prawa współkształtowanego przez te regulacje. Roszczenia związane z prawem sąsiedzkim należą do sfery prawa cywilnego, a spory z tym związane należą do spraw cywilnych w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego, które pozostają poza zakresem kompetencji organów administracji publicznej oraz poza kognicją sądów administracyjnych.".Bezspornie zaskarżona decyzja rozstrzyga jedynie o legitymacji wnoszących odwołanie, ale nie zawiera rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy, w przeciwieństwie do rozstrzygnięć zainicjowanych odwołaniami wniesionymi przez legitymowane podmioty.W kwestionowaniu zaskarżonej decyzji nie ma też interesu prawnego Stowarzyszenie, gdyż zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 3 pr.b., nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę, art. 31 § 1 k.p.a. Wyjątek od tej reguły przewiduje art. 28 ust. 4 pr.b. stanowiący, że przepis art. 28 ust. 2 i 3 pr.b. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami u.i.o.ś. W takim przypadku należy stosować art. 44 ust. 1 u.i.o.ś., mocą którego organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Z kolei, z treści art. 90 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. wynika, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jedynie wtedy, gdy w ramach tego postępowania przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.i.o.ś. ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się bądź w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bądź też w ramach postępowania w sprawie wydania jednej z enumeratywnie wyliczonych decyzji, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.), jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku, o którym mowa w art. 88 ust. 1 u.i.o.ś. Tym niemniej dla wyniku niniejszego postępowania znaczenie ma tylko drugi ze wskazanych przypadków. Postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, całkowicie odrębnym od postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, prowadzonym przez inny organ, na podstawie innych uregulowań oraz na innym etapie szeroko rozumianego procesu inwestycyjnego. Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzana jest zatem w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie w czterech przypadkach, ściśle określonych w u.i.o.ś., natomiast w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żaden z tych przypadków (por. art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1, art. 88 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 72 ust, 1 pkt 1, art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1, art. 88 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.). Inwestycja nie należy do katalogu przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu z 2019 r. i jako taka nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zatem brak było podstaw do stwierdzenia konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Inwestor nie wnioskował również o przeprowadzenie takiej oceny, a przedsięwzięcie nie dotyczy budowy instalacji do spalania paliw, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś.Na mocy, art. 28 ust. 3a pr.b. do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, poprzedzonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, stosuje się przepisy art. 86g i art. 86h u.i.o.ś.W świetle powyższego, skoro w analizowanej sprawie nie było wymogu przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i postępowanie to nie wymagało udziału społeczeństwa, to brak jest podstaw prawnych uzasadniających uczestnictwo Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony.W postępowaniu w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia takim przepisem szczególnym jest art. 74 ust. 3a u.i.o.ś., określający krąg stron w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Zgodnie z tym przepisem stroną takiego postępowania jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się:1) przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu;2) działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, lub3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2001 r., sygn. akt: III OSK 3364/21: "celem dokonania oceny, czy dany podmiot będzie miał przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, konieczne jest ustalenie do jakich nieruchomości przysługuje mu prawo rzeczowe oraz - jeśli nie graniczą one z terenem planowanej inwestycji - jakie jest ich aktualne i potencjalne przeznaczenie, czy z uwagi na usytuowanie w stosunku do terenu planowanej inwestycji, inwestycja ta spowoduje przekroczenie standardów jakości środowiska na tych nieruchomościach lub może wprowadzić ograniczenia w ich zagospodarowaniu.".Nie ulega wątpliwości, że stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 pr.b.). Poza sporem pozostaje w niniejszej sprawie, ze skarżące Stowarzyszenie nie należy do tego kręgu podmiotów.Dodatkowo, z dniem 4 czerwca 2022 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1071). Na jego podstawie instalacje radiokomunikacyjne emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz (do których zaliczają się instalacje objęte przedmiotowym wnioskiem o pozwolenie na budowę) nie wymagają w obecnym stanie prawnym w ogóle przeprowadzenia procedury oddziaływania na środowisko, a tym samym przedłożenia kwalifikacji przedsięwzięcia.W tym miejscu należy zauważyć, że znajdująca się w aktach administracyjnych analiza z dnia 7 marca 2024 r., dotycząca możliwości kumulacji i wzajemnego oddziaływania pól elektromagnetycznych planowanej inwestycji z polami elektromagnetycznymi istniejących napowietrznych linii wysokiego napięcia oraz GPZ S. wskazuje, że obszar oddziaływania inwestycji nie zmieni się w stosunku do określonego wcześniej w projekcie budowy stacji bazowej i będzie obejmował jedynie działkę nr [...], a pole elektromagnetyczne o poziomie wyższym niż dopuszczalne wystąpi wyłącznie w miejscach niedostępnych dla ludności (str. 1-9 opracowania dokonanego przez eksperta z zakresu ocen oddziaływania inwestycji na środowisko pod nazwą instalacja radiokomunikacyjna P. [...]).Skarżące Stowarzyszenie w istocie nie kwestionuje treści powołanych wyżej przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia, natomiast podkreśla, że w sprawie naruszono art. 2 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, poprzez niedochowanie parametrów obiektu, bowiem środowisku i społeczeństwu została odebrana wszelka ochrona prawna.Sąd nie podzielił jednak wskazanych w skardze wątpliwości. Kolejne zmiany w obowiązujących przepisach w zakresie wymogów formalnych poprzedzających realizację inwestycji polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej - zarówno w zakresie przepisów środowiskowych, jak i przepisów pr.b. - jednoznacznie wskazują, że zamiarem ustawodawcy jest liberalizacja i niemal całkowite uwolnienie tego rodzaju inwestycji z reżimu przepisów prawa administracyjnego. Zwrócił na to uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1266/23. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd przeprowadził analizę kolejnych nowelizacji prawa budowlanego, w tym dokonanych ustawy z dnia z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. nr 106, poz. 675) oraz ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), jak również rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1071).Rozumiejąc obawy społeczeństwa związane z długofalowymi skutkami funkcjonowania stacji bazowych telefonii komórkowych i ich wpływu na życie i zdrowie ludzi, Sąd nie znalazł jednak podstaw do zakwestionowania zgodności przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z przepisami Konstytucji RP.Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie organ II instancji prawidłowo ustalił oraz, wbrew zarzutom skargi, w sposób wnikliwy i czytelny wyjaśnił, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z uwagi pod opis takich przedsięwzięć z dziedziny radiokomunikacji, zawarty w przepisie § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z 2019 r., który obowiązywał wyłącznie do dnia 3 czerwca 2022 r. (w brzmieniu: "instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: (a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, (b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, (c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, (d) 20 000 W"), z powodu na niższą od najniższej granicznej dla takiej inwestycji, moc EIRP dla pojedynczej anteny (2000 W), która w przypadku projektowanej inwestycji wynosi maks. 1259 W.Z kolei, w przypadku - przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - projektowana inwestycja nie podpadała pod opis takich przedsięwzięć z dziedziny radiokomunikacji, zawarty w przepisie § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d) rozporządzenia z 2019 r., który obowiązywał do dnia 3 czerwca 2022 r. (w brzmieniu: "instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: [...] 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny"), z powodu na to, że, jak niewadliwie przyjęto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż dla ustalonego pochylenia głównych wiązek promieniowania anten sektorowych, na każdym z azymutów, w które skierowane zostaną projektowane anteny sektorowe, w rozpatrywanej odległości do 70 metrów, nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności.Zdaniem Sądu, zmiana legislacyjna dokonana w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1071) obowiązującego z dniem 4 czerwca 2022 r., mocą którego doszło m.in. do uchylenia wyżej analizowanych przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2010 r. Oznacza to, że z tym dniem z katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (zawsze lub potencjalnie) wyeliminowano wszelkie instalacje radiokomunikacyjne (w tym stacje bazowe telefonii komórkowej). Jak wynika z dotychczasowych uwag oraz szczegółowego omówienia przepisów prawa, zasadnie organ II instancji w ramach kontroli zgodności projektowanego zamierzenia z wymaganiami ochrony środowiska, w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) pr.b. i art. 44 u.i.o.ś. Z załączonej części rysunkowej zawierającej przekroje w płaszczyźnie pionowej (rysunek mapa orientacyjna obszaru badan zał. nr 1 i mapa dokumentacyjna w skali 1 1000 zał. nr 2 do opinii geotechnicznej ze stycznia 2023 r. wynika, że granice obszarów pól elektromagnetycznych będą występować na działce inwestora, zatem poza miejscami dostępnymi dla ludności.Zaznaczyć też przyjdzie, że definicja legalna "miejsca dostępnego dla ludności" jest zawarta w art. 124 ust. 2 p.o.ś., który stanowi, że: "Przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości".Nadto, organ orzekając jest związany treścią wniosku inwestora, w tym zawartymi w nim danymi co do mocy oraz tzw. tiltów, z jakimi będą pracować anteny projektowanej stacji bazowej. Choć bowiem art. 28 ust. 1a pr.b. wyraźnie o tym nie stanowi, to już z art. 32 ust. 4 p.b. jasno wynika, że organ architektoniczno-budowlany może udzielić pozwolenia na budowę wyłącznie w trybie "na wniosek" (inwestora), a nigdy "z urzędu".W konsekwencji pozwolenia na budowę udziela się (bądź odmawia jego udzielenia) każdorazowo dla konkretnego przedsięwzięcia, określonego przez inwestora we wniosku inicjującym postępowanie w tej sprawie (z uwzględnieniem jego ewentualnych zmian zgłoszonych przez inwestora w toku postępowania). Organ architektoniczno-budowlany jest związany treścią tego wniosku (w tym określonymi w nim parametrami projektowanej inwestycji), zgodnie z bardziej ogólną zasadą: związania organu w postępowaniu wnioskowym żądaniem strony inicjującej to postępowanie (tu: treścią żądania inwestora wnioskującego o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę). W myśl tej zasady, wywodzonej z art. 61 § 1 i 2 k.p.a., organ administracji prowadzący postępowanie oparte wyłącznie na zasadzie skargowości, tj. wymagające dla jego wszczęcia wniosku strony a takim jest, jak to już wyżej wskazano, postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Stąd też jest związany żądaniem strony inicjującej postępowanie, gdyż tylko i wyłącznie ona określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Innymi słowy, owo żądanie (wniosek) strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym (por. np. wyroki NSA: z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1812/11 i z dnia 7 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 214/2010). Dlatego organ architektoniczno-budowlany może prowadzić postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, w tym weryfikować zgodność z prawem projektowanej inwestycji, zasadniczo wyłącznie w odniesieniu do parametrów inwestycji określonych przez inwestora we wniosku oraz załączonym doń projekcie budowlanym (z ewentualnymi późniejszymi zmianami, wprowadzonymi lub uzgodnionymi przez wnioskodawcę).Nadmienić przyjdzie, że istnieje konieczność odróżnienia etapu projektowania i realizacji inwestycji, któremu służy kontrolowane postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, od etapu jej użytkowania i że " w konsekwencji ewentualna zmiana parametrów anteny wykraczająca poza wskazane obecnie parametry będzie mogła być kontrolowana i kwestionowana w odrębnym postępowaniu pod kątem przestrzegania przez inwestora norm prawnych w tym zakresie".W tym stanie rzeczy spełnienie pozostałych wymogów warunkujących pozwolenie na budowę (w tym określonych w art. 35 ust. 1 pkt 2-4 pr.b.), jak i wnioski sformułowane przez organ II instancji odnośnie podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego nie budzą zastrzeżeń, co do pozostałych wymogów, które warunkowały udzielenie wnioskowanego pozwolenia na budowę, w tym co do złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomości na cele budowlane, sporządzenia projektu i dokonania jego sprawdzenia przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu oraz jego sprawdzenia zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 pr.b., a także kompletności przedłożonego projektu budowlanego, a więc w szczególności posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b pr.b.Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, należy stwierdzić, że okazały się niezasadne w istotnej mierze z wykazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w odniesieniu do zarzutów odwołania (które w skardze zostały powtórzone). Poza tym, w szczególności jako niezasadne należało ocenić zarzuty dotyczące braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niewyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz nienależytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji.Po pierwsze, skarżący nie mają interesu prawnego w żądaniu dopuszczenia innych osób do udziału w postępowaniu w charakterze strony.Po drugie, zgodnie z wymogiem ustanowionym w art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. e) pr.b. przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany zawierał informację o obszarze oddziaływania obiektu, w którym - według projektanta - znajduje się tylko na działce inwestora (por. projekt budowlany). Z tego powodu, Sąd nie dopatrzył się podstaw do dalszego poszerzenia kręgu stron postępowania, ale zauważa, że gdyby w przyszłości inwestor eksploatował planowane zamierzenie w sposób odmienny niż w pozwoleniu na budowę, to byłoby to odstępstwo skutkujące koniecznością ingerencji organów nadzoru budowalnego.Podsumowując, Sąd stwierdza, że w opisanych realiach sprawy umorzenie postępowania odwoławczego było uzasadnione i znajdowało oparcie w przywołanych w decyzji przepisach prawa, dlatego skarga i zarzuty w niej powołane nie są zasadne.Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd, orzekł jak w sentencji wyroku. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.., Sąd, orzekł jak w sentencji wyroku. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.