Postanowienie - II GSK 933/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 sierpnia 2025
Teza
Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w.... Kary pieniężne z zakresu nadzoru ubezpieczeniowego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Sz. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 2334/24 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Sz. M. na wezwanie Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego w przedmiocie wezwanie do uiszczenia opłaty za brak spełnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpiecUchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w.... Kary pieniężne z zakresu nadzoru ubezpieczeniowego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Sz. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 2334/24 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Sz. M. na wezwanie Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego w przedmiocie wezwanie do uiszczenia opłaty za brak spełnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpiec
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
ubezpieczyciel
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
26 sierpnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Gabriela Jyż
Podstawa prawna
art. 1
kpa
art. 189
bkpa
art. 58
ppsa
art. 50
ppsa
art. 183
ppsa
art. 174
ppsa
art. 3
ppsa
art. 185
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (4)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 30 września 2024 r., odrzucił skargę Sz. M. na wezwanie Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia 18 grudnia 2023 r., w przedmiocie uiszczenia opłaty za brak spełnienia obowiązku zawarcia umowy obowiązkowego ubezpieczenia.Sąd I instancji wskazał, że wniesiona skarga dotyczyła wezwania skarżącego przez Ubezpieczeniowy Funduszu Gwarancyjny do przesłania kopii polisy, dowodu rejestracyjnego, dokumentów obrazujących nabycie lub zbycie pojazdu, a w przypadku niespełnienia tego obowiązku wezwano do uiszczenia opłaty karnej w wysokości 7.200 zł.Dokonując oceny skargi Sąd, przywołując przepisy ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 2500 ze zm., dalej: "ustawa o ubezpieczeniach" lub "u.f.g."), wskazał, że Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny wystawia tytuł wykonawczy w trybie egzekucji administracyjnej w zakresie egzekucji karnej opłaty pieniężnej w stosunku do podmiotów naruszających obowiązek zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej. Zdaniem Sądu I instancji, UFG nie wydaje jednak decyzji administracyjnych w sprawie nałożenia opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego. Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny nie jest więc organem administracji publicznej, lecz jedynie instytucją quasi-ubezpieczeniową, wypłacającą świadczenia ubezpieczeniowe, a nieposiadającą statusu zakładu ubezpieczeń.Wobec tego, zdaniem Sądu I instancji, skoro Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny nie jest organem administracji publicznej, a przepisy regulujące jego działalność nie odwołują się do kognicji sądów administracyjnych, przynajmniej w zakresie ustalenia opłaty na podstawie art. 88 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, to nie może on wydawać rozstrzygnięć zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Sąd wskazał w tym zakresie na art. 10 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach, zgodnie z którym ustalenia spełnienia lub niespełnienia obowiązku ubezpieczenia można dochodzić przed sądem powszechnym.Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że skierowane do Sz. M. wezwanie do uiszczenia opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, nie może być skarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego.W konsekwencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), WSA w Warszawie odrzucił wniesioną skargę.Sz. M., skargą kasacyjną zaskarżył w całości postanowienie Sądu I instancji zarzucając mu:I. naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy:a. naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 lub 4 p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 u.f.g. w zw. z art. 189b w zw. z art. 1 pkt 2 k.p.a. przez niezasadne odrzucenie skargi Skarżącego na Wezwanie UFG, podczas gdy UFG jako osoba prawna powołana do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej posiada cechy podmiotu administrującego, o którym mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a., a wezwania nakładające opłatę kamą wydawane przez UFG na podstawie m.in. art. 90 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 u.f.g. mają wszelkie cechy decyzji administracyjnej nakładającej administracyjną karę pieniężną w rozumieniu art. 189b k.p.a., zatem sprawa ze skargi na Wezwanie UFG jest sprawą należącą do kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 lub 4 p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 u.f.g. w zw. z art. 189b k.p.a., a naruszenie to było istotne dla wyniku sprawy, ponieważ bezpośrednio uniemożliwiło ono wydanie przez Sąd I instancji merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie skargi Skarżącego;b. naruszenie art. 45 ust 1 w zw. z art 184 Konstytucji w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 lub 4 p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust 1 w zw. z art. 88 ust 1 u.f.g. w zw. z art. 189b w zw. z art. 1 pkt 2 k.p.a. przez odrzucenie skargi Skarżącego na Wezwanie UFG, podczas gdy UFG jako osoba prawna powołana do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej posiada cechy podmiotu administrującego, o którym mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a., a wezwania nakładające opłatę karą wydawane przez UFG na podstawie m.in. art. 90 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 u.fg. mają wszelkie cechy decyzji administracyjnej nakładającej administracyjną karę pieniężną w rozumieniu art. 189b k.p.a., zatem sprawa ze skargi na wezwanie UFG jest sprawą należącą do kognicji sądów administracyjnych, które zgodnie z art. 184 Konstytucji sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w tym podmiotów administrujących, a prawo wszczęcia tej kontroli w drodze skargi na wezwanie UFG jest przejawem realizacji konstytucyjnego prawa do sądu wynikającego z art. 45 ust. 1 Konstytucji, a naruszenie to było istotne dla wyniku sprawy, ponieważ bezpośrednio uniemożliwiło ono wydanie przez Sąd I instancji merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie skargi Skarżącego;c. naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 2 u.f.g. przez błędne uznanie, że właściwym środkiem prawnym od wezwania UFG jest powództwo o ustalenie spełnienia lub nieistnienia obowiązku ubezpieczenia, o którym mowa w art. 10 ust. 2 u.f.g. i w konsekwencji niezasadne odrzucenie skargi Skarżącego na Wezwanie UFG, podczas gdy w drodze powództwa z art. 10 ust. 2 u.f.g. można dochodzić jedynie ustalenia spełnienia lub nieistnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia i nie jest dopuszczalne podnoszenie w nim zarzutów dotyczących samego rozstrzygnięcia zawartego w wezwaniu UFG, a ponadto wezwania nakładające opłatę karą wydawane przez UFG na podstawie m.in. art. 90 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 u.f.g. mają wszelkie cechy decyzji administracyjnej nakładającej administracyjną karę pieniężną w rozumieniu art. 189b k.p.a., zatem właściwym środkiem prawnym od Wezwania UFG jest skarga do sądu administracyjnego wniesiona na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 lub 4 p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 u.f.g. w zw. z art. 189b k.p.a., a naruszenie to było istotne dla wyniku sprawy, ponieważ bezpośrednio uniemożliwiło ono wydanie przez Sąd I instancji merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie skargi Skarżącego;II. naruszenie prawa materialnego:a. naruszenie art. 90 ust 1 w zw. z art 88 ust 1 u.f.g. w zw. z art 189b k,p.a. przez jego błędną wykładnię i błędne uznanie, że wezwanie UFG nakładające opłatę karną nie jest decyzją administracyjną lub innym aktem nakładającym administracyjną karą pieniężną w rozumieniu art. 189b k.p.a. i w związku z tym błędne uznanie, że wezwanie UFG nie podlega kontroli sądów administracyjnych, podczas gdy opłata kara nakładana przez UFG posiada wszystkie cechy administracyjnej kary pieniężnej w rozumieniu art. 189b k.p.a. oraz jest nakładana w drodze wezwania, które posiada wszystkie cechy decyzji administracyjnej nakładającej administracyjną karę pieniężną.Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy w całości do rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach. W związku z faktem, że zarzuty mają komplementarny charakter zostaną one rozpoznane łącznie.Przed odniesieniem się do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić należy, że problem prawny, którego dotyczą te zarzuty, był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w postanowieniu z NSA z 13 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 2852/24. Poglądy przedstawione w powyższym orzeczeniu, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i przyjmuje za własne również na kanwie niniejszej sprawy.Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do podważenia stanowiska WSA i wykazania, że wezwanie Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego do uiszczenia opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego powinno być traktowane jako decyzja administracyjna, ewentualnie jako akt z zakresu administracji publicznej dotyczący obowiązków wynikających z przepisów prawa, a tym samym w obu przypadkach pozostaje w zakresie właściwości sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (w pierwszym przypadku) albo na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (w drugim przypadku), a do tego Fundusz należy traktować jako organ administracji publicznej w przypadkach wydawania wezwań do uiszczania opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych.Zgodnie z art. 90 ust. 1 u.f.g., po przeprowadzeniu kontroli przez Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny lub po otrzymaniu zawiadomienia, o którym mowa w art. 87 ust. 1, Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny wzywa osoby obowiązane do zawarcia umowy ubezpieczenia do uiszczenia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania, opłaty, o której mowa w art. 88 ust. 1, albo do przedstawienia dokumentów potwierdzających spełnienie w roku kontroli obowiązku ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, określonego w art. 10 ust. 1, albo do wykazania nieistnienia tego obowiązku w roku kontroli.W przedmiotowej sprawie istotny jest charakter opłaty, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.f.g. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko prezentowane przez skarżącego, iż wezwanie do uiszczenia opłaty z tytułu niespełnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego ma charakter publicznoprawny i jest wyrazem władczych uprawnień państwa. Stosunek, jaki powstaje pomiędzy UFG a podmiotem zobowiązanym do wniesienia opłaty, jest kształtowany bezpośrednio wolą ustawodawcy, nie powstaje z woli stron. Ustawodawca w celu przymuszenia podmiotów do zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego ustanowił sankcję w postaci opłaty określonej w art. 88 u.f.g. Ustanowienie opłaty z tytułu niedopełnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia stanowi przejaw władczej ingerencji państwa w sferę praw majątkowych jednostki. Następuje ona w formie sankcji za niezgodne z prawem zachowanie określonych podmiotów, skoro opłata jest uiszczana z tytułu niedopełnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego. Sankcji tej należy przypisać rolę prewencyjno-represyjną (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt K 23/99, mimo że dotyczący aktu uchylonego przez ustawę o ubezpieczeniach obowiązkowych, to w omawianym zakresie zachowującego aktualność; postanowienie NSA z 8 listopada 2023 r., sygn. akt I GSK 1213/23).Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd skarżącego, iż na publicznoprawny charakter opłaty wskazuje również zastosowanie do niej art. 91 u.f.g., w którym został określony tryb egzekucji opłaty. Na mocy ust. 1 powołanego artykułu do egzekucji opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy obowiązkowego ubezpieczenia, o którym mowa w art. 4 pkt 1 i 2, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z tym że tytuł wykonawczy wystawia Fundusz, występujący w roli wierzyciela.Sąd podziela stanowisko TK w sprawie K 23/99, przywołanie również przez skarżącego w skardze kasacyjnej, że uznanie publicznoprawnego charakteru opłaty wnoszonej na rzecz UFG i podlegającej egzekucji administracyjnej na wniosek Funduszu – wierzyciela, oznacza, że relacje pomiędzy osobą zobowiązaną do zawarcia umowy ubezpieczenia a Funduszem są wyznaczane stosownie do wzorów prawa administracyjnego. Zakłada to m.in. brak równorzędności podmiotów i dopuszcza poddanie obywatela (innego podmiotu podobnego) władczym działaniom funduszu, który najpierw ustala obowiązek uiszczenia opłaty, następnie wzywa do jej uiszczenia, może umorzyć opłatę w całości lub w części albo udzielić ulgi w jej spłacie na wniosek zobowiązanego, a - w razie potrzeby - wystawia tytuł wykonawczy dla dokonania egzekucji administracyjnej.Publicznoprawny charakter omawianego stosunku powoduje istnienie podporządkowania podmiotu Funduszowi, mimo że nie jest on organem administracji publicznej. Równocześnie z istoty takiego stosunku (o charakterze administracyjnym) wynika też, że obywatelowi powinny przysługiwać gwarancje proceduralne, jakie – w świetle standardów wynikających z Konstytucji (art. 2, art. 45 ust. 1, art. 184) - muszą przysługiwać w tych wszystkich sytuacjach, gdy obywatel jest poddany władztwu organu publicznego lub - jak w tym wypadku podmiotu, realizującego zadania tej władzy. Władczość stosunku publicznoprawnego wymaga bowiem swoistej "rekompensaty", jaką jest stworzenie obywatelowi - jako słabszej stronie tego stosunku - gwarancji proceduralnych, pozwalających mu na należyte przedkładanie swych racji i obronę swego interesu.Opisane relacje pomiędzy osobą zobowiązaną do uiszczenia opłaty z tytułu niezawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego a UFG, oparte na podległości władztwa tego ostatniego, także przejawiają się w możliwości zastosowania przez UFG ulg przewidzianych w art. 94 ust. 1 u.f.g., co winno nastąpić w formie decyzji, szczególnie, że rozstrzygnięcie ma wpływ na sferę majątkową wnioskodawcy, a do tego wymaga przeprowadzenia postępowania i na końcu wydania rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym. Zresztą taką formę załatwienia wniosku o umorzenie postępowania przewiduje wydany na podstawie art. 94 ust. 2 ww. ustawy Statut Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego (por. też wyrok NSA z 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 691/18).Charakteru publicznoprawnego opłaty nie zmienia fakt, że zgodnie z art. 10 ust.2 u.f.g., ustalenia spełnienia lub nieistnienia obowiązku ubezpieczenia można dochodzić przed sądem powszechnym.Mając na względzie całość przedstawionej argumentacji oraz uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w zakresie wskazanych wyżej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. – uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny badając zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi, nie dokonywał jej rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 132 p.p.s.a., a jedynie wypowiedział się co do dopuszczalności rozpoznania skargi przez sąd administracyjny.., a jedynie wypowiedział się co do dopuszczalności rozpoznania skargi przez sąd administracyjny.