Wyrok - II OSK 631/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 14 stycznia 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Planowanie przestrzenne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 926/24 w sprawie ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 kwietnia 2024 r. znak SKO.Oddalono skargę kasacyjną. Planowanie przestrzenne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 926/24 w sprawie ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 kwietnia 2024 r. znak SKO.
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
14 stycznia 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Grzegorz Antas
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 30 września 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 926/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 11 kwietnia 2024 r. w przedmiocie odmowy nakazania wstrzymania użytkowania terenu albo przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania.Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.Dnia 18 października 2021 r. wpłynęło zawiadomienie G. P. dotyczące niezgodnego z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy A. sposobu zagospodarowania nieruchomości oznaczonej nr [..] obręb G. G. P. podała, że w wyniku prac ziemnych dokonanych przez współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej nr [...] obręb G., doszło do przekroczenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej.Burmistrz Gminy A. decyzją z dnia 16 sierpnia 2023 r., po ponownym rozpoznaniu sprawy, orzekł o zgodnym z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposobu zagospodarowania nieruchomości oznaczonej nr [...].Po rozpatrzeniu odwołania G. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że odmówiło nakazania właścicielowi terenu wstrzymania jego użytkowania oraz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania terenu tj. działki nr [...].Kolegium stanęło na stanowisku, że działka nr [...] jest działką o charakterze drogowym, bowiem stanowi drogę dojazdową do zlokalizowanych wokół niej nieruchomości. Działka ta stanowiła drogę również w okresie przed uchwaleniem obecnego planu zagospodarowania przestrzennego. Co za tym idzie, na działce nr [...], ze względu na jej wielkość - niecałe 400 m2, bardzo niewielką szerokość - niecałe 4 m, i wydłużony kształt, nie można zrealizować żadnego obiektu kubaturowego. Konkludując, Kolegium stwierdziło, że w związku z powyższym do działki nr [...] nie można zastosować zasady dotyczącej utrzymania minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej. Bowiem mając na uwadze zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenów zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, odnoszą się one do działek budowlanych. W ocenie Kolegium, budowa jak i modernizacja drogi dojazdowej do terenów sąsiednich jest zgodna z istniejącym planem, choćby w zakresie przeznaczenia dopuszczalnego. Nadto Kolegium podniosło, że sposób użytkowania działki nr [...] nie ulegał zmianom od lat. Była ona bowiem drogą wewnętrzną, dojazdową do działek zlokalizowanych wokół niej, a obecna próba działań na działce zmierzająca do utwardzenia jej poprawy komunikacji, nie jest próbą zmiany użytkowania, a jest po prostu poprawą użytkowania terenu, co jest w pełni dopuszczalne w trakcie eksploatacji drogi.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że przedmiotowa działka, to działka o szerokości ok. 4 metrów i długości ok. 100 metrów, która była przez cały czas i jest nadal wykorzystywana jako dojazd do działek, które się obok niej znajdują. W planie miejscowym ma częściowo przeznaczenie KD-Z, a częściowo MN, przy czym plan na terenach o symbolu MN dopuszcza realizację dojść i dojazdów (§ 10 ust. 1 pkt 3e planu miejscowego). W tym stanie rzeczy nie można przyjąć aby na przedmiotowej działce doszło do zmiany jej zagospodarowania w rozumieniu art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i aby w sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania nakazów wymienionych w art. 59 ust. 3 ustawy. Skoro przedmiotowa działka przez cały czas wykorzystywana była jako działka dojazdowa do otaczających ją działek, to utwardzenia jej fragmentu kruszywem, nie można kwalifikować jako zmiany jej zagospodarowania w rozumieniu przywołanego przepisu. I jak trafnie organ wskazał, nakazy wymienione w art. 59 ust. 3 ustawy, nie korelują z istniejącym stanem faktycznym. Skoro bowiem działka ta niezmiennie stanowi działkę dojazdową, to samo jej utwardzenie nie może stanowić podstawy do nakazania wstrzymania takiego jej użytkowania. Nie można też nakazać przywrócenia poprzedniego sposobu jej zagospodarowania, skoro cały czas zagospodarowana jest tak samo, czyli jako ciąg komunikacyjny. Dlatego już z powyżej przytoczonych przyczyn, brak jest podstaw do zastosowania w sprawie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.Sąd pierwszej instancji podniósł, że przez "działkę budowlaną" zdefiniowaną w art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta A. oraz miejscowości [....], należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych, będących kubaturowymi obiektami budowlanymi. Uwzględniając powyższe Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ trafnie przyjął, iż przedmiotowa działka z uwagi na jej wielkość i cechy geometryczne tj. szerokość ok. 4 metry i długość ok. 100 metrów, nie może być zabudowana żadnymi obiektami kubaturowymi. Tym samym nie jest działką budowlaną w rozumieniu planu miejscowego, a w związku z tym nie znajduje do niej zastosowania wymóg, o którym stanowi § 10 ust. 1 pkt 4b planu miejscowego.Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:1) błędną wykładnię § 10 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w A. z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta A. oraz miejscowości [...] (dalej jako mpzp) poprzez uznanie, że skoro mpzp dopuszcza realizację dojazdów i dojść to nie doszło do zmiany przeznaczenia działki, podczas gdy prawidłowa wykładnia postanowień mpzp wskazuje, że funkcją podstawową jest teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z urządzeniami budowlanymi i uzbrojeniem terenu niezbędnym do jej funkcjonowania a więc dojazdy i dojścia mogą być realizowane tylko jako niezbędne do funkcjonowania zabudowy mieszkaniowej na danej działce,2) błędną wykładnię § 4 pkt 9 mpzp poprzez uznanie, że działka nr [...] z obrębu G. nie wypełnia definicji działki budowlanej i uznanie, że aby doszło do zmiany przeznaczenia działki może dojść wyłącznie, jeżeli na nieruchomości jest możliwość realizacji obiektów kubaturowych, podczas gdy nieruchomość ta posiada cechy działki budowlanej, a w konsekwencji naruszenie art. 2 pkt 12 u.p.z.p.,3) naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi z uwagi na błędną ocenę przez Sąd pierwszej instancji, że art. 59 ust. 3 u.p.z.p. nie będzie miał zastosowania w przypadku, gdy dochodzi do zintensyfikowania dotychczasowego sposobu użytkowania nieruchomości podczas gdy przepis ten będzie miał zastosowanie do każdej zmiany sposobu użytkowania nieruchomości pozostającej w sprzeczności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy w tej sprawie.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia organu był art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Stosownie do tego przepisu, w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w przypadku tzw. samowoli urbanistycznej. Podstawowe znaczenie dla zastosowania przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. ma kwestia, czy doszło do funkcjonalnego przekształcenia terenu (samowolnego i bezprawnego). Oceny, czy dane zamierzenie skutkuje zmianą zagospodarowania terenu, należy dokonywać w każdym przypadku indywidualnie. Zmiana zagospodarowania terenu jest pojęciem, które nie zostało wprawdzie ustawowo zdefiniowane, niemniej mając charakter urbanistyczny odwołuje się do funkcjonalnego przekształcenia terenu, a zatem określonych działań faktycznych, podejmowanych samowolnie, które przekształcają w przestrzeni dany teren, zmieniając jego dotychczasową prawem przewidzianą funkcję bądź poprzez nadanie jej nowego przeznaczenia, bądź poprzez pozbawienie jej cech pozwalających wykorzystywać ją zgodnie z dotychczasowymi ustaleniami przewidzianymi w planie miejscowym (wyr. NSA z 17 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 1310/24). Rozstrzygając w przypadku, o którym mowa w art. 59 ust. 3 u.p.z.p., organ powinien ustalić poprzedni sposób zagospodarowania nieruchomości oraz sposób obecny. Konieczne jest również ustalenie przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeśli taki plan został uchwalony.W sprawie istotna pozostaje okoliczność podnoszona zarówno przez organ odwoławczy, jak i Sąd pierwszej instancji, że przedmiotowa działka była przez cały czas i nadal jest wykorzystywana jako dojazd do działek, które obok niej się znajdują. Świadczą o tym nie tylko wyjaśnienia współwłaścicieli tej działki, ale też jej rozmiary oraz wypis z rejestru gruntów na 2018 r. Rację ma organ odwoławczy wskazując, że obecna próba działań na działce zmierzająca do utwardzenia jej celem poprawy komunikacji, nie jest próbą zmiany użytkowania, a jest poprawą użytkowania terenu, co jest dopuszczalne w zakresie eksploatacji drogi. Słuszna jest też konstatacja Sądu pierwszej instancji, że skoro przedmiotowa działka niezmiennie stanowi działkę dojazdową, to samo jej utwardzenie nie może stanowić podstawy do nakazania wstrzymania takiego jej użytkowania. Nie można też nakazać przywrócenia poprzedniego sposobu jej zagospodarowania, skoro cały czas zagospodarowana jest tak samo, czyli jako ciąg komunikacyjny. Wszystko to oznacza, że skoro nie doszło do przekształcenia dotychczasowej funkcji terenu, w sprawie nie została spełniona podstawowa przesłanka stosowania art. 59 ust. 3 u.p.z.p., czyli zmiana zagospodarowania terenu.Nie jest kwestionowane w sprawie, że w planie miejscowym przedmiotowa działka ma częściowo przeznaczenie KD-Z, a częściowo MN. W terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – symbol 254MN, w której częściowo leży działka nr [...], oprócz przeznaczenia podstawowego jakim podlegają tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z urządzeniami budowlanymi i uzbrojeniem terenu niezbędnym do funkcjonowania, dopuszcza się także realizację innych niż mieszkaniowe obiektów takich jak budynków gospodarczych, garażowych, budynków usługowych o powierzchni użytkowej do 50 m2, lokali usługowych w budynkach mieszkalnych, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, i co istotne – dojść i dojazdów, miejsc postojowych, zieleni, ciągów pieszych i rowerowych (§ 10 ust. 1 pkt 3 planu). W tej sytuacji modernizacja drogi dojazdowej do terenów mieszkalnych jest zgodna z istniejącym planem, jest bowiem funkcjonalnie powiązana z przeznaczeniem podstawowym tego terenu oraz zgodna z przeznaczeniem dopuszczalnym (dojazdy). De facto cała przedmiotowa działka pełni funkcję drogi, co nie jest jednak sprzeczne z planem miejscowym, skoro parametry tej działki nie pozwalają na jej samodzielną zabudowę kubaturową, umożliwiają za to pełnienie funkcji dojazdu do sąsiadujących nieruchomości, co uzupełnia funkcję podstawową tego terenu i służy jej realizacji wobec sąsiednich nieruchomości. W świetle zaś art. 59 ust. 3 u.p.z.p. za zagospodarowanie terenu niezgodne z planem miejscowym należy uznać takie działania, które w sposób oczywisty doprowadzają do sytuacji, kiedy dochodzi do funkcjonalnego przekształcenia terenu, którego skutkiem jest niemożliwość wykorzystania go w sposób zgodny z obowiązującym planem miejscowym. Z taką sytuacją nie mamy zaś z przyczyn podanych powyżej do czynienia w sprawie niniejszej. Sposób użytkowania przedmiotowej działki wspiera przeznaczenie podstawowe tego terenu, a nie koliduje z nim. Skoro zaś przedmiotowa działka funkcjonuje jako dojazd do nieruchomości sąsiednich (jest powiązana z funkcją zabudowy mieszkaniowej), oznacza to, że organ nie rozpatrywał jej przeznaczenia w oderwaniu od przeznaczenia podstawowego tego terenu, wbrew ocenie skargi kasacyjnej. Bezpodstawne są zatem zarzuty skargi kasacyjnej, zgodnie z którymi dochodzi o zintensyfikowania dotychczasowego sposobu użytkowania nieruchomości sprzecznego z planem miejscowym z tej przyczyny, że działka w istotnej części posiada w planie przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową. Kształt, wielkość oraz cechy geometryczne działki wskazują na jej drogowy charakter i uniemożliwiają samodzielne zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z przepisami planu miejscowego. Istotne pozostaje przy tym, że dana nieruchomość nie musi stanowić samodzielnej działki inwestycyjnej, może razem z sąsiednią nieruchomością spełniać funkcję terenu inwestycyjnego i łącznie z nią realizować wymagane parametry. Zgodność z planem należy zaś oceniać w kontekście całego terenu inwestycji.Korekty wymaga natomiast stanowisko organu odwoławczego oraz Sądu pierwszej instancji wskazujące jakoby przedmiotowa działka nie stanowiła działki budowlanej. Przedmiotowa działka przeznaczona jest w planie miejscowym częściowo pod drogę, częściowo pod zabudowę mieszkaniową. Stosownie do § 4 pkt 9 planu, ilekroć w uchwale jest mowa o działce budowlanej, należy przez to rozumieć działkę budowlaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 12 u.p.z.p., ilekroć w tej ustawie jest mowa o "działce budowlanej" - należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. W przepisie tym jest zatem mowa o obiektach budowlanych, nie zaś obiektach kubaturowych. W związku z powyższym wykładnia tego przepisu poczyniona przez Sąd pierwszej instancji oraz organ odwoławczy, sprowadzająca się do stwierdzenia, że skoro na przedmiotowej działce z uwagi na jej gabaryty nie jest możliwe posadowienie obiektów kubaturowych, nie jest ona działką budowlaną w rozumieniu u.p.z.p. oraz planu miejscowego jest wykładnią nadmiernie zawężającą, która nie znajduje uzasadnienia. Nie zachodzą bowiem takie okoliczności, które uzasadniałyby przypisanie normie prawnej wynikającej z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. węższego zakresu zastosowania niż wynikający z jego literalnej treści. Droga stanowi zaś obiekt budowlany, o którym mowa w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. Błędna wykładnia art. 2 pkt 12 u.p.z.p. nie miała jednak wpływu na wynik sprawy z tej przyczyny, że z uwagi na charakter przedmiotowej działki: ze względu na jej wielkość – niecałe 400 m2, bardzo niewielką szerokość – niecałe 4 m, i wydłużony kształt, w konsekwencji czego nie można posadowić na niej obiektów kubaturowych, wskaźnik dotyczący powierzchni biologicznie czynnej nie odnosi się do niej. Nie jest zatem prawidłowe stanowisko, jakoby zagospodarowanie przedmiotowej działki było niezgodne z planem miejscowym w zakresie wymogu powierzchni biologicznie czynnej. Zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 4 b planu, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej ma wynosić 60%. Ze względu na wykorzystanie działki do celów komunikacyjnych wymóg, o którym mowa w § 10 ust. 1 pkt 4b planu miejscowego, nie znajduje do niej zastosowania.W konkluzji stwierdzić należy, że prawidłowe jest stanowisko organu oraz Sądu pierwszej instancji, że w tym stanie rzeczy nie można przyjąć, aby na przedmiotowej działce doszło do zmiany jej zagospodarowania w rozumieniu art. 59 u.p.z.p. i aby w sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania nakazów wymienionych w art. 59 ust. 3 u.p.z.p.Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a..