sygn. III OSK 2164/25 9 kwietnia 2026 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - III OSK 2164/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 9 kwietnia 2026

Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Dostęp do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Hanna Knysiak–Sudyka (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Pracy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 336/25 w sprawie ze skargi Komisji Krajowej ZUchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Dostęp do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Hanna Knysiak–Sudyka (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Pracy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 336/25 w sprawie ze skargi Komisji Krajowej Z
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik uchylono orzeczenie
Typ sprawy sprawa nieprocesowa
Etap skarga kasacyjna
Tryb rozprawa
Role w sprawie
płatnik składek / pracodawca inspektor PIP wnioskodawca
Data orzeczenia 9 kwietnia 2026
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Hanna Knysiak - Sudyka
Rozstrzygnięcie

Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Hanna Knysiak–Sudyka (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Pracy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 336/25 w sprawie ze skargi Komisji Krajowej Związku Zawodowego [...] na bezczynność Głównego Inspektora Pracy w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 lutego 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w całości; 2. zasądza od Komisji Krajowej Związku Zawodowego [...] na rzecz Głównego Inspektora Pracy kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Komisji Krajowej Związku Zawodowego [...] (dalej: "Komisja") na bezczynność Głównego Inspektora Pracy (dalej "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 lutego 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie 1 wyroku z dnia 25 czerwca 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 336/25 stwierdził, że Główny Inspektor Pracy dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Komisji z dnia 6 lutego 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie 3 zasądził od organu na rzecz Komisji kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.W piśmie z dnia 15 listopada 2022 r. Komisja, na podstawie art. 4 i art. 28 ustawy o związkach zawodowych i art. 2, art. 4 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:1. analizy wynagrodzeń w Państwowej Inspekcji Pracy (dalej: "PIP") - stan na 1 listopada 2022 r. na wzór dokumentu Departamentu Budżetu i Finansów z czerwca 2019 r. (Załącznik Nr 1 do pisma) przedstawiającej fundusz wynagrodzeń pracowników poszczególnych jednostek PIP, tj. w 16 okręgowych inspektoratach pracy, w Głównym Inspektoracie Pracy (dalej: "GIP") oraz w Ośrodku Szkolenia PIP we Wrocławiu, według wszystkich stanowisk w poszczególnych grupach stanowisk, obejmującej średnią wysokość wynagrodzenia w danej grupie w danym Okręgu, w GIP i w Ośrodku Szkolenia PIP we Wrocławiu oraz minimalne i maksymalne wynagrodzenie w grupach wraz z pokazaniem ilości stanowisk, których mediana ta dotyczy, jak również ogólny fundusz płac w danej jednostce w zestawieniu z liczbą zatrudnionych w tej jednostce;2. analizy stanu zatrudnienia w PIP - stan na 1 listopada 2022 r. na wzór dokumentu "Zatrudnienie w PIP wg stanowisk - stan na 30.06.2019 r." (stanowiącego Załącznik Nr 2 i Załącznik Nr 3 do pisma), w poszczególnych jednostkach PIP (w 16 okręgowych inspektoratach pracy, w GIP oraz w Ośrodku Szkolenia PIP we Wrocławiu) według stanowisk w poszczególnych grupach stanowisk ze wskazaniem liczby pracowników, z którymi organ w 2021 roku rozwiązał umowę o pracę lub jej nie przedłużył oraz ze wskazaniem liczby pracowników i stanowisk pracy, na które w tym okresie organ dokonał skutecznej rekrutacji.Komisja podkreśliła, że powyższe informacje są niezbędne dla prowadzenia działalności związkowej i będą wykorzystywane w ramach jej działalności statutowej i są one konieczne w celu przygotowania się strony społecznej do prac nad zmianą regulaminu wynagradzania.W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 27 grudnia 2022 r. organ przesłał Komisji analizę wynagrodzeń w PIP w przeliczeniu na 1 etat na dzień 1 listopada 2022 r., analizę stanu zatrudnienia w PIP według stanu na dzień 1 listopada 2022 r., analizę zmian kadrowych w PIP w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2021 r.W kolejnym wniosku z dnia 6 lutego 2023 r. Komisja, ponownie powołując się na art. 4 i art. 28 ustawy o związkach zawodowych oraz jednocześnie na art. 2, art. 4 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwróciła się do organu o udostępnienie następującej informacji publicznej:1. uzupełnionej analizy wynagrodzeń w PIP - stan na 1 listopada 2022 r. na wzór dokumentu Departamentu Budżetu i Finansów z czerwca 2019 roku przedstawiającej fundusz wynagrodzeń pracowników poszczególnych jednostek PIP, tj. w 16 okręgowych inspektoratach pracy, w Głównym Inspektoracie Pracy oraz w Ośrodku Szkolenia PIP we Wrocławiu, według wszystkich stanowisk w poszczególnych grupach stanowisk, a więc obejmującej średnią wysokość wynagrodzenia w danej grupie w danym Okręgu, w GIP i Ośrodku Szkolenia PIP we Wrocławiu oraz minimalne i maksymalne wynagrodzenie w grupach wraz z pokazaniem ilości stanowisk, których mediana ta dotyczy, jak również ogólny fundusz płac w danej jednostce w zestawieniu z liczbą zatrudnionych w tej jednostce (uzupełnienie dotyczy stanowisk w poszczególnych jednostkach organizacyjnych, na których zatrudnione są co najmniej 2 osoby - w przekazanej analizie nie wskazano nawet średniego wynagrodzenia dla takich stanowisk, a także wskazanie minimalnego i maksymalnego oraz średniego wynagrodzenia dla stanowisk, na których zatrudnione są co najmniej 3 osoby); ponadto Komisja wniosła o uzupełnienie informacji dotyczącej minimalnego i maksymalnego wynagrodzenia oraz średniego wynagrodzenia dla wszystkich stanowisk PIP, bowiem w otrzymanej analizie w rubryce "Łącznie PIP" podano tylko informację o liczbie etatów, sumie wynagrodzeń i średnim wynagrodzeniu);2. informacji o minimalnych, średnich i maksymalnych kwotach wypłaconych nagród za szczególne osiągnięcia za 2022 rok ze wskazaniem liczby pracowników, którym wypłacono ww. nagrody w podziale na poszczególne jednostki organizacyjne PIP, tj. 16 okręgowych inspektoratów pracy, Główny Inspektorat Pracy i Ośrodku Szkolenia PIP we Wrocławiu oraz według wszystkich stanowisk w poszczególnych grupach stanowisk; ponadto Komisja wniosła o przekazanie informacji dotyczących ostatniego wzrostu wynagrodzenia (w 2022 roku) w zakresie ilu osobom wypłacono podwyżki w kwotach: od 250 do 350 zł, od 351 do 450 zł, od 451 do 500 zł, od 501 do 600 zł (wniosła o przekazanie ww. informacji z podziałem na grupy zawodowe i jednostki organizacyjne, analogicznie jak przy przekazanej ostatnio "Analizie wynagrodzeń w Państwowej Inspekcji Pracy na jeden etat na dzień 1 listopada 2022 r’"); Komisja wniosła także o udzielenie informacji czy w 2022 roku przyznane były podwyżki powyżej 600 zł, jeżeli tak, to w jakiej wysokości były te podwyżki i jakich stanowisk dotyczyły (z podziałem na jednostki organizacyjne PIP);3. w odniesieniu do stanowisk Dyrektorów Departamentów, ich Zastępców, Okręgowych Inspektorów Pracy, ich Zastępców oraz Kierowników Oddziałów, Komisja wniosła o wskazanie minimalnej, średniej i maksymalnej kwoty podwyżki bez podziału na jednostki organizacyjne – "Łącznie PIP", ze wskazaniem ilu osobom przyznano podwyżki poniżej i powyżej średniej;4. ponowne przekazanie Analizy wynagrodzeń w PIP na jeden etat, lecz na dzień dokonania wzrostu wynagrodzenia, tj. po dokonanych podwyżkach w 2022 roku (otrzymana analiza sporządzona została na dzień 22 listopada 2022 r. i uwzględnia awanse stanowiskowe, co uniemożliwia Komisji faktyczną analizę dokonanego wzrostu płac w roku ubiegłym).Komisja podkreśliła, że powyższe informacje są niezbędne w celu wykonywania działalności związkowej związanej z przyszłym podziałem funduszu płac w PIP.W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia 24 lutego 2023 r. poinformował Komisję, że przekazane jej dotychczas informacje należy potraktować jako wystarczające do celów podjęcia uzgodnień dotyczących podziału środków na wynagrodzenia, zmierzających do rozdzielenia funduszu na poszczególne jednostki organizacyjne PIP. Organ podkreślił, że ustalenie szczegółowych zasad rozdziału funduszu na poszczególne stanowiska będzie się odbywało, zgodnie z art. 27 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych, na poziomie uzgodnień z zakładowymi organizacjami związkowymi, a zatem tak szczegółowe analizy, o których przekazanie wnosi Komisja, mogłyby znaleźć zastosowanie na etapie negocjacji z zakładowymi organizacjami związkowymi w poszczególnych jednostkach PIP. Zdaniem organu zakres dotychczas udzielonych informacji jest wystarczający w celu podziału środków na poziomie całej instytucji.Odnosząc się do powyższej korespondencji otrzymanej od organu Komisja w piśmie z dnia 27 lutego 2023 r. wskazała, że działanie organu to przykład utrudniania działalności związkowej prowadzonej przez związek zawodowy zgodnie z prawem i wyjaśniła, że zgodnie z art. 28 ust. 1 pkt. 1 oraz ust. 2 ustawy o związkach zawodowych obowiązkiem pracodawcy jest udzielenie informacji dotyczących warunków pracy i zasad wynagradzania w terminie 30 dni od otrzymania wniosku od związku zawodowego. Tymczasem organ odmówił realizacji ustawowego obowiązku twierdząc, że dotychczas otrzymane przez związek zawodowy informacje są wystarczające do podjęcia uzgodnień dotyczących podziału środków na wynagrodzenia w PIP w 2023 r. Jednocześnie organ nie wskazał podstawy prawnej takiego stwierdzenia. W ocenie Komisji, zarówno odmowa udzielenia związkowi zawodowemu wnioskowanych informacji, jak również zajmowanie w tej sprawie stanowiska przez pracodawcę za organizację związkową, w sposób rażący narusza ustawowe zasady działania związków zawodowych, w tym wolność, niezależność i samorządność. Konkludując Komisja wezwała organ do podjęcia działań, mających na celu uchylenie opisanego wyżej naruszenia i zrealizowanie prawnego obowiązku wynikającego z art. 28 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, którego termin realizacji, z punktu widzenia terminu złożonego wniosku, jeszcze nie minął.W piśmie z dnia 19 kwietnia 2023 r. Komisja wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 lutego 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi lub ewentualnie jej oddalenie wskazując, że tryb wynikający z ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 wyroku z dnia 22 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 332/23 zobowiązał organ do rozpoznania wniosku Komisji z dnia 6 lutego 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie 3 zasądził od organu na rzecz Komisji kwotę 100 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności odniósł się do wniosku organu o odrzucenie skargi i wskazał, że nie było podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na to, że w niniejszej sprawie uznano za dopuszczalny tryb określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że Komisja w swoim wniosku wyraźnie wskazała podstawę prawną swego żądania, którą stanowił art. 4 i art. 28 ustawy o związkach zawodowych oraz art. 2, art. 4 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd I instancji wyjaśnił, że Komisja mogła dokonać wyboru trybu udostępnienia informacji jako publicznej, w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej, a organ tym wyborem był związany i powinien rozpoznać sprawę w trybie tej właśnie ustawy.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, w związku z tym był on zobowiązany do rozpatrzenia wniosku skarżącej. Ponadto wyjaśnił, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem o udzielenie informacji publicznej organ nie miał prawa oceniać, czy posiadane przez wnioskodawcę informacje są wystarczające ani narzucać sposobu ich wykorzystania. Jak wskazał Sąd I instancji, wnioskodawca może nawet kilkakrotnie występować z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej do tego samego organu. Skoro więc organ nie udzielił informacji na wniosek z dnia 6 lutego 2023 roku, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oznacza to, że nie załatwił sprawy w terminie.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku.Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 marca 2025 r. (sygn. akt III OSK 819/24) uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd kasacyjny wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął w swoich własnych rozważaniach konieczność wyjaśnienia kwestii zasadniczej, tj. podstawy uznania, że niniejsza sprawa winna zostać rozpoznana w trybie u.d.i.p. Ponadto za lakoniczne i niewystarczające uznano także uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części odnoszącej się do oceny czy wniosek Komisji z dnia 6 lutego 2023 r. w niniejszej sprawie w ogóle dotyczył informacji publicznej. Brak oceny Sądu I instancji w tym zakresie był równoznaczny z brakiem odniesienia się do kluczowych w sprawie kwestii, co uniemożliwiło ocenę prawidłowości czynności podjętych przez organ w ramach rozpoznawania wniosku Komisji.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 336/25, po rozpoznaniu skargi Komisji na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 6 lutego 2023 r.: w pkt I stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku z dnia 6 czerwca 2024 r.; w pkt II stwierdził, że bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III zasądził od organu na rzecz Komisji 100 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że okolicznością niesporną i nie budzącą wątpliwości Sądu było to, że adresat wniosku jest co do zasady zobowiązany do udostępniania informacji publicznej jak i to, że przedmiotem wniosku była informacja o takim właśnie charakterze. Odnosiła się bowiem do szeroko pojętej problematyki dysponowania środkami publicznymi. Istota sporu na ówczesnym etapie postępowania sprowadzała się zdaniem Sądu pierwszej instancji do oceny tego, czy – a jeśli tak to kiedy - organ rozpoznał wniosek inicjujący postępowanie, w jeden z prawem przewidzianych sposobów.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę na to, że w myśl art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacją publiczną. Dopuszcza się więc możliwość odmiennego, niż we wspomnianej ustawie, uregulowania kwestii dostępu do informacji publicznej w innych aktach prawnych. Konsekwencją takiego unormowania jest to, że ustawodawca dopuszcza możliwość, by w innych normach prawnych znajdowały się regulacje odmienne od zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji regulacje dotyczące dostępu do informacji publicznej, zawarte w innych aktach prawnych, wyłączają możliwość domagania się udostępnienia informacji publicznej w oparciu o unormowania ustawy o dostępie do informacji publicznej.W konkluzji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ znalazł się w bezczynności w rozpoznaniu spornego wniosku gdyż nie załatwił sprawy w jeden z dopuszczalnych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej sposobów i to jeszcze przed wywiedzeniem skargi na bezczynność. Nie zachodziła jednak konieczność zobowiązywania pytanego podmiotu do rozpoznania wniosku. Z treści odpowiedzi na skargę wynika, że rozpoznał na tym etapie postępowania żądanie wnioskodawcy informując o istnieniu innego trybu dostępu. Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że badana skarga dotyczyła bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, tym samym poza granicami sprawy pozostało rozpoznanie spornego wniosku w oparciu o inną podstawę prawną.Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Główny Inspektor Pracy, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu w myśl art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:1) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na niezasadnym uwzględnieniu skargi, tj. przyjęcie, iż okolicznością niesporną było to, że przedmiotem wniosku była informacja o charakterze informacji publicznej, a co za tym idzie - zakwalifikowanie skargi przez Sąd jako skarga na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, gdy w istocie okoliczność ta jest sporną, bowiem w ocenie organu wniosek skarżącej nie dotyczył informacji publicznej, lecz informacji udostępnianej w trybie ustawy o związkach zawodowych i został przez organ rozpoznany stosownie do jego zakresu, a tym samym niewłaściwe przyjęcie, że organ dopuścił się bezczynności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uwzględnienie skargi,2) art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. poprzez błędne stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w sytuacji, gdy zapytanie złożone zostało w trybie określonym w art. 28 ustawy o związkach zawodowych, który, regulując obowiązek udostępniania informacji organizacjom związkowym, określa odmienne zasady i tryb dostępu, w stosunku do trybu przewidzianego w ustawie o dostępie do informacji publicznej, zatem sprawa nie powinna podlegać rozpoznaniu przez sąd administracyjny,3) art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 u.d.i.p., polegające na dokonaniu przez Sąd niewłaściwej kontroli działalności organu w postępowaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej przez błędną ocenę żądania Komisji i uznaniu go za wniosek o udzielenie informacji publicznej, będącego realizacją prawa do informacji publicznej (gdy w istocie nie stanowił on takiego wniosku ze względu zarówno na przedmiot żądania, jak również podmiot zobowiązany - wniosek skierowano bowiem do organu działającego jako pracodawca), określony przepisami ustawy o związkach zawodowych, a w konsekwencji na orzeczeniu o bezczynności organu w załatwieniu wniosku Komisji, pomimo, że żaden przepis ustawy o związkach zawodowych nie wskazuje, aby udzielenie informacji miało następować w ramach postępowania administracyjnego, a tym samym nieuprawnione stwierdzenie, że organ pozostawał w bezczynności oraz że bezczynność Głównego Inspektora Pracy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy organ nie pozostawał w bezczynności, bowiem informacje objęte żądaniem wniosku nie stanowiły informacji publicznej, lecz zapytanie złożone w trybie art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy o związkach zawodowych i w tym samym trybie rozpoznane, z zachowaniem terminu określonego w ww. ustawie,4) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:-błędne wskazanie w uzasadnieniu, że przedmiotem wniosku było udzielenie informacji publicznej, który organ powinien rozpoznać w jeden ze sposobów wskazanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy w istocie przedmiotem sprawy było zapytanie złożone do organu będącego również podmiotem działającym jako pracodawca w trybie ustawy o związkach zawodowych, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, z uwagi na fakt, że cały wywód Sądu odnosił się do stosowania u.d.i.p. (z pominięciem ustawy o związkach zawodowych jako podstawy prawnej wniosku), zaś w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie powinny znaleźć przepisy ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - jako lex specialis,-niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku, a mianowicie w uzasadnieniu brak logicznego wywodu prawnego, który mógł doprowadzić Sąd do przyjętej tezy, że (...) okolicznością niesporną i nie budzącą wątpliwości było to, że adresat wniosku jest co do zasady zobowiązany do udostępniania informacji publicznej jak i to, że przedmiotem wniosku była informacja o takim właśnie charakterze, co doprowadziło do błędnej konkluzji, że (.) istota sporu na obecnym etapie postępowania sprowadzała się do oceny tego, czy - a jeśli tak to kiedy - organ rozpoznał wniosek inicjujący postępowanie, w jeden z ww. prawem przewidzianych sposobów, tj. w trybie u.d.i.p., gdy w istocie Komisja skierowała wniosek o udzielenie informacji na podstawie art. 4 i art. 28 ustawy o związkach zawodowych, a zakres pytań przedstawionych we wniosku organizacji związkowej dotyczy w istocie wezwania do (...) podjęcia działań mających na celu (...) zrealizowanie prawnego obowiązku wynikającego z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, co wprost wynika zarówno z wniosku, jak i pozostałej korespondencji pomiędzy organem a Komisją, a w szczególności z pisma z dnia 27 lutego 2023 r., w którym Komisja zarzuciła Głównemu Inspektorowi Pracy utrudnianie działalności związkowej, konsekwencją ww. błędnej wykładni jest konkluzja, że sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego, a skarga do WSA była dopuszczalna,-uzasadnienie wyroku zawiera jedynie opis wybranych elementów stanu faktycznego sprawy, bez wskazania, w jakim zakresie zostały one przyjęte przez Sąd i dlaczego inne zostały pominięte, co powoduje, że uzasadnienie nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., który zobowiązuje Sąd do oceny nie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem,5) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i pominięciu istotnych okoliczności sprawy, co spowodowało błąd w ustaleniach faktycznych, mający istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegający w szczególności na:-nieprawidłowym przyjęciu, że Główny Inspektor Pracy (...) znalazł się w bezczynności w rozpoznaniu spornego wniosku, gdyż nie załatwił sprawy w jeden z dopuszczalnych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej sposobów i to jeszcze przed wywiedzeniem skargi na bezczynność, wbrew treści znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, z których wprost wynika, że organizacja związkowa wystąpiła do podmiotu reprezentującego pracodawcę o dokumentację dla celów działalności związkowej (trwające uzgodnienia płacowe), powołując się na uprawnienia wynikające z art. 4 oraz art. 28 ustawy o związkach zawodowych i żądaną dokumentację uzyskała (pismo z dnia 27 grudnia 2022 r. - w aktach sprawy), zarówno w formie odpowiedzi na pismo, jak również w trakcie spotkań strony związkowej z zastępcą Głównego Inspektora Pracy w ramach rozmów dotyczących uzgodnień płacowych na poziomie centralnym,-niezasadnym i nieznajdującym odzwierciedlenia w faktach, a także niezgodnym z przepisami i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, stwierdzeniem, że (...) skoro badana skarga dotyczyła bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, Sąd nie mógł wypowiadać się w przedmiocie rozpoznania spornego wniosku w oparciu o inną podstawę prawną, pomimo, że wnioskodawca zwraca się o informacje w trybie ustawy o związkach zawodowych, stanowiącej lex specialis wobec ustawy o dostępie do informacji publicznej, co - pomimo przyznania, iż (...) z tezą postawioną przez pytany podmiot, o istnieniu odrębnego od przewidzianego w ustawie o dostępie do informacji publicznej trybu dostępu do żądanych danych tut. Sąd w pełni się zgadza. W myśl ugruntowanych od lat poglądów judykatury przepis art. 28 ustawy o związkach zawodowych ustala obowiązki udostępniania informacji związkom zawodowym. Jest to regulacja samoistna i odrębna od przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej - doprowadziło Sąd do błędnej konkluzji, że organ pozostawał w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, choć z art. 134 § 1 p.p.s.a. wprost wynika, iż Sąd nie był związany zarzutami i wnioskami skargi.Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy winny zostać przeanalizowane przez Sąd celem wyjaśnienia ich charakteru oraz znaczenia dla sprawy, ponieważ ocena tych dowodów prowadzi do odmiennych ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć prawidłowemu merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy, na co wskazuje również wykładnia Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażona w wyroku z dnia 28 marca 2025 r. (sygn. akt III OSK 819/24), przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,6) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a p.p.s.a, polegające na braku ustosunkowania się do argumentów organu udokumentowanych w aktach sprawy, tj. braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej wszystkich podniesionych w odpowiedzi na skargę argumentów, nierozpoznanie całego materiału dowodowego, nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku ustaleń, które mogłyby uzasadniać uwzględnienie skargi, a także sprzeczność ustaleń Sądu I instancji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do pominięcia okoliczności mających istotny wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, a tym samym miało wpływ na wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymaganiom wskazanym w ww. przepisie, poprzez:-dowolne ustalenie, nie znajdujące oparcia w aktach sprawy, że sprawa będąca przedmiotem rozstrzygnięcia została zainicjowana wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, podczas gdy Komisja wystąpiła z wnioskiem w trybie art. 4 i art. 28 ustawy o związkach zawodowych, posiłkowo przywołując ustawę o dostępie do informacji publicznej,-dowolne ustalenie, nie znajdujące oparcia w aktach sprawy, że "organ przyjął błędną wykładnię przepisów, co skutkowało brakiem udzielenia informacji w terminie", gdy ustawa o związkach zawodowych stanowi lex specialis wobec ustawy o dostępie do informacji publicznej,7) naruszenie art. 190 p.p.s.a. w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a, polegające na orzeczeniu przez sąd pierwszej instancji w sposób nieuwzględniający wykładni prawa wyrażonej przez sąd odwoławczy w uzasadnieniu orzeczenia uchylającego zaskarżone uprzednio orzeczenie (wyrok z dnia 22 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 332/23) i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania.W ocenie organu w wyroku z dnia 25 czerwca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zastosował się do interpretacji przepisów prawa zaprezentowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2025 r. (sygn. akt III OSK 819/24), w szczególności zaś do wskazówki, że już uprzednio WSA (...) nie wyjaśnił w sposób wskazany w art. 141 § 4 p.p.s.a. podstaw uznania, w kontekście brzmienia art. 1 ust. 2 u.d.i.p., że wniosek Komisji z dnia 6 lutego 2023 r. należało rozpoznać w trybie u.d.i.p., nie zaś na podstawie ustawy o związkach zawodowych, a także nie przedstawił wyczerpującej argumentacji przemawiającej za uznaniem informacji objętych wnioskiem Komisji z dnia 6 lutego 2023 r. za informację publiczną.Związanie wykładnią oznacza, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, ponieważ art. 190 p.p.s.a. w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, ponieważ "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznawał sprawę (art. 183 p.p.s.a.) i w jakich wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Tak więc rozpoznając sprawę powtórnie, sąd pierwszej instancji musi interpretować i stosować art. 134 § 1 p.p.s.a. przy uwzględnieniu postanowień zawartych w art. 168 § 3, art. 183 § 1 i art. 190 p.p.s.a., czego w niniejszej sprawie - w ocenie organu sąd nie uczynił.Ponadto w myśl art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Główny Inspektor Pracy zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji, tj.:1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., polegające na uznaniu, że dokumenty dotyczące realizacji uzgodnień płacowych pomiędzy pracodawcą a organizacją związkową, wnioskowane na podstawie art. 4 i art. 28 ustawy o związkach zawodowych, stanowią informację publiczną,2) naruszenie prawa materialnego przez jego niezastosowanie, to jest art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 28 oraz art. 23 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, w sytuacji, gdy z wnioskiem o udostępnienie informacji występuje organizacja związkowa działająca w organie i posiadająca prawo dostępu do informacji o działalności pracodawcy na podstawie przepisów szczególnych w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, które to przepisy ograniczają prawo związku zawodowego do informacji o działalności pracodawcy do informacji niezbędnych do prowadzenia działalności związkowej, to jest do sprawowania kontroli nad przestrzeganiem prawa pracy oraz uczestniczenia w nadzorze nad przestrzeganiem przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy,3) naruszenie poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p., a także art. 6 (w szczególności art. 6 ust.1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 6 ust. 1 pkt 4) poprzez jego niezastosowanie, polegające na:-przyjęciu, że żądana informacja stanowi informację publiczną będącą w posiadaniu organu w dniu wpływu wniosku, gdy w rzeczywistości wniosek skierowano na podstawie art. 4 i art. 28 ustawy o związkach zawodowych, co wynika wprost z jego treści, w szczególności zaś nieprawidłowe przyjęcie, iż wniosek o materiały dla celów uzgodnień płacowych w organie, skierowany w trybie ustawy o związkach zawodowych, stanowiącej lex specialis wobec ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowi sprawę publiczną i podlega udostępnieniu jako informacja publiczną, pomimo odnotowania w uzasadnieniu wyroku, że (...) w myśl art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacją publiczną. Powołany przepis dopuszcza więc możliwość odmiennego, niż w omawianej ustawie, uregulowania kwestii dostępu do informacji publicznej w innych aktach prawnych. Konsekwencją takiego unormowania jest to, że ustawodawca dopuszcza możliwość, by w innych normach prawnych znajdowały się regulacje odmienne od zawartych w omawianej ustawie, a więc także m.in. np. zawężające krąg podmiotów uprawnionych do dostępu do informacji publicznej czy też odmiennie regulujących jego przedmiot lub zasady. Stąd więc w sytuacji, gdy inna ustawa zawiera w sobie unormowania dotyczące dostępu do informacji publicznej, to co do zasady nie zachodzi możliwość stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w celu obejścia tej innej regulacji. Inaczej rzecz ujmując, regulacje dotyczące dostępu do informacji publicznej, zawarte w innych aktach prawnych, wyłączają możliwość domagania się udostępnienia informacji publicznej w oparciu o unormowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, zestawiając ze sobą przywołane uwagi, trudno w racjonalny sposób zrozumieć, na jakiej podstawie (...) Sąd doszedł do wniosku, że powyższe świadczy niezbicie o tym, że organ znalazł się w bezczynności w rozpoznaniu spornego wniosku gdyż nie załatwił sprawy w jeden z dopuszczalnych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej sposobów i to jeszcze przed wywiedzeniem skargi na bezczynność,- bezpodstawnym orzeczeniu o bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku, w związku z błędnym przyjęciem, że informacje, których domagał się związek zawodowy winny zostać udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bądź odmowa udostępniania takich informacji winna nastąpić w formie decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy informacje te nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym informacji publicznej, a żaden przepis ustawy o związkach zawodowych nie wskazuje, aby udzielenie informacji miało następować w ramach postępowania administracyjnego.Powyższe prowadzi do konkluzji, że sprawa dotycząca udzielenia informacji od pracodawcy na temat warunków pracy, jej bezpieczeństwa, zasad wynagradzania w związku z przewidywanymi podwyżkami wynagrodzeń, czyli informacjami, o które wnioskował związek zawodowy w ramach prowadzonej przez siebie działalności związkowej, nie jest sprawą administracyjną podlegającą kontroli sądów administracyjnych.4) naruszenie art. 190 p.p.s.a. w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a, polegające na orzeczeniu przez sąd pierwszej instancji w sposób nieuwzględniający, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA związany był wykładnią prawa wyrażoną przez sąd odwoławczy w uzasadnieniu orzeczenia uchylającego zaskarżone orzeczenie i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania.W ocenie organu w wyroku z dnia 25 czerwca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zastosował się do interpretacji przepisów prawa zaprezentowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2025 r. (sygn. akt III OSK 819/24), w szczególności zaś do wskazówki, że już uprzednio WSA (...) nie wyjaśnił w sposób wskazany w art. 141 § 4 p.p.s.a. podstaw uznania, w kontekście brzmienia art. 1 ust. 2 u.d.i.p., że wniosek Komisji z dnia 6 lutego 2023 r. należało rozpoznać w trybie u.d.i.p., nie zaś na podstawie ustawy o związkach zawodowych, a także nie przedstawił wyczerpującej argumentacji przemawiającej za uznaniem informacji objętych wnioskiem Komisji z dnia 6 lutego 2023 r. za informację publiczną.Związanie wykładnią oznacza, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, ponieważ art. 190 p.p.s.a. w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, ponieważ "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznawał sprawę (art. 183 p.p.s.a.) i w jakich wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Tak więc rozpoznając sprawę powtórnie, sąd pierwszej instancji musi interpretować i stosować art. 134 § 1 p.p.s.a. przy uwzględnieniu postanowień zawartych w art. 168 § 3, art. 183 § 1 i art. 190 p.p.s.a., czego w niniejszej sprawie - w ocenie organu sąd nie uczynił.Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej odrzucenie bądź oddalenie, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie.W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. polegającego na orzeczeniu przez Sąd pierwszej instancji w sposób nieuwzględniający wykładni prawa wyrażonej przez Sąd odwoławczy w uzasadnieniu orzeczenia uchylającego zaskarżone uprzednio orzeczenie (wyrok z dnia 22 listopada 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 332/23) i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania.W odniesieniu do powyższego zarzutu należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pojęcie "wykładni prawa", użyte w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Związanie wykładnią prawa obejmuje interpretację przepisów materialnych i procesowych oraz ocenę zasadności ich zastosowania jako podstawy wydania decyzji administracyjnej. Przez ocenę prawną rozumie się natomiast wykładnię istotnych treści przepisów oraz sposób ich stosowania w konkretnej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję tej oceny i określają sposób działania organów w toku ponownego rozpoznania sprawy, ukierunkowany na uniknięcie wcześniejszych uchybień.Należy podnieść, że w wyroku z dnia 28 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 819/24 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 332/23. W uzasadnieniu powyższego wyroku NSA wskazano w szczególności: "(...) za lakoniczne i niewystarczające należy uznać także uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części odnoszącej się do oceny czy wniosek Komisji z dnia 6 lutego 2023 r. w niniejszej sprawie w ogóle dotyczył informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zupełnie nie odniósł się do treści wniosku Komisji z dnia 6 lutego 2023 r. i tym samym nie analizował charakteru informacji, których żąda Komisja na jego podstawie, ograniczając swój wywód dotyczący oceny spełnienia zakresu przedmiotowego u.d.i.p. w niniejszej sprawie do stwierdzenia, że "wniosek Skarżącej dotyczył udostępnienia informacji publicznej, więc nie udostępniając tej informacji organ uchybił ustawowemu – 14 dniowemu terminowi". Powyższe uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, ponieważ dopiero w konsekwencji poczynienia przywołanych ustaleń możliwe było dokonanie oceny czynności podjętych przez organ w sprawie. Brak przedstawienia uargumentowanej merytorycznie oceny sprawy pod kątem wskazania trybu właściwego do rozpoznania żądania Komisji, a także w zakresie stwierdzenia czy w ogóle, zdaniem Sądu I instancji, treść wniosku Komisji z dnia 6 lutego 2023 r. dotyczyła informacji publicznej, nie pozwala stwierdzić, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w istocie wniosek ten zbadał. Brak oceny Sądu I instancji w tym zakresie jest równoznaczny z brakiem odniesienia się do kluczowych w sprawie kwestii, co uniemożliwia ocenę prawidłowości czynności podjętych przez organ w ramach rozpoznawania wniosku Komisji. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wyjaśnił w sposób wskazany w art. 141 § 4 p.p.s.a. podstaw uznania, w kontekście brzmienia art. 1 ust. 2 u.d.i.p., że wniosek Komisji z dnia 6 lutego 2023 r. należało rozpoznać w trybie u.d.i.p., nie zaś na podstawie ustawy o związkach zawodowych, a także nie przedstawił wyczerpującej argumentacji przemawiającej za uznaniem informacji objętych wnioskiem Komisji z dnia 6 lutego 2023 r. za informację publiczną".W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z 25 czerwca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odniósł się do kwestii charakteru informacji objętej wnioskiem z 6 lutego 2023 r. wskazując, że "okolicznością niesporną i nie budzącą wątpliwości Sądu było to, że adresat wniosku jest co do zasady zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej jak i to, że przedmiotem wniosku była informacja o takim właśnie charakterze. Odnosiła się bowiem do szeroko pojętej problematyki dysponowania środkami publicznymi". Powyższa argumentacja nie jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczająca w kontekście wskazań poczynionych przez ten Sąd w cytowanym wyżej uzasadnieniu wyroku z dnia 28 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 819/24. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nadal nie odniósł się do treści wniosku Komisji z dnia 6 lutego 2023 r. i tym samym nie analizował charakteru informacji, których żąda Komisja na jego podstawie, ograniczając swój wywód dotyczący oceny spełnienia zakresu przedmiotowego u.d.i.p. w niniejszej sprawie do stwierdzenia, że okoliczność, że przedmiotem wniosku była informacja publiczna, ma charakter niesporny, co nie jest prawdą wobec prezentowanego konsekwentnie stanowiska skarżącego kasacyjnie organu.Zasadność powyższego zarzutu przesądza kwestię zasadności skargi kasacyjnej.Należy jednak podnieść także, że w ramach trzech zarzutów naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 141 § 4 p.p.s.a.:- w powiązaniu z art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez błędne stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w sytuacji, gdy zapytanie złożone zostało w trybie art. 28 ustawy o związkach zawodowych, który, regulując obowiązek udostępniania informacji organizacjom związkowym, określa odmienne zasady i tryb dostępu, w stosunku do trybu przewidzianego w ustawie o dostępie do informacji publicznej, zatem sprawa nie powinna podlegać rozpoznaniu przez sąd administracyjny;- poprzez błędne wskazanie w uzasadnieniu, że przedmiotem wniosku było udzielenie informacji publicznej, który organ powinien rozpoznać w jeden ze sposobów wskazanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy w istocie przedmiotem sprawy było zapytanie złożone do organu będącego również podmiotem działającym jako pracodawca w trybie ustawy o związkach zawodowych, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, z uwagi na fakt, że cały wywód Sądu odnosił się do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej (z pominięciem ustawy o związkach zawodowych jako podstawy prawnej wniosku), zaś w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie powinny znaleźć przepisy ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych – jako lex specialis oraz poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku, a mianowicie w uzasadnieniu brak logicznego wywodu prawnego, który mógł doprowadzić Sąd do przyjętej tezy, że "(...) okolicznością niesporną i niebudzącą wątpliwości było to, że adresat wniosku jest co do zasady zobowiązany do udostępniania informacji publicznej jak i to, że przedmiotem wniosku była informacja o takim właśnie charakterze" co doprowadziło do błędnej konkluzji, że "istota sporu na obecnym etapie postępowania sprowadzała się do oceny tego, czy – a jeśli tak to kiedy – organ rozpoznał wniosek inicjujący postępowanie, w jeden z ww. prawem przewidzianych sposobów, tj. w trybie u.d.i.p., gdy w istocie Komisja skierowała wniosek o udzielenie informacji na podstawie art. 4 i art. 28 ustawy o związkach zawodowych, a zakres pytań przedstawionych we wniosku organizacji związkowej dotyczy w istocie wezwania do "(...) podjęcia działań mających na celu (...) zrealizowanie prawnego obowiązku wynikającego z art. 28 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych", co wprost wynika zarówno z wniosku, jak i pozostałej korespondencji pomiędzy organem a Komisją, a w szczególności z pisma z dnia 27 lutego 2023 r., w którym Komisja zarzuciła organowi utrudnianie działalności związkowej, a także z uwagi na to, że uzasadnienie wyroku zawiera jedynie opis wybranych elementów stanu faktycznego sprawy, bez wskazania, w jakim zakresie zostały one przyjęte przez Sąd i dlaczego inne zostały pominięte, co wskazuje, że uzasadnienie nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., który zobowiązuje Sąd do oceny nie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem;- w powiązaniu z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na braku ustosunkowania się do argumentów organu udokumentowanych w aktach sprawy, tj. braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej wszystkich podniesionych w odpowiedzi na skargę argumentów, nierozpoznanie całego materiału dowodowego, nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku ustaleń, które mogłyby uzasadniać uwzględnienie skargi, a także sprzeczność ustaleń Sądu I instancji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do pominięcia okoliczności mających istotny wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, a tym samym miało wpływ na wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymaganiom wskazanym w ww. przepisie, poprzez dowolne ustalenie, nieznajdujące oparcia w aktach sprawy, że sprawa będąca przedmiotem rozstrzygnięcia została zainicjowana wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, podczas gdy Komisja wystąpiła z wnioskiem w trybie art. 4 i art. 28 ustawy o związkach zawodowych, posiłkowo przywołując ustawę o dostępie do informacji publicznej oraz dowolne ustalenie, nieznajdujące oparcia w aktach sprawy, że "organ przyjął błędną wykładnię przepisów, co skutkowało brakiem udzielenia informacji w terminie", gdy ustawa o związkach zawodowych stanowi lex specialis wobec ustawy o dostępie do informacji publicznej.Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)" wyjaśnić należy, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Sąd pierwszej instancji analizując i oceniając w niniejszej sprawie znajdujące się w aktach dokumenty, nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a., a prawidłowość tej oceny dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Dlatego w tym zakresie zarzut nie mógł odnieść skutku.Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest też zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyrok NSA z 27 lipca 2004 r., OSK 628/04). Przyjmuje się, że dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, iż sąd pierwszej instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy; a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte; względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd pierwszej instancji nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. wyroki NSA z: 11 września 2012 r., I OSK 1234/12; 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10). Autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie powołał się na wystąpienie którejkolwiek z powyższych sytuacji.Dodatkowo należy także wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyroki NSA z: 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można podważać też prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego. Dlatego również w tym zakresie zarzut nie mógł odnieść skutku.Odnosząc się natomiast do art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., których naruszenie w powiązaniu z art. 141 § 4 p.p.s.a. zarzucił autor skargi kasacyjnej, wyjaśnić należy, że art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., których naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. pkt 3 oraz § 1a zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Niezależnie jednak od tego, z uwagi na to, że strona skarżąca kasacyjnie wytyka naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podkreślenia wymaga przede wszystkim to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę Komisji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1a p.p.s.a. nie stosował art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. określającego przesłankę odrzucenia skargi, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a zatem przede wszystkim z tego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu.Natomiast zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., z którymi powiązano powyższe przepisy, choć nieskuteczne w części, w której strona skarżąca kasacyjnie usiłuje zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, to w zakresie, w jakim na ich podstawie wytyka się Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie niedostateczne wyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia, ma usprawiedliwione podstawy.Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Skoro z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku musi zawierać opis stanu faktycznego sprawy oraz stanowisk stron postępowania, w tym wskazanie zarzutów skargi i argumentację strony przeciwnej oraz stanowisko sądu wraz z właściwie uzasadnioną podstawą prawną, to należy przyjąć, że zamieszczenie w uzasadnieniu tych elementów ma umożliwić odtworzenie sposobu rozumowania sądu, które doprowadziło do danego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Taka sytuacja zaistniała w realiach niniejszej sprawy.W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po raz kolejny nie zrealizował wymogu czytelnego skonstruowania uzasadnienia wyroku, które uznać należało za lakoniczne i niewystarczające. Słusznie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej oraz motywów rozstrzygnięcia podjętego przez Sąd I instancji. Sposób wykonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązku wskazania w uzasadnieniu wyroku obok faktycznej, także i prawnej podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, nie pozostaje bez wpływu na możliwość skontrolowania trafności rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niewątpliwie, jak już wskazywano, uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji powinno być sporządzone w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Dlatego też obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wyjaśnienie motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, wówczas gdy strona postępowania poprzez wniesienie skargi kasacyjnej żąda jego kontroli. Tymczasem uzasadnienie wyroku wydanego w niniejszej sprawie wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął w swoich własnych rozważaniach konieczność wyjaśnienia kwestii zasadniczej, tj. podstawy uznania, że niniejsza sprawa winna zostać rozpoznana w trybie u.d.i.p., bowiem nie można uznać za wystarczające stwierdzenie Sądu I instancji, zgodnie z którym przedmiotem wniosku była informacja publiczna, "odnosiła się bowiem do szeroko pojętej problematyki dysponowania środkami publicznymi". W tej sytuacji za lakoniczne i niewystarczające należy uznać uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części odnoszącej się do oceny, czy wniosek Komisji z dnia 6 lutego 2023 r. w niniejszej sprawie w ogóle dotyczył informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zupełnie nie odniósł się do treści wniosku Komisji z dnia 6 lutego 2023 r. i tym samym nie analizował charakteru informacji, których żąda Komisja na jego podstawie, ograniczając swój wywód w tym zakresie do przytoczonej wyżej kwestii.Powyższe uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, ponieważ dopiero w konsekwencji poczynienia przywołanych ustaleń możliwe było dokonanie oceny czynności podjętych przez organ w sprawie.Brak przedstawienia uargumentowanej merytorycznie oceny sprawy w zakresie stwierdzenia czy w ogóle, zdaniem Sądu I instancji, treść wniosku Komisji z dnia 6 lutego 2023 r. dotyczyła informacji publicznej, nie pozwala stwierdzić, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w istocie wniosek ten zbadał. Brak oceny Sądu I instancji w tym zakresie jest równoznaczny z brakiem odniesienia się do kluczowych w sprawie kwestii, co uniemożliwia ocenę prawidłowości czynności podjętych przez organ w ramach rozpoznawania wniosku Komisji.Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przedstawił wyczerpującej argumentacji przemawiającej za uznaniem informacji objętych wnioskiem Komisji z dnia 6 lutego 2023 r. za informację publiczną.Skoro trafne okazały się zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 190 p.p.s.a., to przedwczesne byłoby wyrażanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska w kwestiach objętych pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2015 r., I GSK 465/15; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2021 r., I OSK 1880/19). Konieczne jest bowiem przede wszystkim właściwe uargumentowanie przez Sąd I instancji stanowiska w kwestii charakteru informacji objętej wnioskiem Komisji.Z wyżej wymienionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaszły podstawy do uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a.O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania.., zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania.