Postanowienie - II GSK 85/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 27 marca 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 660/24 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi A. B. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Toruniu z dnia 13 maja 2024 r. nr N.EP.5381.18.640.1.1.2022 w przedmiocie wezwania do staOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 660/24 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi A. B. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Toruniu z dnia 13 maja 2024 r. nr N.EP.5381.18.640.1.1.2022 w przedmiocie wezwania do sta
Data orzeczenia
27 marca 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Marcin Kamiński
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 660/24, odrzucił skargę A. B. (skarżąca) na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Toruniu (organ, PPIS) z dnia 13 maja 2024 r., nr N.EP.5381.18.640.1.1.2022, w przedmiocie wezwania do stawienia się w punkcie szczepień.Z uzasadnienia powyższego orzeczenia wynika następujący stan faktyczny.Pismem z dnia 26 czerwca 2023 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Toruniu z dnia 13 maja 2024 r. w przedmiocie wezwania jej jako opiekuna prawnego małoletniego F. B. do zgłoszenia stawienia się z małoletnim dzieckiem w terminie do 13 czerwca 2024 r. w punkcie szczepień w celu przeprowadzenia badania kwalifikacyjnego do szczepień.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.Odrzucając ww. skargę, Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skargi jest skierowane do skarżącej wezwanie PPIS z dnia 13 maja 2024 r. do zgłoszenia się z małoletnim dzieckiem w określonym terminie w punkcie szczepień w celu przeprowadzenia lekarskiego badania kwalifikacyjnego i w przypadku zakwalifikowania dziecka do szczepienia – realizacji obowiązkowych szczepień ochronnych według indywidualnego programu szczepień ochronnych. W podstawie prawnej przedmiotowego wezwania organ powołał się m.in. na przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (u.z.z.z.), w tym na art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, pkt 3, pkt 4. WSA w Bydgoszczy podniósł, że obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu wynika bezpośrednio z mocy przepisów ustawowych i przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 17 ust. 10 u.z.z.z. Wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami Kodeksu wykroczeń. Oznacza to, że wynikający z przepisów prawa obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem jest przymusowe dochodzenie poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Sąd Wojewódzki podniósł, że przepisy powołanej ustawy, nakładając ww. obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym, nie wprowadzają jednocześnie w tym zakresie podstaw do wydawania przez PPIS rozstrzygnięć, w których mógłby on nałożyć na stronę jakiekolwiek obowiązki. PPIS jest podmiotem uprawnionym do żądania wykonania nałożonego na skarżącą ustawowego obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, jako organ powołany do czuwania nad wykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Sprawując z mocy ustawy nadzór nad realizacją ustawowego obowiązku szczepień, organy Inspekcji Sanitarnej są uprawnione i zobowiązane do jego egzekwowania. Tym samym, przepis art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przyznaje organom tej Inspekcji pozycję wierzyciela, a więc uprawnionego do żądania wykonania obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu (art. 1a pkt 13 u.p.e.a). Dopiero wszczęcie postępowania egzekucyjnego oraz wydanie w toku takiego postępowania rozstrzygnięcia, wywołuje po stronie adresata tego rozstrzygnięcia skutki prawne i tym samym umożliwia mu zgłoszenie zarzutów, a także w razie potrzeby – wniesienie skargi do sądu administracyjnego. WSA w Bydgoszczy wskazał, że na gruncie przedmiotowego postępowania PPIS w ramach nadzoru nad realizacją obowiązku ustawowego przez skarżącą skierował do niej wezwanie będące czynnością z zakresu administracji publicznej. Sam fakt jednak, że mamy do czynienia z czynnością z zakresu administracji publicznej nie oznacza per se, że sąd administracyjny jest właściwy do jej kontroli. Sąd I instancji wskazał, że czynność z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a) jest "działaniem faktycznym" adresowanym do jednostki usytuowanej poza aparatem administracyjnym, której podjęcie wywołuje następstwo w postaci nabycia uprawnienia lub nałożenia obowiązku. Ponadto o akcie lub czynności w rozumieniu ww. przepisu., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt lub czynność podjęte zostały w sprawie indywidualnej, skierowane zostały do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. WSA w Bydgoszczy podniósł, że wskazane w ww. przepisie kryterium "z zakresu administracji publicznej" oznacza, że w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się akty lub czynności zawierające element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. Mając powyższe na uwadze Sąd i instancji stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga na ww. wezwanie jest niedopuszczalna. Zaskarżona czynność nie zawiera elementu władztwa administracyjnego, bowiem organ nie przesądził w niej jednostronnie o treści obowiązku skarżącej. Wezwanie to organ skierował do skarżącej w ramach nadzoru nad realizacją obowiązku ustawowego. Czynność ta ma zatem charakter wyłącznie "przypominający" o powinności wykonania obowiązku zaszczepienia małoletniego, stanowiąc tym samym realizację zasady zagrożenia, której celem jest dążenie do dobrowolnego wykonania istniejącego już obowiązku poprzez uświadomienie zobowiązanemu następstw jego niezrealizowania. Sąd Wojewódzki wskazał także, że doręczenie wezwania skarżącej nie zostało połączone z dopuszczalnością wniesienia przez nią jakiegokolwiek środka prawnego. Wezwanie do wykonania obowiązku jest w tym przypadku niezaskarżalną "czynnością techniczną" wierzyciela obowiązku, nadzorującego jego wykonanie i poprzedzającą wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Sąd I instancji uznając, że zaskarżone wezwanie nie ma cech czynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. o odrzuceniu skargi, jako niedopuszczalnej.Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła – reprezentowana przez pełnomocnika – skarżąca, zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:- naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 166, a w konsekwencji art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a przez ustalenie, wbrew treści akt sprawy, tj. pisma organu, że cyt: "Zaskarżona czynność nie zawiera elementu władztwa administracyjnego, bowiem organ nie przesądził w niej jednostronnie o treści obowiązku skarżącej (...). Czynność ta ma zatem charakter wyłącznie przypominający o powinności wykonania obowiązku zaszczepienia małoletniego, stanowiąc tym samym realizację zasady zagrożenia" (vide: ostatnia strona, w pierwszym akapicie uzasadnienia postanowienia, podkr. K.B.), podczas, gdy w wezwaniu skierowanym przez organ do skarżącej wyraźnie zobowiązano skarżącą m.in. do: "zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza w Punkcie Szczepień Przychodnie Lekarskie H. So. z o.o przy ul. [...] w T. (...) w terminie do dnia 13 czerwca 2020 r.", z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego, tj. nałożono obowiązek poddania dziecka skarżącej badaniu i szczepieniom w ściśle określonym podmiocie leczniczym i ściśle określonym terminie.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie – pomimo częściowo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu.Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., co skutkuje ograniczeniem zakresu rozpoznania sprawy do weryfikacji zarzutów kasacyjnych.Podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty, skierowane przeciwko postanowieniu WSA w Bydgoszczy o odrzuceniu skargi na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Toruniu z dnia 13 maja 2024 r. w przedmiocie wezwania skarżącej jako opiekuna prawnego do stawienia się z małoletnim zstępnym w określonym punkcie szczepień w maksymalnym terminie celem przeprowadzenia lekarskiego badania kwalifikacyjnego poprzedzającego wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego, są pozbawione usprawiedliwionych podstaw, aczkolwiek kontrolowany Sąd Wojewódzki nie ustrzegł się istotnych uchybień w zakresie uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia.Sąd ten z jednej strony prawidłowo stwierdził, że zaskarżona czynność nie mieści się w katalogu zaskarżalnych typów zachowań kompetencyjnych organów administracji publicznej, a zatem sprawa z zakresu kontroli legalności tego rodzaju czynności nie należy do właściwości sądów administracyjnych, co skutkuje odrzuceniem skargi, z drugiej jednak strony przytoczył wadliwą argumentację na poparcie zajętego stanowiska.Po pierwsze, podstawą odrzucenia skargi w przedmiotowej sprawie był art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2-3 p.p.s.a., a nie, jak wadliwie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.Po drugie, odnosząc się bezpośrednio do zarzutu kasacyjnego w zakresie naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a., jako oczywiście błędny należało ocenić pogląd Sądu a quo, że zaskarżona czynność wezwania do stawienia się w określonym punkcie szczepień w maksymalnym terminie celem przeprowadzenia lekarskiego badania kwalifikacyjnego jest "działaniem faktycznym", które "nie zawiera władztwa administracyjnego", a zatem ma "charakter wyłącznie przypominający" i w związku z tym jest "niezaskarżalną czynnością techniczną wierzyciela" (s. 5-6 zaskarżonego postanowienia).Powyższe uchybienia argumentacyjne Sądu Wojewódzkiego nie stanowią jednak wystarczającej podstawy do wzruszenia zaskarżonego orzeczenia, gdyż zaskarżona "czynność" organu administracji sanitarnej nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej na tle zakresu właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, a zatem wniesiona skarga została prawidłowo odrzucona.Ocena prawna w tym zakresie wynika z następujących przesłanek:1. Obowiązek poddania się określonych osób lub grup osób szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym w zakresie wyznaczonym w przepisach wydanego na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (u.z.z.z.ch.z.) rozporządzenia ministra właściwego do spraw zdrowia (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 17 ust. 1-1a i ust. 10 u.z.z.z.ch.z.) jest niewątpliwie obowiązkiem ustawowym, który powstaje i staje się wymagalny z mocy samego prawa w momencie aktualizacji właściwych przesłanek. O ile sam obowiązek nie ma charakteru konkretyzowalnego, o tyle jego realizacja wykazuje cechy etapowości, a zatem w procesie wykonania tego obowiązku można wyróżnić określone czynności lub działania, które stanowią przesłanki lub warunki prawidłowego osiągnięcia stanu rzeczy odpowiadającego treści tego obowiązku. Działania wykonawcze podmiotów zobowiązanych (w tym także podmiotów odpowiedzialnych za wykonanie powyższego obowiązku przez osoby nieposiadające pełnej zdolności do czynności prawnych, zgodnie z art. 5 ust. 2 u.z.z.z.ch.z.) zostały zatem ustawowo powiązane z czynnościami władczymi organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, które pozostają ustawowo zobowiązane do czuwania nad wykonaniem i nadzorowania wykonania obowiązku szczepień ochronnych (zob. art. 5 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /u.p.e.a./ w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej /u.PIS/).2. Zgodnie z art. 17 ust. 2 u.z.z.z.ch.z. wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego musi zostać poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania tego rodzaju szczepienia. Obowiązek poddania się lekarskim badaniem kwalifikacyjnym nie ma jednak charakteru samodzielnego (w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jest to "element obowiązku szczepienia ochronnego" – zob. np. wyroki NSA: z 6.06.2017 r., II GSK 2398/15, LEX nr 2347675 ; z 12.06.2014 r., II OSK 1312/13; z 21.06.2017 r., II OSK 2654/15; z 21.11.2019 r., II OSK 3322/17; z 21.04.2020 r., II OSK 936/19, LEX nr 3038280; z 28.04.2021 r., II OSK 1497/18, LEX nr 3197761) i niezależnego od nadrzędnego obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Jest to zatem obowiązek niesamodzielny, uprzedni i instrumentalnie sprzężony z zasadniczym i nadrzędnym obowiązkiem poddania się szczepieniom ochronnym (zob. wyrok NSA z 18.02.2025 r., II GSK 1686/21). Działanie podmiotu zobowiązanego, zmierzające do wykonania stanowiącej element i etap realizacji obowiązku szczepień ochronnych powinności odbycia przedszczepiennych badań kwalifikacyjnych, musi zostać jednak poprzedzone określeniem czasu i miejsca jego wykonania. W związku z tym konieczne jest podjęcie na podstawie art. 17 ust. 2 u.z.z.z.ch.z. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 3 u.PIS przez właściwy organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej czynności władczej w postaci wezwania podmiotu zobowiązanego do stawienia się w określonym miejscu i wyznaczonym czasie w celu przeprowadzenia lekarskiego badania kwalifikacyjnego.3. Czynność władcza, podejmowana na podstawie art. 17 ust. 2 u.z.z.z.ch.z. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 3 u.PIS, nie spełnia wszystkich warunków kwalifikacyjnych określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przede wszystkim czynność ta nie ma charakteru samoistnego, gdyż jest jedynie częścią składową procesu realizacji nadrzędnego i niekonkretyzowalnego w drodze aktów lub czynności administracyjnych ustawowego obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym. W tym sensie czynność ta nie konkretyzuje i nie kształtuje ("nie dotyczy" bezpośrednio) obowiązku, który wynika z przepisów prawa. W związku z tym – de lege lata – jest ona niezaskarżalna w świetle art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.4. Zaskarżona czynność ma ponadto charakter przedegzekucyjny i nie może być – wbrew niejasnej konstatacji Sądu a quo, który dostrzegł w niej realizację tzw. zasady zagrożenia egzekucyjnego (s. 6 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia) – identyfikowana (choćby pośrednio) z upomnieniem, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a., aczkolwiek skarżony organ był uprawniony do zamieszczenia w wezwaniu z dnia 13 maja 2024 r. pouczenia o dalszych konsekwencjach prawnych wynikających z uchylania się od spełnienia ustawowego obowiązku (w tym o treści art. 15 § 1 i § 2 u.p.e.a.).W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że niezależnie od częściowo błędnej wykładni przepisów art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 2 u.z.z.z.ch.z. kontrolowany Sąd Wojewódzki doszedł do trafnego wniosku, że sporna czynność nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a zatem skarga mająca ją za przedmiot podlega odrzuceniu.W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 173 § 1, art. 181 § 2, art. 182 § 1 i § 3 oraz art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.