sygn. VII SA/Wa 2920/24 27 marca 2025 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie

Wyrok - VII SA/Wa 2920/24 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - z dnia 27 marca 2025

Teza
Oddalono skargę. Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Lucyna Staniszewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2025 r. sprawy ze skargi Towarzystwa Opieki nad Zabytkami Oddział w G. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 9 października 2024 r. znak: DOZ-OAiK.650.862.2024.SW w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę UZASADOddalono skargę. Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Lucyna Staniszewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2025 r. sprawy ze skargi Towarzystwa Opieki nad Zabytkami Oddział w G. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 9 października 2024 r. znak: DOZ-OAiK.650.862.2024.SW w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę UZASAD
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Przedmiot skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tematy
skarga administracyjna kontrola administracyjna planowanie przestrzenne samorząd terytorialny
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia 27 marca 2025
Sąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Przewodniczący Grzegorz Rudnicki
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Lucyna Staniszewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2025 r. sprawy ze skargi Towarzystwa Opieki nad Zabytkami Oddział w G. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 9 października 2024 r. znak: DOZ-OAiK.650.862.2024.SW w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę

UZASADNIENIE
Uzasadnienie.Zaskarżonym postanowieniem z 9 października 2024 r., znak DOZ-OAiK.650.862.2024.SW Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister") na podstawie art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust 1 ustawy z 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "u.o.z."), art. 17 pkt 6 lit. B tiret 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 127 § 2 i art. 134 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Oddziału w G Towarzystwa Opieki nad Zabytkami (dalej: "skarżący") na postanowienie P Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "WKZ") z [...] sierpnia 2024 r., znak: [...].Uzasadniając postanowienie Minister wyjaśnił, że ww. postanowieniem WKZ uzgodnił projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "J rejon ulic K i B w mieście G (nr planu [...]), sporządzonego na podstawie uchwały Rady Miasta G z [...] marca 2016 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe postanowienie zażalił skarżący, wskazując na konieczność wyłączenia pracownika oraz całego urzędu z postępowania w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 24 i 25 k.p.a.Minister stwierdził, że zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. B tiret 8 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o uzgodnienie projektu planu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Na podstawie art. 24 ust. 1 ww. ustawy organy uzgadniające projekt miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie.Odnośnie legitymacji do złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1210/07 stwierdził, że: stosowanie trybu określonego wart. 106 k.p.a. będzie się sprowadzać przede wszystkim do formy rozstrzygnięcia (ma to być postanowienie) i do sposobu zaskarżania przez gminę stanowisk uprawnionych do uzgodnienia organów. Takiego odesłania nie można traktować rozszerzające z uwagi charakter procedury pianistycznej. Procedura ta nie jest postępowaniem w sprawie indywidualnej, rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, regulowanej przepisami k.p.a. Jest to procedura legislacyjna, której celem jest sporządzenie i uchwalenie studium albo planu miejscowego. W procedurze tej, jako strona występuje gmina, realizująca ustawowo przyznane jej kompetencje planistyczne. Innymi słowy, w uruchomionym przez gminę w drodze uchwały postępowaniu planistycznym, którego elementem są postępowania zmierzające do uzgodnienia projektu planu, inne niż gmina podmioty nie mają statusu strony, wynikającego z przepisu art. 28 k.p.a. Przepisy u.p.z.p. określają formy udziału czynnika społecznego w procedurze planistycznej i z uwagi na charakter tej procedury nie jest to udział, określony przepisami k.p.a. Istnieje możliwość składania wniosków do planu miejscowego, prawo udziału w dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu, prawo wnoszenia uwag do projektu planu, ale Gmina jest podmiotem władzy publicznej, dysponującym władztwem planistycznym. Władztwo to nie ma charakteru absolutnego, z tego względu przewidziano różne wskazane wyżej (odmienne od środków prawnych służących właścicielom i użytkownikom nieruchomości oraz innym podmiotom pod rządem poprzedniej ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym) środki prawne wpływania szerokiego kręgu podmiotów na proces planistyczny. Wśród tych form nie ma jednak prawa właścicieli (użytkowników nieruchomości i innych podmiotów) do udziału w charakterze strony w postępowaniu uzgodnieniowym, stanowiącym etap postępowania planistycznego prowadzonego przez organy gminy.Pogląd ten został podtrzymany w orzeczeniu NSA z 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 827/12 w którego uzasadnieniu NSA akceptuje także stanowisko orzecznictwa i doktryny, że do wniesienia zażalenia z art. 106 § 5 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. uprawniony jest wyłącznie organ sporządzający projekt planu miejscowego.Minister, podzielając stanowisko NSA, stwierdził, że legitymację do wniesienia zażalenia na postanowienie WKZ z [...] sierpnia 2024 uzgadniające projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "J, rejon ulic K i B w mieście G" posiadał jedynie Prezydent Miasta G, a nie skarżący.Stosownie do art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W zw. z art. 144 k.p.a. przepis ten stosuje się odpowiednio również do zażaleń. Zgodnie z utrwalonym poglądem negatywna przesłanka niedopuszczalności odwołania (zażalenia) obejmuje zróżnicowaną grupę przyczyn, zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podmiotowy charakter mają przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej. O oczywistym braku legitymacji odwoławczej można mówić tylko wówczas, gdy ustalenie takie ma wymiar obiektywny i nie wiąże się z oceną interesu prawnego (G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, 2007, wyd. II).W przedmiotowej sprawie zażalenie na postanowienie WKZ z [...] sierpnia 2024 r. wniósł podmiot niebędący stroną postępowania, zatem należało stwierdzić, iż zażalenie to zostało wniesione przez podmiot, który nie posiada w tej sprawie legitymacji do jego złożenia. Okoliczność ta stanowiła podmiotową przesłankę do stwierdzenia niedopuszczalności złożenia ww. zażalenia.Z tym postanowieniem nie zgodził się skarżący, wnosząc pismem datowanym na 1 listopada 2024 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zwrócił uwagę na to, że w zażaleniu na postanowienie WKZ 2skazał na najważniejszą sprawę - informację, że D C, pełniący obecnie obowiązki P Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w przeszłości pracował w biurze miejskiego konserwatora zabytków w Urzędzie Miejskim w G oraz był pełnomocnikiem Prezydenta Miasta G ds. odbudowy kościoła św. [...] po pożarze w 2006 r. Stąd też, na podstawie art. 24 i art. 25 k.p.a. podlega on wraz z całym Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytów w G, obligatoryjnemu wyłączeniu od udziału w przedmiotowej sprawie.Z tej też przyczyny skarżący wniósł "o stwierdzenie nieważności postanowienia z 9 października 2024 r., znak DOZ-OAiK.650.862.2024.SW gdyż zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa".W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2024 r., poz.935), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie prawa nie naruszało w sposób opisany powyżej, a skarga nie była zasadna.Na wstępie wyjaśnić należy, że sąd administracyjny rozpoznając skargę na akt organu administracji publicznej rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Hipoteza przywołanego przepisu wprowadza nakaz dla sądu po pierwsze niezależnego od twierdzeń skargi ustalenia przedmiotu sprawy (gdyż to z kolei pozwala ustalić "granice sprawy"), a po drugie ograniczenia się wyłącznie do tak stwierdzonego przedmiotu sprawy.W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej była więc prawidłowość dokonanej przez organ II instancji wykładni art. 134 k.p.a., a w konsekwencji prawidłowość uznania przez Ministra, że zażalenie skarżącego na postanowienie WKZ z. [...] sierpnia 2024 r., znak [...], uzgadniające projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "J, rejon ulic K i B w mieście G" (nr planu [...]) było podmiotowo niedopuszczalne.Zgodnie z ww. art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wskazany przepis ma zastosowanie również do zażaleń, a to zgodnie z art. 144 k.p.a., stanowiącym, że w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 k.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Minister prawidłowo wskazał na istotę procedury planistycznej, w skład której wchodzi m.in. uzgadnianie projektów planu miejscowego z właściwymi po temu organami władzy publicznej. Procedura ta jest bowiem wyrazem uznania przez ustawodawcę władztwa planistycznego gminy, co wiąże się z w konsekwencji z istotnym ograniczeniem praw innych podmiotów do udziału w sprawowaniu tegoż władztwa. Jak trafnie wyjaśnił Minister, z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że organy uzgadniające projekt miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego dokonują tego uzgodnienia w trybie art. 106 k.p.a. Przepis ten, w § 5, przewiduje, że zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie.Istotnym więc staje się wyjaśnienie, kto jest stroną w postępowaniu o uzgodnienie projektu aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ergo – komu służy zażalenie, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a. na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia. Otóż taką stroną jest wyłącznie gmina; zażalenie na postanowienie uzgodnieniowe nie przysługuje ani właścicielom (użytkownikom wieczystym) gruntów, obejmowanych przyszłym planem miejscowym, ani innym podmiotom.Zajęcie stanowiska przez inny organ przy sporządzaniu projektu studium lub projektu planu miejscowego ma charakter aktu nadzoru nad działalnością gminy przewidzianego przepisami szczególnymi. Jak jednolicie uznaje się w judykaturze, współdziałanie w toku procedury planistycznej zachodzi w płaszczyźnie horyzontalnej (relacja organ - organ). To zaś oddziałuje na zakres uprawnień podmiotów, których prawa i obowiązki wiążą się z prawem własności (użytkowanie wieczyste) nieruchomości położonych na terenie objętym procedurą planistyczną. Stronami postępowania uzgodnieniowego są jedynie gmina i organ uzgadniający. Właściwą formą kontroli odmowy uzgodnienia lub uzgodnienia projektu planu miejscowego jest wniesienie zażalenia, ale wyłącznie przez organ planistyczny, na podstawie art. 106 § 5 k.p.a., do którego odsyła art. 24 ust. 1 u.p.z.p. Stąd też, stronami takiego postępowania nie będą nawet właściciele nieruchomości objętych projektem planu (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1112/20, CBOSA).Zawarte w art. 24 ust. 1 u.p.z.p. odesłanie do art. 106 k.p.a. oznacza zatem, że takie uzgodnienie jest dokonywane w trybie tego artykułu, ale z wąskim kręgiem stron. Zażalenie na postanowienie uzgodnieniowe może wnieść wyłącznie organ gminy - wójt, burmistrz lub prezydent miasta, który sporządzał dany projekt planu miejscowego (por. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1750/06, CBOSA).Zastosowanie przez organ odwoławczy art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. – a więc stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia – może nastąpić z dwóch przyczyn, przedmiotowych i podmiotowych. Przyczyny przedmiotowe to brak przedmiotu zaskarżenia oraz brak możliwości zaskarżenia decyzji lub postanowienia w toku instancji. Przykładowo, zażalenie nie służy od postanowienia, które nie weszło do obrotu prawnego, albo, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest postanowieniem, a czynnością materialno-techniczną. Natomiast niedopuszczalność zażalenia z przyczyn podmiotowych dotyczy (jak w sprawie niniejszej) jego wniesienia przez osobę niemająca legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia, zgodnie z art. 28 k.p.a.Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zawalenia ma charakter formalny; organ nie rozpoznaje sprawy merytorycznie. Tym samym, nie bada zasadności podnoszonych w zażaleniu zarzutów, skierowanych przeciwko postanowieniu organu I instancji. Prawidłowo więc Minister – jako organ II instancji – nie rozpatrywał podnoszonych w zażaleniu przez skarżącego kwestii związanych z zarzucanymi organowi I instancji uchybieniami art. 24 i 25 k.p.a., gdyż tego uczynić nie mógł.Podobnie, sąd administracyjny związany granicami sprawy (prawidłowością postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia) nie bada sprawy ad meritum. Żądanie skarżącego stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia Ministra nie było zasadne, gdyż organ ten prawidłowo zastosował stanowiący prawną podstawę rozstrzygnięcia art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. Nie zaistniały tym samym przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Organ zaś w żaden zaś sposób nie naruszył ww. art. 24 i 25 k.p.a. z tej prostej przyczyny, że ich nie stosował i stosować nie mógł.W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a..