Wyrok - I OSK 633/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 22 kwietnia 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Pomoc społeczna. Dnia 22 kwietnia 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1194/24, w sprawie ze skargi D.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w CzęstochowieOddalono skargę kasacyjną. Pomoc społeczna. Dnia 22 kwietnia 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1194/24, w sprawie ze skargi D.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
22 kwietnia 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Joanna Skiba
Podstawa prawna
art. 16
kpa
art. 140
kpa
art. 9
kpa
art. 174
ppsa
art. 151
ppsa
art. 188
ppsa
art. 176
ppsa
art. 183
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (1)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 23 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1194/24, oddalił skargę D.B., zwanego dalej "skarżącym" lub "skarżącym kasacyjnie", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie, zwanego dalej "Kolegium", z dnia 3 lipca 2024 r., nr SKO.4106.300.2024, w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.Od wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną wniósł D.B. Zaskarżając wyrok w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej "P.p.s.a.".Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest:- art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że o powstaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przed dniem 31 grudnia 2023 r. decyduje również wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej prawo do konkurencyjnego świadczenia rodzinnego (w niniejszej sprawie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego), podczas gdy z prawidłowej wykładni tego przepisu wynika, że ewentualne uchylenie konkurencyjnego świadczenia stanowi jedynie kwestię wtórną, gdyż przy spełnieniu przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przed tą datą (co w niniejszej sprawie nie jest przez Sąd kwestionowane) prawo do tego świadczenia powstaje (gdyż pojęcie "powstania prawa" nie jest pojęciem tożsamym z pojęciem "przyznania prawa" czy "ustalenia prawa"), a podmiot uprawniony posiada prawo do obu tych świadczeń, z tym że kwestia tego, które z nich będzie mu wypłacane zależy od dokonania przez niego wyboru, który w niniejszej sprawie nie został skarżącemu umożliwiony na żadnym etapie postępowania.Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, to jest:- art. 151 P.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 7, 9, 10, 77 § 1 i art. 79a § 1 w związku z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", które to naruszenia poskutkowały niepoinformowaniem strony o spełnieniu wszystkich pozostałych przesłanek warunkujących przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego poza posiadanym przez stronę prawem do specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz niewezwaniem jej do rezygnacji z przysługującego jej prawa do konkurencyjnego zasiłku ani przez organ l, ani ll instancji, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno było skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.Skarżący kasacyjnie w oparciu o powołane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Stosownie do art. 176 § 2 P.p.s.a. zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy w sprawie.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.W sprawie nie złożono odpowiedzi na skargę kasacyjną.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji.Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).W skardze kasacyjnej – jako naruszony przez błędną wykładnię – wskazano art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym. Stosownie do treści tego przepisu w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 – czyli w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.), zwanej dalej "u.ś.r." - w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Treść tego przepisu oraz treść uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że w istocie podnoszone jest naruszenie art. 17, art. 24 ust. 2 oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. jako "przepisów dotychczasowych", a istota sporu dotyczy sposobu wykładni i stosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) oraz art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r.). Ponadto skarżący kasacyjnie podejmuje polemikę z ustaleniami stanu faktycznego, nie obalając skutecznie ustaleń poczynionych przez orzekające w sprawie organy.W niniejszej sprawie poza sporem pozostawało to, że w dacie składania wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, skarżący spełniał określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanki przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Różnica stanowisk prezentowanych przez strony postępowania dotyczyła tego, czy istnieje prawna możliwość przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy pobierał on specjalny zasiłek opiekuńczy przyznany z tytułu sprawowania opieki nad matką na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy.Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Z kolei w myśl art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.Treść powyższych regulacji prawnych jest jednoznaczna i oczywista. Nie ulega wątpliwości, że norma zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. wyklucza możliwość pobierania przez daną osobę dwóch z wyżej wymienionych świadczeń jednocześnie. Z tego zatem powodu skarżący, jako osoba uprawniona do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i pobierająca ten zasiłek, nie mógł mieć jednocześnie przyznanego prawa do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. By uzyskać drugie z wymienionych świadczeń osoba taka musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych powyżej przepisów nie jest możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero potem, po jego otrzymaniu, rezygnacja z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego - tak jak oczekuje skarżący kasacyjnie. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia, o czym winno świadczyć wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, oświadczenie osoby uprawnionej o zrzeczeniu się prawa do konkurencyjnego świadczenia (wyroki NSA z dnia: 28 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2223/22; 17 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1190/21; powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o uchylenie decyzji przyznającej skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. Natomiast w oświadczeniu z dnia 19 grudnia 2023 r. wskazał, że "z dniem przyznania mi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego mój mocodawca rezygnuje z przysługującego mu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego". Przedłożone przez skarżącego oświadczenie nie mogło jednakże wywrzeć skutków prawnych, o których mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., polegających na dokonaniu przez osobę uprawnioną wyboru między zbiegającymi się uprawnieniami do dwóch świadczeń. Złożone przez skarżącego oświadczenie o rezygnacji ze świadczenia pielęgnacyjnego zostało bowiem obwarowane warunkami, których spełnienie nie było możliwe w istniejącym stanie prawnym.Po pierwsze, zakaz jednoczesnego pobierania świadczeń, wynikających ze zbiegu uprawnień, uchyla wprawdzie oświadczenie beneficjenta o wyborze korzystniejszego świadczenia i jednoczesnej rezygnacji z mniej korzystnego zasiłku pielęgnacyjnego (co wynika z art. 27 ust. 5 u.ś.r.), jednakże oświadczenie to może wywoływać skutki wyłącznie na przyszłość. Osoba uprawniona nie może zrezygnować z zasiłku z mocą wsteczną i tak samo nie jest możliwym przyznanie jej z taką samą mocą wsteczną świadczenia pielęgnacyjnego. Byłoby to sprzeczne z istotą świadczeń, przyznawanych zawsze na wniosek, a nie z urzędu, co wynika z art. 23 u.ś.r.Po drugie, złożona przez skarżącego forma oświadczenia wskazuje, że stanowiło ono w istocie jedynie hipotetyczną rezygnację z otrzymywanego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Częstochowa, na podstawie której przyznano skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego zostało bowiem warunkowane uprzednim rozpatrzeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, poprzez weryfikację przez organ przesłanek do jego przyznania, o czym nie był władny rozstrzygać organ administracji w sprawie toczącej się z wniosku skarżącego o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką.W kontekście powyższych uwag wskazać należy, że na mocy art. 16 § 1 K.p.a. ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i – zgodnie z zasadą trwałości decyzji – dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym, dopóty organ, podobnie zresztą jak i sąd, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia. W realiach rozpoznawanej sprawy dopiero wydanie przez Prezydenta Miasta Częstochowa decyzji uchylającej wcześniej przyznane skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a nie złożenie przez skarżącego wniosku z dnia 19 grudnia 2023 r. o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, wyeliminowałoby negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. w postaci posiadania prawa do stosownego świadczenia. Uwzględnienie wniosku o przyznanie prawa do nowego rodzaju świadczenia uwarunkowane jest zatem wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji, na mocy której przyznano wnioskodawcy wcześniejsze konkurencyjne świadczenie.Zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, jak i Sąd I instancji, związane były treścią ostatecznej i prawomocnej decyzji Prezydenta Miasta Częstochowa, której skutkiem było przyznanie świadczenia konkurencyjnego. Kolegium nie mogło zatem przyznać skarżącemu świadczenia za okres, w którym uprawniony był do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Do czasu uchylenia powyższych decyzji nie było prawnie dopuszczalne wydanie nowej decyzji, która na ten sam okres przyznawałaby skarżącemu konkurencyjne świadczenie rodzinne. Na dzień złożenia wniosku występowała zatem przeszkoda w postaci przysługiwania skarżącemu prawa do zasiłku dla opiekuna, która uniemożliwiała uwzględnienie wniosku. Skoro zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, to należy przyjąć, że dopiero z chwilą wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej ten zasiłek, wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego był kompletny w tym sensie, że zawierał wszystkie wymagane dokumenty oraz odpadła negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r.W tych okolicznościach nie doszło również do naruszenia art. 7, 9, 10, 77 § 1 i art. 79a § 1 w związku z art. 140 K.p.a. Stan faktyczny sprawy został bowiem ustalony zgodnie ze standardami postępowania rozpoznawczego wynikającymi z zasady ogólnej prawdy materialnej w prawidłowo zrekonstruowanych granicach materialnych rozpoznawanej sprawy administracyjnej przy jednoczesnym zapewnieniu stronie czynnego udziału na każdym etapie prowadzonego postępowania. Stan akt administracyjnych sprawy dowodzi również, że orzekające organy zastosowały się do wymogów – sformułowanej w art. 9 K.p.a. – zasady ogólnej informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Organ pierwszej instancji wskazał bowiem stronie na przesłanki pozytywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego pouczając, że muszą być spełnione łącznie, a przeszkoda do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego jest (było) równoległe posiadanie prawa do świadczenia konkurencyjnego.Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.. oddalił skargę kasacyjną, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.