Postanowienie - II OZ 845/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 14 stycznia 2025
Teza
Oddalono zażalenie. Wstrzymanie wykonania aktu, pozwolenie na budowę. Dnia 14 stycznia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia H.K. i T.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 552/24 oddalające wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi H.K. i T.K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 15 maja 2024 r. nr 130/2024 znak: GPB-IlI.7721.5.2024 w pOddalono zażalenie. Wstrzymanie wykonania aktu, pozwolenie na budowę. Dnia 14 stycznia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia H.K. i T.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 552/24 oddalające wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi H.K. i T.K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 15 maja 2024 r. nr 130/2024 znak: GPB-IlI.7721.5.2024 w p
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono zażalenie
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
zażalenie
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
wnioskodawca
uczestnik
Data orzeczenia
14 stycznia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Robert Sawuła
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono zażalenie
UZASADNIENIE
Postanowieniem z 13 sierpnia 2024 r., II SA/Łd 552/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej WSA) w Łodzi oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego z 15 maja 2024 r. nr 130/2024 znak: GPB-IlI.7721.5.2024 w przedmiocie zatwierdzenia projektów zagospodarowania terenu oraz architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że do WSA w Łodzi wpłynęła skarga H.K. i T.K. na w w/ decyzję Wojewody Łódzkiego w przedmiocie zatwierdzenia projektów zagospodarowania terenu oraz architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych (dwulokalowych) w zabudowie szeregowej wraz infrastrukturą przewidzianych do realizacji na dz. [...], [...], [...] przy ul. [...] w [...].W treści skargi zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Strony skarżące podniosły, że brak wstrzymania doprowadzi do realizacji spornej inwestycji, której późniejsza modyfikacja będzie utrudniona i wiązać się będzie z licznymi wydatkami, zaś deweloper już rozpoczął rezerwacje lokali, co uwidoczniono na portalu internetowym inwestora. Ponadto wskazano we wniosku, że deweloper przystąpił do pierwszych prac związanych z budową. W ocenie skarżących nie można pominąć też czynnika społecznego: osoby zainteresowane zakupem lokali w ramach tej inwestycji, w przypadku braku wstrzymania decyzji, mogą mylnie uznać ją za realną do realizacji, podczas gdy stan faktyczny może być inny. Skarżący dołączyli fotografie obrazujące teren inwestycji, aby wykazać istniejącą zabudowę sąsiednią, ryzyko zacienienia okolicznych nieruchomości, brak przestrzeni na sześć miejsc postojowych i brak odpowiedniego miejsca na składowanie odpadów.Wskazując na powyższe sąd pierwszej instancji stwierdził, że strony skarżące nie wykazały okoliczności wskazujących na niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd wojewódzki podkreślił, że o zasadności udzielenia ochrony tymczasowej nie mogą świadczyć merytoryczne zarzuty podniesione w skardze względem zaskarżonego aktu. Dodatkowo sąd ten wskazał, że ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez sąd ponosi jedynie inwestor i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi zaskarżona decyzja zostanie uchylona.Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości.Zaskarżonemu postanowieniu zarzucają naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm., Ppsa) przez jego niezastosowanie i niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz błędne uznanie, że skarżący nie uprawdopodobnili istnienia przesłanek w powołanym powyżej przepisie, podczas gdy w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, co miało zostać wykazane we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnoszą o uwzględnienie zażalenia, a tym samym uchylenie zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.Zdaniem skarżących wydanie zaskarżonego postanowienia bez należytego rozważenia ryzyka związanego z ewentualną koniecznością rozbiórki, stanowi poważne uchybienie, które może prowadzić do trudnych do naprawienia szkód po stronie osób trzecich. Podnoszą, że sąd rozpatrujący tę sprawę w ogóle nie odniósł się do kwestii, że deweloper dokonuje rezerwacji lub sprzedaży mieszkań, a także prawdopodobnie może zawierać umowy deweloperskie, mimo, że pozwolenie na budowę z dużym prawdopodobieństwem jest obarczone wadami i może zostać wykluczone z obrotu prawnego. W ocenie skarżących kwestia sposobu finansowania budowy przez dewelopera, na co zwrócono uwagę w postanowieniu sądu pierwszej instancji, nie powinna być przedmiotem zainteresowania tegoż sądu.W odpowiedzi inwestora – H. Sp. z o.o. w Ł. na złożone przez skarżących zażalenie wniesiono o jego oddalenie.W ocenie inwestora wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie powoduje bezpośrednich skutków, o których mowa w art. 61 § 3 Ppsa, zaś w ramach jego rozpoznawania nie jest badana sama zasadność skargi. Z tego względu, wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozpoznania skargi przez sąd nie zasługuje na uwzględnienie.W replice skarżących na odpowiedź inwestora ustosunkowano się do podnoszonych w niej argumentów inwestora, wskazując że konsekwencje ew. orzeczenia rozbiórki fundamentów przed przystąpieniem do realizacji przedmiotowej inwestycji nie będą dotyczyć jedynie samego inwestora, ale także osób trzecich, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości. Ponadto szkoda może wystąpić po stronie nabywców mieszkań w inwestycji prowadzonej przez dewelopera. W piśmie przywołano judykaty, mające przemawiać za argumentacją skarżących.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.Art. 61 § 3 Ppsa stanowi, że po przekazaniu skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący żądając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie wywiązali się z obowiązku wykazania istnienia konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie aktu jest zasadne z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd pierwszej instancji w sposób odpowiadający wymogom z art. 61 § 3 Ppsa rozważył wskazane przez skarżących okoliczności, w sposób prawidłowy zakwalifikował, jako niespełniające przesłanek przewidzianych tym przepisem, skutkujących koniecznością wstrzymania wykonania decyzji.W rozpoznawanej sprawie WSA w Łodzi prawidłowo przyjął, że wniosek skarżących nie zawiera takich argumentów, które mogłyby przemawiać za koniecznością wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący nie wykazali, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest zasadne w stosunku do nich w kontekście wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia im znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zauważyć należy, że kwestie związane z zacienieniem okolicznych nieruchomości, brakiem – w ocenie skarżących – dostatecznej przestrzeni na sześć miejsc postojowych i brakiem odpowiedniego miejsca na składowanie odpadów, są jednymi z zarzutów skargi, które będą przedmiotem merytorycznej oceny przez sąd wojewódzki na rozprawie. Te argumenty nie podlegają weryfikacji w ramach rozpatrywania wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej.W judykaturze niekiedy wskazuje się, że niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 Ppsa, mogą dotknąć nie tylko skarżącego (wnioskodawcę), lecz także innych uczestników postępowania. Uzasadnia to konieczność przeprowadzania oceny potrzeby udzielenia ochrony tymczasowej również przez pryzmat uwarunkowań odnoszących się na tle okoliczności sprawy do innych, niż skarżący, uczestników postępowania. Wstrzymanie wykonania aktu nie może szkodzić innym, a jego zastosowanie jest co do zasady wyjątkowe (zob. postanowienia NSA: z 30 listopada 2018 r., I OZ 1165/18; z 18 października 2016 r., I OZ 1041/16; z 10 lutego 2006 r., II OZ 102/06). Wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi zawsze dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą niekiedy spowodować większą szkodę, niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżone pozwolenie na budowę. Ze swej natury decyzja o pozwoleniu na budowę – wskutek jej realizacji – zmienia stan nieruchomości i może spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków związanych z jej przeobrażeniem, jednakże skutki te, jeżeli mają prowadzić do wstrzymania wykonania udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę, z uwagi na konieczność rozważenia sprzecznych interesów uczestników postępowania należy zawsze szczegółowo uzasadnić i w koniecznym zakresie wykazać je we wniosku (postanowienie NSA z 17 października 2018 r., II OZ 999/18, LEX nr 2568074). Najostrzej problem zderzenia interesów między skarżącym a korzystającym z uprawnień wynikających z decyzji jawi się właśnie na tle prawa zabudowy, określającego prawo tego podmiotu, któremu przysługuje tytuł prawny do nieruchomości objętej zamiarem inwestycyjnym. Zwrócić bowiem należy uwagę, że bezpodstawne wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę, przy niekiedy stosunkowo długim okresie oczekiwania na rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej, może przyczynić się do obniżenia znaczenia samego rozstrzygnięcia dla stron.Pomimo obszerności uzasadnienia zażalenia w żadnej jego części skarżący nie odnieśli się do konkretnych okoliczności wskazujących na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wobec nich, a wobec osób trzecich – inwestora oraz potencjalnych nabywców lokali. Tymczasem skarżący winni odnieść się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do nich wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 Ppsa, powinny bowiem dotyczyć samego wnioskodawcy, gdyż oceniając przesłanki do zastosowania ww. przepisu, sąd decyduje, czy brak zastosowania ochrony tymczasowej rzeczywiście zagraża uzasadnionym interesom stron skarżących. Ryzyko wyrządzenia im znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków powinno być przy tym realne i poparte obiektywnymi okolicznościami. Ewentualne uchylenie pozwolenia na budowę przez sąd administracyjny wiąże się ze skutkami, jakie miałyby dotyczyć inwestora, a nie stron skarżących. Na tym etapie postępowania sąd nie bada zasadności skargi, tym samym twierdzenia skarżących, że istnieje wysokie prawdopodobieństwo wyeliminowania decyzji z obiegu prawnego, pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.Dodatkowo zauważyć należy, że specjalny charakter wstrzymania wykonania decyzji został podkreślony przez ustawodawcę w przepisie art. 35a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2024, poz. 725 ze zm.), w którym wskazano, że w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżących kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. W przypadku uznania skargi za słuszną w całości lub w części kaucja podlega zwrotowi. W przypadku oddalenia skargi kaucję przeznacza się na zaspokojenie roszczeń inwestora. Już sama możliwość uzależnienia wstrzymania wykonania decyzji od złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora potwierdza, że sąd rozpoznający wniosek musi ostrożnie wyważyć sprzeczne interesy inwestora i pozostałych stron postępowania. Tym samym chybione jest stanowisko skarżących w zażaleniu oraz w piśmie procesowym z 2 grudnia 2024 r., jakoby kwestie finansowania budowy – zatem szerzej interes inwestora – miałaby pozostawać poza uwagą sądu rozpoznającego wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zaakcentować też trzeba, że prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie uchylenia zaskarżonego aktu, będzie obciążać właśnie jego.Skarżący nietrafnie zarzucają wadliwość działania sądu pierwszej instancji w tym aspekcie w jakim nie odniesiono się w zaskarżonym postanowieniu do tych działań dewelopera, które polegają na rezerwacji mieszkań we wznoszonych budynkach. Z punktu widzenia przesłanek z art. 61 § 3 Ppsa jest to okoliczność irrelewantna, pomijając, że skarżący nie reprezentują interesów potencjalnych nabywców lokali we wznoszonych budynkach w ramach spornej inwestycji, to słusznie w replice na zażalenie wskazuje się na fakt, że takie działanie jest zjawiskiem wynikającym z działalności deweloperskiej, zabezpiecza ono interesy nabywców lokali mieszkalnych.Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiają tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 Ppsa (por. postanowienie NSA z 22 czerwca 2016 r., II OZ 643/16, LEX nr 2071058). Takich – w ocenie Sądu w tym składzie – skarżący nie wykazali.W interesie skarżących wskazujących na "pogłębianie stanu niepewności prawnej" jest szybkie rozpoznanie skargi, w tym celu strony mogą zwrócić się do prezesa sądu wojewódzkiego o rozpoznanie sprawy poza kolejnością lub skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 w zw. z art. 197 § 2 Ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia., orzekł jak w sentencji postanowienia.