Wyrok - II OSK 2614/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 8 stycznia 2026
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny; Zasądzono zwrot kosztów postępowania. zagospodarowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 czerwca 2025 r. sygn. akt IV SA/Po 275/25 w sprawie ze skargi K. P., R. Ł. i J. Ł. na decyzję Samorządowego KolUchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny; Zasądzono zwrot kosztów postępowania. zagospodarowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 czerwca 2025 r. sygn. akt IV SA/Po 275/25 w sprawie ze skargi K. P., R. Ł. i J. Ł. na decyzję Samorządowego Kol
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono orzeczenie
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
8 stycznia 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Jerzy Stankowski
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny; Zasądzono zwrot kosztów postępowania
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 25 czerwca 2025 r.,w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 275/25, uwzględniając skargę K. P., R. Ł. i J. Ł., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z 31 stycznia 2025 r., nr SKO-4213/262/24, którą organ uchylił w całości decyzję Burmistrza S. z 26 sierpnia 2024 r., nr PPiGGiN.6730.47.2024, i ustalił na rzecz B. P. warunki zabudowy terenu, składającego się z części działek oznaczonych nr [...] i [...], położonego w [...], obręb geodezyjny [...], gmina S., dla inwestycji obejmującej rozbudowę fermy drobiu, tj. budowę trzech budynków inwentarskich wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną przeznaczonych do hodowli brojlera kurzego w obsadzie do 3 x 293,244 DJP (Nr K7, K8, K9), montaż czterech zbiorników gazu o pojemności do 6,4 m3 na płycie fundamentowej, montaż dwóch zbiorników awaryjnych na odcieki o pojemności do 12,0 m3, montaż sześciu silosów paszowych o pojemności do 24 MG na płycie fundamentowej, montaż konfiskatora, budowę zbiornika ppoż. o powierzchni do 1000,0 m2 i głębokości do 3,0 m.Ze wskazanych rozstrzygnięć wynika, że decyzją z 26 sierpnia 2024 r. Burmistrz S. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia stwierdzając, że inwestycja nie stanowi zabudowy zagrodowej, ponieważ w związku z jej funkcjonowaniem, w zakresie pozyskiwania paszy oraz pozbywania się obornika, inwestor będzie korzystać z usług zewnętrznych podmiotów. W konsekwencji w sprawie nie ma zastosowania wyłączenie określone w art. 61 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503), zwanej dalej u.p.z.p. Jednocześnie organ stwierdził, że inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (tzw. zasady dobrego sąsiedztwa), co uniemożliwiło ustalenie warunków zabudowy.Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Organ drugiej instancji przeprowadził postępowanie w pełnym zakresie i uznał, że nie ma przeszkód dla ustalenia warunków zabudowy w kształcie wynikającym z wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Organ odwoławczy na podstawie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. odstąpił od analizy w zakresie wynikającym z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wskazując, że wnioskodawca przedłożył stosowne oświadczenie o wielkości posiadanego gospodarstwa rolnego (42,64 ha). W ocenie Kolegium, pozostałe warunki z art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p. zostały spełnione. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że projekt decyzji został pozytywnie uzgodniony z Wielkopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Kaliszu, Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego, Starostą Powiatu Kaliskiego oraz zarządcą dróg gminnych w S..Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę K. P., R. Ł. i J. Ł. w pierwszej kolejności wskazał, że w przedmiotowej sprawie orzekał już dwukrotnie sąd administracyjny (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu: z 1 lipca 2022 r., II SA/Po 208/22 oraz z 14 kwietnia 2023 r., IV SA/Po 30/23). Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że we wcześniejszych sprawach obsada budynków inwentarskich różniła się nieco rodzajem i parametrami, jednakowoż wyroki te nie są bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wskazania i oceny prawne zawarte w ww. wyrokach pozostawały (i pozostają nadal) aktualne i wiążące, i to zarówno dla organów obu instancji, jak i składu Sądu orzekającego w tej sprawie. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, zmniejszenia obsady budynków inwentarskich z 2824,296 DJP do 879,732 DJP nie należy uznawać za okoliczność powodującą utratę mocy wiążącej ocen i wytycznych sformułowanych w przywołanych wyrokach.Sąd pierwszej instancji wskazał, że spór w kontrolowanej sprawie nadal ogniskuje się wokół kwestii zasadności zastosowania w odniesieniu do planowanej inwestycji wyjątku z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Tymczasem, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, kwestia ta została już wiążąco przesądzona w zapadłym uprzednio prawomocnym wyroku z 1 lipca 2022 r., II SA/Po 208/22 i zaakceptowana w kolejnym wyroku z 14 kwietnia 2023 r., IV SA/Po 30/23. Z ww. wyroków wynika natomiast, że w odniesieniu do planowanej inwestycji nie może znaleźć zastosowania wyjątek określony w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a zatem wniosek skarżącego powinien podlegać rozpoznaniu na ogólnych zasadach określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym z uwzględnieniem tzw. zasady dobrego sąsiedztwa statuowanej w pkt 1 tego przepisu.Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż wnioskowana inwestycja nie jest związana z prowadzeniem własnego gospodarstwa rolnego, albowiem tak olbrzymia hodowla drobiu, ponad czterokrotnie powyżej 210 DJP, zalicza się do hodowli wielkoprzemysłowej.Jednocześnie Sąd Wojewódzki za zasadne uznał stanowisko Burmistrza S., że planowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., albowiem nie tylko funkcja planowanej inwestycji (zabudowy) nie stanowiłaby kontynuacji funkcji istniejących w obszarze analizowanym (tj. zabudowy zagrodowej oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), ale także prawnie relewantne wskaźniki i parametry planowanej zabudowy nie stanowiłyby kontynuacji parametrów i wskaźników zabudowy zastanej.W skardze kasacyjnej B. P., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:- art. 61 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię. WSA utożsamił "związek gospodarczy" zabudowy zagrodowej z faktyczną samowystarczalnością paszową i wewnętrzną utylizacją obornika przez gospodarstwo rolne (operując tezą, że inwestor może zapewnić ok. 5,76% paszy z własnego areału i jedynie ok. 1,4% obornika mógłby wykorzystać we własnym gospodarstwie: reszta byłaby kupowana/wywożona na zewnątrz), a także wprowadził pozaustawowe kryterium "hodowli wielkoprzemysłowej" - jako przesłanki dyskwalifikujące istnienie w niniejszej sprawie zabudowy zagrodowej. Tymczasem art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie wymaga istnienia samowystarczalności paszowej ani "zamkniętego obiegu" obornika w gospodarstwie rolnym, a posługiwanie się usługami zewnętrznymi (zakup paszy, sprzedaż obornika) nie znosi funkcjonalnego związku zabudowy z gospodarstwem rolnym;- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Skoro art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wskazuje na brak stosowania obowiązku spełnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa" wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., Sąd pierwszej instancji nie mógł oprzeć rozstrzygnięcia na braku kontynuacji funkcji/cech zabudowy i parametrów obszaru (intensywność, szerokość elewacji, gabaryty), jak to uczynił, wskazując m.in. na odmienność funkcji i wskaźników oraz brak analogicznych budynków inwentarskich o gabarytach do 3666 m2. Zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wobec inwestycji kwalifikowanej jako zabudowa zagrodowa stanowiło niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego.W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:- art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., ponieważ Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że jest związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o sygn. lI SA/Po 208/22 i IV SA/Po 30/23. Wyroki te zapadły jednak w całkowicie odrębnych postępowaniach administracyjnych, prowadzonych wobec innych podmiotów. Związanie wynikające z art. 153 p.p.s.a. dotyczy wyłącznie tej samej sprawy, w której zapadł wyrok, a nie innych postępowań. Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że oceny prawne z tamtych wyroków wiążą również w niniejszej sprawie, czego konsekwencją jest, że Sąd pierwszej instancji ograniczył własną analizę przedmiotowego postępowania. Takie podejście uniemożliwiło sądowi dokonanie samodzielnej i rzetelnej subsumcji aktualnego stanu faktycznego pod obowiązujące przepisy prawa;- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wejście w rolę organu administracji publicznej. Sąd pierwszej instancji, zamiast kontrolować legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia de facto zastąpił organ w ocenie merytorycznej sprawy, samodzielnie dokonując ustaleń dotyczących intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowych i "przemysłowego" charakteru przedsięwzięcia, nie wykazując jednocześnie wadliwości analizy urbanistycznej dokonanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu ani naruszeń prawa, które usprawiedliwiałyby uchylenie decyzji organu drugiej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi z uwagi na to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, o ile nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.W niniejszej sprawie przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a. nie zachodziły, podobnie jak podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji zakres kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dokonywanej w granicach skargi kasacyjnej został wyznaczony sformułowanym w niej wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zarzutami sformułowanymi w ramach podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a.Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał jej zarzuty za zasadne, zarówno w wymiarze procesowym mającym wpływ na wynik sprawy, jak i w wymiarze materialnoprawnym przesądzającym o niewłaściwym efekcie przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji.Trafne i dyskwalifikujące zaskarżony wyrok okazały się zarzuty naruszenia art. 153 p.p.s.a. oraz art. 61 ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.Sąd pierwszej instancji w sposób bezpodstawny opierając się na dyspozycji art. 153 p.p.s.a. uznał, że w niniejszej sprawie zainicjowanej wnioskiem B. P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków inwentarskich wraz z infrastrukturą towarzyszącą na łączną obsadę inwentarza 897,732 DJP, związany jest oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach z 1 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 208/22 i z 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 30/23, wydanych w sprawie toczącej się z wniosku E. P. i B. P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i budowie budynków inwentarskich wraz z infrastrukturą towarzyszącą o łącznej obsadzie inwentarza 2824,296 DJP. Przede wszystkim, ze względu na brak tożsamości przedmiotowej i podmiotowej obu wskazanych spraw przepis art. 153 p.p.s.a. nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania, co trafnie wytknął skarżący kasacyjnie. Przepis ten stanowi bowiem, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Granice związania zakreśla sprawa i jej elementy podmiotowe i przedmiotowe decydujące o tożsamości, tj. podstawa prawna i okoliczności faktyczne. Istotna zmiana któregoś z tych elementów powoduje, że mamy do czynienia z nową sprawą. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, w której poza lokalizacją oraz ogólnym charakterem inwestycji zbieżnym z inwestycją, której dotyczą wyroki w sprawach o sygn. akt II SA/Po 208/22 i IV SA/Po 30/23, nie ma elementów przesądzających o tożsamości tych spraw w takim znaczeniu, którego wymagane jest dla zastosowania art. 153 p.p.s.a.Sąd a quo nie mógł zatem w sposób uprawniony kierować się oceną Sądu Wojewódzkiego poczynioną w sprawach o sygn. akt II SA/Po 208/22 i IV SA/Po 30/23 w zakresie charakteru projektowanej zabudowy i jej związku z gospodarstwem rolnym inwestorów. W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji w istocie nie dokonał właściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji zajmując w zakresie kwestii istotnie wpływających na treść rozstrzygnięcia stanowisko wypracowane w innej, nietożsamej sprawie, którego sądowa kontrola dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 stycznia 2026 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1871/23, wykazała niezgodność z prawem.Usprawiedliwione są zatem zarzuty błędnej wykładni art. 61 ust. 4 u.p.z.p. i niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd Wojewódzki błędnie opierając się na związaniu oceną prawną co do wykładni przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. zaakceptował nieprawidłową jego wykładnię, a w konsekwencji brak możliwości jego zastosowania w niniejszej sprawie. Dla oceny dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji w zakresie zabudowy zagrodowej decydujące znaczenie ma bowiem wykładnia art. 61 ust. 4 u.p.z.p.Spór w tej sprawie, podobnie jak w sprawie o sygn. akt II OSK 1871/23, koncentruje się wokół zagadnienia zabudowy zagrodowej oraz zasad ustalania warunków zabudowy dla tego rodzaju inwestycji. Pojęcie to ma zasadnicze znaczenie dla właściwego zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p., który stanowi, że przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Zastosowanie powyższego wyjątku od zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zależy od charakteru planowanej inwestycji jako zabudowy zagrodowej, jej związku z gospodarstwem rolnym o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.O ile pojęcie "zabudowy zagrodowej" nie zostało zdefiniowanie na gruncie u.p.z.p., o tyle doczekało się bogatego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wyjaśniającego jego istotę oraz znalazło swoje normatywne odzwierciedlenie w definicjach sformułowanych w innych aktach prawnych, tj. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225), zwanego dalej rozporządzeniem i ustawie z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 82), zwanej dalej u.o.g.r.l., które pomocniczo mogą posłużyć do interpretacji tego pojęcia na gruncie u.p.z.p.Zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. W myśl art. 4 pkt 31 u.o.g.r.l. przez zabudowę zagrodową rozumie się budynki mieszkalne oraz budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, jeżeli są położone na gruntach rolnych i wchodzą w skład gospodarstwa rolnego.Z kolei w aktualnym i ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które w pełni akceptuje skład orzekający w niniejszej sprawie, za zabudowę zagrodową uznaje się budynki o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego pojmowanego funkcjonalnie, w znaczeniu cywilistycznym, jako pewna całość produkcyjna (np. wyroki NSA z 10 marca 2021 r., II OSK 2951/19, z 14 listopada 2019 r., II OSK 3415/18). Innymi słowy tego rodzaju zabudowa stanowi zaplecze mieszkaniowo-gospodarcze dla gospodarstwa rolnego w znaczeniu określonym w art. 553 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1145), zwanej dalej k.c., który stanowi, że są to grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Tym samym odstąpiono od wąskiego postrzegania współczesnego gospodarstwa rolnego jako archaicznej zagrody, w której budynek mieszkalny otoczony jest budynkami gospodarczymi zlokalizowanymi na jednym podwórzu na rzecz gospodarstw, których wielkość a nawet rozproszenie zabudowy umożliwia prowadzenie nowoczesnej produkcji rolnej.Z przytoczonych wyżej definicji wynika, że zabudowę zagrodową charakteryzuje zarówno przynależność składających się na nią obiektów do gospodarstwa rolnego, jak i ich przydatność w produkcji rolniczej, której istotę ujawnia definicja działalności rolniczej zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2647), do której odsyła przepis art. 4 pkt 33 u.o.g.r.l. Działalność rolniczą powołane przepisy definiują jako działalność polegającą na wytwarzaniu produktów roślinnych lub zwierzęcych w stanie nieprzetworzonym (naturalnym) z własnych upraw albo hodowli lub chowu, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcję warzywniczą gruntową, szklarniową i pod folią, produkcję roślin ozdobnych, grzybów uprawnych i sadowniczą, hodowlę i produkcję materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych, produkcję zwierzęcą typu przemysłowo-fermowego oraz hodowlę ryb, a także działalność o określonych w ustawie minimalnych okresach przetrzymywania zakupionych zwierząt i roślin, w trakcie których następuje ich biologiczny wzrost.Ani w ujęciu normatywnym ani w ujęciu orzeczniczym pojęcie "zabudowy zagrodowej" immanentnie związanej z gospodarstwem rolnym i prowadzaną tam działalnością (produkcją) rolną nie zostało uzależnione od skali czy charakteru tej działalności (kameralnego w konfrontacji z przemysłowo-fermowym). Podobnie, irrelewantne dla takiej kwalifikacji zabudowy pozostają kwestie, które w niniejszej sprawie zadecydowały o odstąpieniu od zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a mianowicie brak samowystarczalności paszowej i utylizacyjnej gospodarstwa rolnego. Kryterium takiego nie konstytuuje żaden z wyżej przywołanych przepisów, w tym przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W sprawie doszło zatem do błędnej wykładni art. 61 ust. 4 u.p.z.p. poprzez wykluczenie związku funkcjonalnego pomiędzy projektowaną zabudową a gospodarstwem rolnym skarżącego, w sytuacji gdy gospodarstwo to nie zapewni 100% paszy dla planowanej obsady zwierzęcej i nie zagospodaruje 100% obornika i gnojownicy we własnym zakresie.Przedsięwzięcie skarżącego kasacyjnie niewątpliwie wchodzi w zakres działalności rolniczej, w tym wyraźnie definicyjnie wyodrębnionej produkcji zwierzęcej typu przemysłowo-fermowego. Żaden z przepisów prawa nie uzależnia kwalifikacji budownictwa zagrodowego od skali produkcji rolniczej czy samowystarczalności gospodarstwa. Kluczowe znaczenie ma wyłącznie to, czy planowane obiekty zagrodowe pozostają w związku funkcjonalnym i organizacyjnym z gospodarstwem rolnym o określonej powierzchni. W przypadku wnioskodawcy w niniejszej sprawie posiadane przez niego gospodarstwo ma charakter gospodarstwa rolnego. W jego skład wchodzą bowiem grunty rolne z budynkami i urządzeniami oraz inwentarzem, a wszystko razem stanowi zorganizowaną całość umożliwiającą prowadzenie produkcji zwierzęcej. Inwestycja polega zaś na budowie trzech budynków inwentarskich wraz z infrastrukturą towarzyszącą i zasadniczo intensyfikacji dotychczas prowadzonej hodowli.Błędnie zatem uznano, że pozyskiwanie paszy dla inwentarza od dostawców zewnętrznych czy też dystrybucja obornika, pomiotu kurzego, gnojownicy poza gospodarstwo znoszą powiązania pomiędzy gospodarstwem a planowaną budową budynków inwentarskich przeznaczonych do produkcji zwierzęcej, wykluczając przyjęcie związku funkcjonalnego. O ile wykorzystywanie obornika ze swojej hodowli jako nawozu dla własnych gruntów rolnych czy wykorzystywanie wyprodukowanego w gospodarstwie rolnym zboża jako paszy dla zwierząt świadczy o związku hodowli z gospodarstwem, wzmacnia ten związek i w sposób oczywisty go uzasadnia, o tyle brak samowystarczalności produkcji zwierzęcej w zakresie paszy, jak i zagospodarowania obornika nie przekreśla związku funkcjonalno-organizacyjnego pomiędzy produkcją zwierzęcą a gospodarstwem. Przy analizie tego związku nie można wymagać więcej niż wynika z normatywnie określonego charakteru gospodarstwa rolnego ani pomijać powiązań infrastrukturalnych pomiędzy działalnością rolniczą a gospodarstwem skoro w skład gospodarstwa wchodzą oprócz gruntów rolnych i inwentarza również budynki i urządzenia, wszystko razem umożliwiające prowadzenie działalności rolniczej. Wyeksponować zatem należy jedność funkcjonalną gospodarstwa rolnego jako ziemi, budynków, sprzętu, praw, które służą produkcji rolniczej. W tym zakresie przyjęta przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie była prawidłowa i doprowadziła do niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który w przypadku zabudowy zagrodowej jest wykluczony. Nie ma normatywnych podstaw ku temu, aby w toku weryfikacji zabudowy zagrodowej koncentrować się na "obsłudze" gospodarstwa w zakresie dostaw paszy czy odbioru obornika. Wielkość planowanej produkcji zwierzęcej nie ma żadnego znaczenia dla oceny charakteru zabudowy jako zagrodowej. Wielkość produkcji rolnej jest istotna z punktu widzenia oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a ocena tych kwestii pozostaje w sferze kompetencji organów orzekających o środowiskowych uwarunkowaniach, które w niniejszej sprawie ustalił Burmistrz S. decyzją z 2 czerwca 2020 r. dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie fermy drobiu na działkach nr [...],[...] obręb [...], gmina S. w maksymalnej obsadzie 2824,296 DJP, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z 13 listopada 2020 r. utrzymało tę decyzję w mocy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 26 sierpnia 2021 r., II SA/Po 1/21, oddalił skargę na decyzję Kolegium.W konsekwencji Sąd pierwszej instancji nie był uprawniony do przypisywania zasadniczego znaczenia skali planowanej działalności hodowlanej akceptując argumentację nawiązującą do skomplikowanych wyliczeń poczynionych w analizie urbanistycznej, z naruszeniem kompetencji, w zakresie wielkości areału gruntów inwestora i odpowiadających im możliwości produkcyjnych (pasze) oraz zdolności zagospodarowania we własnym zakresie obornika. W realiach sprawy bezpodstawnie zanegowano związek nowej zabudowy z prowadzonym wcześniej przez inwestora gospodarstwem rolnym, skoro nowa zabudowa ma zwiększyć skalę jego dotychczasowej hodowli. Znaczny stopień takiego zwiększenia związku funkcjonalnego z gospodarstwem nie unicestwia, ponieważ oznacza jedynie intensyfikację działalności wykonywanej już wcześniej w ramach gospodarstwa rolnego.Na potrzeby niniejszego postępowania wykreowano nienormatywną definicją hodowli zwierzęcej o charakterze przemysłowym wykorzystując ją jako bezpodstawny instrument ochrony środowiska i ładu przestrzennego mający przeciwdziałać produkcji rolnej takich dużych rozmiarów. Doprowadzono tym sposobem do naruszenia uprawnień wnioskodawcy wynikających z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z przepisów prawa, a może odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. W postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy znajduje odpowiednie zastosowanie art. 56 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1. W świetle tego przepisu art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Innymi słowy, ogólne odwołanie się do wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym takich jak ład przestrzenny, ochrona środowiska, prawo własności czy też walory ekonomiczne przestrzeni, nie może stanowić samodzielnej podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Bezpodstawnie wykluczono z możliwości zakwalifikowania do zabudowy zagrodowej produkcji zwierzęcej typu przemysłowo-fermowego, która stanowi działalność rolniczą.Wyjątek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest po to, aby umożliwić rolnikom rozwój bez względu na dobre sąsiedztwo, o które trudno dla inwestycji o specyficznym, często właśnie wyjątkowym charakterze determinowanym wielkością gospodarstwa. Przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wyłącza wprawdzie zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. do zabudowy zagrodowej, lecz wyłącznie w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Przytoczone zastrzeżenie potwierdza że ustanowiony w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wyjątek od konieczności sprawdzania wymogów łączących się z zasadą dobrego sąsiedztwa obejmuje wyłącznie większe gospodarstwa rolne, mające przez to podwyższone możliwości produkcyjne. W konsekwencji powyższe rozwiązanie ułatwia rozwój działalności rolnej również wtedy, gdy przekracza ona swoimi rozmiarami, a co za tym idzie nierzadko także stopniem specjalizacji i profesjonalizacji, przeciętny poziom, jaki można uzyskać w okolicznych, mniejszych gospodarstwach zagrodowych (zob. wyrok NSA z 14 listopada 2019 r., II OSK 3415/18). Przyjęcie poglądu, że tego rodzaju obiekty miałyby być realizowane z zachowaniem zasady tzw. dobrego sąsiedztwa w istocie w ogóle uniemożliwiałyby ich realizację bez uprzedniego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem obiekty te mają być powiązane funkcjonalnie z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym oraz jego uwarunkowaniami a nie z uwarunkowaniami oraz zabudową sąsiedniego gospodarstwa rolnego, które może mieć całkowicie odmienny profil produkcji rolnej.Powyższe rozważania potwierdziły zasadność sformułowanych w podstawach kasacyjnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. 153, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 p.p.s.a. oraz naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 4 u.p.z.p., skutkującą koniecznością uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 p.p.s.a. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wobec uchybień popełnionych w toku sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia, bowiem Sąd a quo zajmując błędne stanowisko odnośnie niedopuszczalności zastosowania w niniejszej sprawie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., skoncentrował się na weryfikacji prawidłowości zastosowania przez organ pierwszej instancji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie poddając już analizie pozostałych przesłanek ustalenia warunków zabudowy określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p., w tym zgodności z przepisami odrębnymi, na co zwracali uwagę skarżący w skardze, których spełnienie jest niezbędne również w przypadku zabudowy zagrodowej.Wobec tego, zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ponownym rozpoznaniu skargi, uznając, że co do zasady inwestycja ma charakter zabudowy zagrodowej umożliwiający zastosowanie wyjątku z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., do Sądu pierwszej instancji będzie należała ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w aspekcie przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p., która leży w zakresie kompetencji Sądu pierwszej instancji.O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935), obciążając nimi w równych częściach od każdego ze skarżących.. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935), obciążając nimi w równych częściach od każdego ze skarżących.