sygn. II SA/Gl 1594/25 19 marca 2026 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach

Wyrok - II SA/Gl 1594/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - z dnia 19 marca 2026

Teza
Oddalono skargę. Wodne prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2026 r. sprawy ze skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w M. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. z dnia 24 października 2025 r. nr C.RUZ.4219.13.2025.3.BS w przedmiocieOddalono skargę. Wodne prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2026 r. sprawy ze skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w M. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. z dnia 24 października 2025 r. nr C.RUZ.4219.13.2025.3.BS w przedmiocie
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik Oddalono skargę
Typ sprawy sprawa administracyjna
Etap postępowanie przed WSA
Tematy
Wodne prawo
Role w sprawie
skarżący organ administracji
Data orzeczenia 19 marca 2026
Sąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Przewodniczący Agnieszka Kręcisz-Sarna
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2026 r. sprawy ze skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w M. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. z dnia 24 października 2025 r. nr C.RUZ.4219.13.2025.3.BS w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę.

UZASADNIENIE
Pismem z dnia 26 listopada 2025 r. M Sp. z o.o. w M. (dalej jako: "strona skarżąca"), reprezentowane przez fachowego pełnomocnika, wniosło do tut. Sądu skargę na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. (dalej jako: "organ odwoławczy" lub "DRZGW"), opisane w rubrum nn. wyroku. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym:Postanowieniem z dnia 24 czerwca 2025 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. (dalej jako: "organ I instancji" lub "DZZ"), działając w oparciu o art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), dalej powoływanej jako: "k.p.a." oraz art. 397 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 i art. 407 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1087 ze zm.), dalej powoływanej jako: "p.w.", odmówił wszczęcia na wniosek strony skarżącej postępowania administracyjnego w sprawie zmiany pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego decyzją DZZ z dnia 18 lipca 2022 r. nr [...].W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że wnioskiem z 15 kwietnia 2025 r. strona skarżąca, w oparciu o przepisy przejściowe wynikające z Ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji rzeki Odry (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1963 ze zm.), dalej powoływanej jako: "u.r.r.O.", zwróciła się o zmianę pozwolenia wodnoprawnego, wskazanego wyżej poprzez uzupełnienie o dane ilość średniej rocznej liczby zrzutów z poszczególnych przelewów burzowych do rzeki [...] wynosząca dla W4 - 4 zrzuty.W ocenie organu I instancji wniosek powyższy nie miał usprawiedliwionych podstaw i brak było podstawy materialnoprawnej postępowania, m. in. ze względu na brak dołączenia do wniosku jakiejkolwiek dokumentacji. W postanowieniu wskazano, że przepisy u.r.r.O. oraz zmiany w Prawie wodnym mają za zasadne usunięcie z obrotu prawnego obowiązujących pozwoleń na wprowadzanie ścieków przelewami burzowymi i rozszerzenie zakresu wydawanych pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie oczyszczonych ścieków o warunki dotyczące funkcjonowania przelewów burzowych, gdyż wprowadzanie ścieków przelewami burzowymi stanowi integralną część usługi wodnej, polegającej na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi i ma na celu zabezpieczenie oczyszczalni ścieków przed przeciążeniem hydraulicznym.Stosownie do art. 16 ust. 1 u.r.r.O. zakłady wprowadzające ścieki do wód, z uwzględnieniem wprowadzania ścieków z przelewów burzowych kanalizacji ogólnospławnej, były obowiązane do wystąpienia z wnioskiem o zmianę pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie ścieków do wód przez uzupełnienie ich warunków w zakresie wprowadzania ścieków z przelewów burzowych kanalizacji ogólnospławnej do 1 lipca 2024 r. Jeżeli jednak pozwolenia wodnoprawne na wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi nie zostaną zmienione przez uzupełnienie ich warunków w zakresie wprowadzania ścieków z przelewów burzowych kanalizacji ogólnospławnej to pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie ścieków z przelewów burzowych kanalizacji ogólnospławnej wygasają, bez odszkodowania, po upływie okresu na jaki zostały wydane nie później niż do dnia 1 stycznia 2026 rRównocześnie zgodnie z art. 80 p.w. dopuszcza się wprowadzanie do wód lub do ziemi wód opadowych lub roztopowych z przelewów kanalizacji deszczowej lub ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej na warunkach określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 p.w., o ile właściwy organ ustali, w drodze decyzji, że takie dopuszczenie nie koliduje z celami środowiskowymi dla wód lub wymaganiami jakościowymi dla wód. Niezbędne jest, by decyzja ustalająca dopuszczalność wprowadzania do wód lub do ziemi ścieków z przelewu burzowego była w obrocie prawnym przed wydaniem pozwolenia wodnoprawnego.Reasumując, organ I instancji wskazał, że przedmiotowy wniosek w istocie nie dotyczył zmiany pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną poprzez uzupełnienie jego warunków w zakresie wprowadzania ścieków z przelewów burzowych kanalizacji ogólnospławnej, lecz uzupełnienia pozwolenia wodnoprawnego na zrzut ścieków z przelewów burzowego - co nie może mieć miejsca według obowiązujących przepisów.W zażaleniu na powyższe postanowienie strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61a k.p.a. z uwagi na nieprawidłowe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że strona postępowania nie mogła skutecznie złożyć wniosku o zmianę pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie strony skarżącej mimo upływu terminu z art. 16 ust. 1 u.r.r.O. złożony wniosek był uprawniony z uwagi na dokonane na podstawie art. 16 ust. 2 tej ustawy obwieszczenie dokonane przez Wody Polskie w dniu 10 stycznia 2025 r. Obwieszczenie to, zgodnie z art. 16 ust. 2 i 3 u.r.r.O. prawidłowo zidentyfikowało termin wynikający z ust. 1 tego przepisu jako niebędący terminem zawitym, a jedynie uruchamiającym konieczność podjęcia działań po stronie Wód Polskich o charakterze informacyjny. Wyraźnie, jednoznacznie i wprost stanowiło ono o możliwości złożenia wniosku o zmianę pozwolenia wodnoprawnego mimo upływu terminu, określonego w art. 16 ust. 1 tej ustawy.Z tego powodu, w ocenie strony skarżącej, nie można zgodzić się z uzasadnieniem postanowienia, iż nie istniała podstawa materialnoprawna do podejmowania działań w kierunku zmiany czy uzupełnienia wydanego pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 16 u.r.r.O., co powoduje, że odmowa wszczęcia postępowania wskutek wniosku strony rażąco narusza prawo.Strona skarżąca zakwestionowała twierdzenia organu I instancji co do faktu, że przepisy u.r.r.O. oraz zmiany w Prawie wodnym mają na celu usunięcie z obrotu prawnego obowiązujących pozwoleń na wprowadzanie ścieków przelewami burzowymi i rozszerzenie zakresu wydawanych pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie oczyszczonych ścieków o warunki dotyczące funkcjonowania przelewów burzowych, gdyż wprowadzanie ścieków przelewami burzowymi stanowi integralną część usługi wodnej polegającej na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi i ma na celu zabezpieczenie oczyszczalni ścieków przed przeciążeniem hydraulicznym. Jej zdaniem żaden ze znowelizowanych tymi ustawami przepisów nie wprowadził zakazu wprowadzania ścieków przelewami burzowymi przez przedsiębiorstwa posiadające pozwolenia wodnoprawne nie posiadające własnej oczyszczalni ścieków. Nie istnieje także w obrocie prawnym przepis, który wymuszałby na przedsiębiorstwach wodociągowo- kanalizacyjnych obowiązek budowy oczyszczalni ścieków lub zakazywał wydania nowego pozwolenia wodnoprawnego na zrzut ścieków przelewami burzowymi do wód płynących, jeżeli Wody Polskie ustalą, że takie dopuszczenie nie koliduje z celami środowiskowymi dla wód lub wymaganiami jakościowymi dla wód.Zaskarżonym obecnie postanowieniem organ odwoławczy utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy w całości.Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał w pierwszej kolejności, że zgodnie z art. 61a k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten przewiduje dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: przesłankę podmiotową, czyli wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną i przedmiotową, czyli inne uzasadnione przyczyny niemożności wszczęcia postępowania.Rozpatrywana sprawa dotyczy zmiany pozwolenia wodnoprawnego, którego udzielono stronie skarżącej na usługę wodną poprzez wprowadzanie ścieków z przelewu burzowego komunalnej kanalizacji ogólnospławnej istniejącym wylotem W-4, zlokalizowanym na działce o numerze ewidencyjnym [...] obręb B. , gmina do cieku [...], w którym wskazano, że średnia roczna liczba zrzutów z przelewu burzowego kanalizacji ogólnospławnej istniejącym wylotem nie może być większa niż 9.Dalej organ odwoławczy podniósł, że w art. 16 ust. 1 u.r.r.O. wskazano, że do wystąpienia z wnioskiem o zmianę pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do wód zobowiązane są zakłady wprowadzające ścieki do wód lub ziemi, z uwzględnieniem wprowadzania ścieków z przelewów burzowych kanalizacji ogólnospławnej. Ustawa ta wprawdzie nie precyzuje, jaki podmiot należy uznać za wskazany zakład, jednak wyjaśnia to częściowo uzasadnienie projektu tej ustawy, zgodnie z którym "występują przypadki udzielania odrębnych pozwoleń na wprowadzanie ścieków przelewami burzowymi, mimo że działanie to stanowi integralną część usługi wodnej polegającej na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi i ma na celu zabezpieczenie oczyszczalni ścieków przed przeciążeniem hydraulicznym. Zasadne jest zatem usunięcie z obrotu prawnego obowiązujących pozwoleń na wprowadzanie ścieków przelewami burzowymi i rozszerzenie zakresu wydawanych pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie oczyszczonych ścieków o warunki dotyczące funkcjonowania przelewów burzowych". Celem wprowadzenia w/w przepisu, choć niewyartykułowanym wprost w zapisach ustawy, było zatem objęcie jedną usługą wodną zarówno wprowadzania do wód lub do ziemi ścieków z komunalnej oczyszczalni ścieków oraz wprowadzanych do wód ścieków z przelewów burzowych zabudowanych na kanalizacji ogólnospławnej odprowadzającej ścieki do tej oczyszczalni. Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu odwoławczego, o wskazaną w art. 16 u.r.r.O. zmianę pozwolenia wodnoprawnego może wystąpić jedynie podmiot, który wprowadza ścieki z oczyszczalni ścieków jak i ścieki z przelewów burzowych, czyli jest właścicielem lub użytkownikiem zarówno oczyszczalni ścieków jak i sieci kanalizacyjnej (wraz z przelewami burzowymi) do niej ciążącej.W konsekwencji zakład, który co prawda posiada pozwolenia wodnoprawne na wprowadzanie ścieków z przelewów burzowych na kanalizacji, ale nie jest gestorem oczyszczalni i nie legitymuje się pozwoleniem wodnoprawnym na wprowadzanie do wód oczyszczonych ścieków, nie jest podmiotem, który może wystąpić o zmianę pozwolenia dla tej oczyszczalni w oparciu o art. 16 u.r.r.O.Z wniosku nie wynika, że strona skarżąca jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o zmianę pozwolenia wodnoprawnego w oparciu o powyższe przepisy. Powołując się na art. 16 ust. 1 u.r.r.O. strona skarżąca wniosła o zmianę pozwolenia wodnoprawnego poprzez uzupełnienie o następujące dane: ilość średniej rocznej liczby zrzutów z poszczególnych przelewów burzowych do rzeki [...] wynosząca dla W4 - 4 zrzuty. Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowe pozwolenie uprawnia stronę skarżącą do korzystania z wód w ramach usług wodnych, poprzez wprowadzanie poprzez wprowadzanie do potoku [...] ścieków z przelewu burzowego komunalnej kanalizacji ogólnospławnej istniejącym wylotami W - 4 zlokalizowanym na działce o numerze ewidencyjnym [...] obręb B. , przy czym średnia roczna liczba zrzutów z przelewu burzowego kanalizacji ogólnospławnej istniejącym wylotem nie może być większa niż 9. W konsekwencji organ odwoławczy podzielił twierdzenia organu I instancji, że przepisy prawa, w tym art. 16 u.r.r.O., nie uprawniają wnioskowanej przez stronę skarżącą zmiany pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie do wód ścieków z przelewów burzowych kanalizacji ogólnospławnej. Brak jest zatem podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia w trybie administracyjnym żądania strony skarżącej, co uzasadniało wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.Odnosząc się do zarzutów zaprezentowanych w treści zażalenia organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem strony skarżącej, że wskazany w art. 16 ust. 1 u.r.r.O. termin nie jest terminem zawitym (zamkniętym), którego przekroczenie, niezależnie od przyczyn powoduje niemożliwość procedowania wniosku, gdyż takich konsekwencji nie przewiduje ta ustawa. Treść ust. 3 w/w przepisu wskazuje jedynie, że przypadku niezłożenia wniosku organy właściwe w sprawach pozwoleń wodnoprawnych wzywają zakłady, o których mowa w ust. 1 (czyli zakłady które wprowadzają ścieki do wód lub ziemi, z uwzględnieniem wprowadzania ścieków z przelewów burzowych kanalizacji ogólnospławnej), do dopełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 1 (czyli do złożenia tego wniosku), informując jednocześnie o skutkach jego niedopełnienia. Natomiast wynikającą z ust. 2 tego przepisu konsekwencją niezłożenia wniosku wyszczególnionego w ust. 1 jest wygaśnięcie bez odszkodowania pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie ścieków z przelewów burzowych kanalizacji ogólnospławnej, po upływie okresu, na jaki zostały wydane lub najpóźniej z dniem 1 stycznia 2026 r. Jednocześnie, jak już wskazano, do złożenia w/w wniosku uprawniony jest jedynie zakład, który równocześnie eksploatuje oczyszczalnię ścieków (gdyż jest wskazanym zakładem wprowadzającym ścieki do wód lub ziemi) oraz ciążący do tej oczyszczalni system kanalizacyjny, na którym są zlokalizowane przelewy burzowe (gdyż jest zakładem wprowadzającym ścieki z przelewów burzowych kanalizacji ogólnospławnej). Strona skarżąca jest właścicielem jedynie sieci kanalizacyjnej wraz z usytuowanymi na niej przelewami burzowymi, a więc nie jest uprawniona do złożenia wniosku wskazanego w art. 16 ust. 1 u.r.r.O.W skardze na powyższe postanowienie fachowy pełnomocnik strony skarżącej zarzucił organowi naruszenie:a) przepisów o postępowaniu, mogących mieć wpływ na wynik sprawy, a to:- art. 61a § 1 w zw. z art. 61 k.p.a. - z uwagi na ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że postępowanie nie może być wszczęte wobec wniesienia wniosku przez podmiot nie będący stroną postępowania;- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. - poprzez ich niezastosowanie w sprawie; ewentualnie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. - poprzez ich niezastosowanie w sprawie orazb) przepisów prawa materialnego, a to art. 16 ust. 1 u.r.r.O. z uwagi na jego nieprawidłową wykładnię rozszerzającą, skutkującą pozbawieniem strony skarżącej prawa do dokonania zmiany pozwolenia wodnoprawnego i uzupełnienia decyzji w sposób wymagany przez przepisy Prawa wodnego i wobec tego prowadzący wprost do wygaśnięcia decyzji posiadanej przez stronę skarżącą z dniem 1 stycznia 2026 r., mimo tego, że w uzasadnieniu zaskarżanego postanowienia organ wskazał, że ustawa ta nie precyzuje, jaki podmiot należy uznać za wskazany zakład, jednak wyjaśnia to częściowo uzasadnienie tej ustawy, co wskazuje, iż dokonywana wykładnia tego przepisy narusza podstawowe konstytucyjne zasady, w tym przede wszystkim zasadę praworządności, bowiem z art. 7 Konstytucji RP wynika jasno, że organ władzy publicznej działają wyłącznie na podstawie i w granicach prawa; tymczasem dokonana wykładnia opiera się na kryteriach nie znajdujących oparcia w obowiązujących przepisach, co powoduje przerzucenie na strony postępowania skutków błędów legislacyjnych władzy ustawodawczej; ograniczenie prawa strony możliwe jest jedynie w oparciu o wyraźny przepis ustawy, a nie o dorozumiane ograniczenie podmiotów uprawnionych, wyinterpretowane jedynie na podstawie materiałów legislacyjnych, poprzedzających uchwalenie przedmiotowego przepisu, co jednak nie znalazło odzwierciedlenia w przepisach ustawy - co jest istotne tym bardziej, że jak wynika choćby z samego tytułu ustawy - miała ona dotyczyć dorzecza rzeki [...], a strona skarżąca znajduje się w dorzeczu rzeki [...].W oparciu o tak zakreślone zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi odwoławczemu oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony skarżącej w pierwszej kolejności zakwestionował fakt, że organ sam wskazał, że przepisy u.r.r.O. nie precyzują, jaki podmiot należy uznać za uprawniony do złożenia wniosku o jakim mowa w art. 16 tej ustawy, jednocześnie dokonując wykładni tego przepisu przy użyciu kryteriów pozaustawowych, zawartych w dokumentach legislacyjnych odnoszących się do tej ustawy. W ocenie strony skarżącej dokonana przez organy obu instancji wykładnia podstawy materialnoprawnej zmiany wydanej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, zawartej w przepisie art. 16 ust. 1 u.r.r.O., jest wykładnią nieprawidłową, wykraczającą poza dopuszczalny sens pojęć tego przepisu. Wykładnia ta jest niedopuszczalną wykładnią rozszerzającą, dokonaną bez podstawy prawnej i na niekorzyść podmiotu legitymującego się pozwoleniem wodnoprawnym. Co więcej, wykładnia ta prowadzi do odebrania stronie skarżącej praw wynikających z posiadanego pozwolenia wodnoprawnego wobec jego wygaśnięcia z dniem 1 stycznia 2026 r. Na skutek braku jednoznacznej podstawy prawnej, strona skarżąca została pozbawiona prawa do dokonania zmiany pozwolenia wodnoprawnego i uzupełnienia decyzji w sposób wymagany przez przepisy Prawa wodnego. Zdaniem strony skarżącej ograniczenie prawa strony do zmiany decyzji wodnoprawnej możliwe jest jedynie w oparciu o wyraźny przepis ustawy, a nie o dorozumiane ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych, wyinterpretowane na podstawie materiałów legislacyjnych (uzasadnienia projektu ustawy) poprzedzających uchwalenie przedmiotowej ustawy. W szczególności zważyć należy na fakt, że przyjęte przez organy rozumienie omawianego przepisu nie znalazło odzwierciedlenia w jego jednoznacznej, uchwalonej treści, co jest istotne, tym bardziej że jak wynika choćby z samego tytułu ustawy - miała ona dotyczyć dorzecza rzeki [...], a strona skarżąca znajduje się w dorzeczu rzeki [...].W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał twierdzenia i wnioski, zawarte w zaskarżonym postanowieniuWojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:Skarga jest nieuzasadniona.Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie DRZGW z 24 października 2025 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego decyzją DZZ z dnia 18 lipca 2022 r. nr [...].Podstawą prawną rozstrzygnięcia organu odwoławczego był art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania - przyp. Sądu), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.Z treści powołanej podstawy prawnej wynika, że zawiera ona dwie odrębne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania - wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, oraz istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania.W niniejszej sprawie organ odwoławczy swoje rozstrzygniecie oparł na pierwszej z ww. przyczyn, wobec czego należy wyjaśnić, że odmowa wszczęcia postępowania na tej podstawie jest możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskodawca nie posiada zdolności prawnej lub nie ma interesu prawnego w sprawie (nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.) oraz ustalenie tej kwestii jest oczywiste i nie wymaga złożonego procesu wykładni. W odniesieniu do tej przesłanki w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania powinno ograniczać się do sytuacji, w której żądanie takie zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, przy czym stwierdzenie tej okoliczności powinno być na tyle proste, że nie powinno wymagać prowadzenia postępowania wyjaśniającego lub złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego (por.m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2774/12; z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2980/12; z 18 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2035/20, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).Zauważyć przy tym należy, iż dokonując wykładni art. 61a § 1 k.p.a., jej rezultaty nie mogą prowadzić do wniosków niedających się pogodzić z wywodzoną z art. 7 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego, której konsekwencją dla osoby wnoszącej podanie do organu administracji jest prawo do czynnego udziału w postępowaniu, które obejmuje nie tylko prawo zaskarżenia, ale przede wszystkim prawo do wysłuchania. Prawo do czynnego udziału w postępowaniu znajduje swoje odzwierciedlenie w różnych gwarancjach procesowych określonych przepisami k.p.a., jak np. prawo do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1, art. 81), prawo dostępu do akt sprawy (art. 73 § 1), prawo wnioskowania o przeprowadzenie dowodu (art. 78 § 1), czy udziału w jego przeprowadzeniu (art. 79 § 2). Stanowiące korelat powyższych uprawnień obowiązki organu administracji w zakresie realizacji zasady czynnego udziału, mogą zostać zrealizowane w postępowaniu administracyjnym, a nie "poza nim" - przed jego wszczęciem.Z tych też przyczyn, jeżeli podmiot występujący z żądaniem wszczęcia postępowania powołuje się na swój interes prawny, a brak tego interesu nie jest oczywisty, to ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji zobowiązany jest prowadzić w toku postępowania administracyjnego, prowadzonego z poszanowaniem prawa procesowego stron. Nie można tracić z pola widzenia także tego, że niejednokrotnie owe czynności obejmować będą złożone działania prawne organu administracji i to zarówno w zakresie wykładni norm prawa materialnego, jak i ustaleń stanu faktycznego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby natomiast do sytuacji, w której organ w każdym, nawet najbardziej skomplikowanym przypadku, musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z k.p.a., lub też odwrotnie - braku logiki w działaniu organu, który prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., po zakończeniu którego odmówiłby wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. (tak NSA w wyroku z 7 października 2014 r., sygn. akt II OSK 716/13, CBOSA).W związku z tym, użyte przez ustawodawcę sformułowanie "nie może być wszczęte", akcentujące termin "wszczęcie", wskazuje, że określona w art. 61a § 1 k.p.a. przyczyna musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku lub też być znana organowi z urzędu. Należy przy tym zwrócić uwagę, że jeżeli okoliczności sprawy budzą kontrowersje i rozbieżności, których rozstrzygnięcie przez organ wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie można odmówić wszczęcia postępowania (tak: A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX/el 2011).Zgadzając się z powyższym poglądem należy stwierdzić, iż rozważanie przez organ interesu prawnego podmiotu wnioskującego o wszczęcie postępowania administracyjnego poza formami tego postępowania, byłoby sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Zatem, w każdym przypadku, kiedy brak interesu prawnego podmiotu wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale wszcząć je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania.Jednocześnie należy podkreślić, że dla ustalenia stron postępowania w sprawie zmiany pozwolenia wodnoprawnego, konieczne jest odniesienie się do właściwych przepisów prawa materialnego. W kontrolowanej sprawie oba orzekające w sprawie organy uznały, że strona skarżąca nie jest zakładem, który zgodnie z ustawą z dnia 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji rzeki Odry ma obowiązek wnioskować zgodnie z art.16 ust.1 tej ustawy o zmianę pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi przez uzupełnienie ich warunków w zakresie wprowadzania ścieków z przelewów burzowych kanalizacji ogólnospławnej do dnia 1 lipca 2024 r., ponieważ nie jest gestorem oczyszczalni ścieków.W ocenie Sądu uzasadnienie obu postanowień jest błędne. U podstaw tych rozstrzygnięć legło przekonanie obu organów, że art. 16 u.r.r.O. jest przepisem, który może dotyczyć wszystkich zakładów w Polsce, wprowadzających ścieki do wód lub ziemi, z uwzględnieniem wprowadzania ścieków z przelewów burzowych kanalizacji ogólnospławnej, bez względu na terenie jakiej zlewni się znajdują.Sąd nie zgadza się z taką wykładnią przepisów u.r.r.O. bowiem jak wynika z treści uzasadnienia do projektu tej ustawy oraz treści art. 1 u.r.r.O. zakres przedmiotowy ustawy obejmuje:1) szczegółowe zasady i warunki przygotowania inwestycji mających na celu poprawę warunków środowiskowych rzeki [...] oraz zwiększenie możliwości retencjonowania wody w obszarze zlewni rzeki [...];2) poprawę funkcjonowania gospodarki wodno-ściekowej w obszarze mogącym mieć wpływ na środowisko wodne w dorzeczu [...];3) działania analityczno-planistyczne dotyczące wybranych dopływów rzeki [...], przewidzianych do wykonania w celu identyfikacji potrzeb podejmowania dalszych działań niezbędnych do poprawy stanu rzeki [...];4) zasady wsparcia finansowego przedsięwzięć z zakresu gospodarki wodnej;5) działania mające na celu ustalenie zakresu oddziaływania antropogenicznego na rzekę [...];6) zasady realizacji działań mających na celu odbudowę ichtiofauny w rzece [...].Przedmiotowy zakres projektu ustawy dotyczy zarówno zadań odnoszących się bezpośrednio do rzeki [...], jak również do zadań mających na celu usprawnienie działań organów państwa o charakterze systemowych, m.in. przez powołanie w ramach struktury organizacyjnej PGW WP wyspecjalizowanej służby - Inspekcji Wodnej.W uzasadnieniu wprowadzenia art. 17 projektu ustawy (obecny art. 16 u.r.r.O) wskazano, że "uregulowano kwestie dotyczące zakładów wprowadzających ścieki do wód lub do ziemi, z uwzględnieniem wprowadzania ścieków z przelewów burzowych kanalizacji ogólnospławnej, które są obowiązane do wystąpienia z wnioskiem o zmianę pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi przez uzupełnienie ich warunków w zakresie wprowadzania ścieków z przelewów burzowych kanalizacji ogólnospławnej, w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy.Obecnie występują przypadki udzielania odrębnych pozwoleń na wprowadzanie ścieków przelewami burzowymi, mimo że działanie to stanowi integralną część usługi wodnej polegającej na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi i ma na celu zabezpieczenie oczyszczalni ścieków przed przeciążeniem hydraulicznym. Zasadne jest zatem usunięcie z obrotu prawnego obowiązujących pozwoleń na wprowadzanie ścieków przelewami burzowymi i rozszerzenie zakresu wydawanych pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie oczyszczonych ścieków o warunki dotyczące funkcjonowania przelewów burzowych.Wydane do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy pozwolenia wodnoprawne na wprowadzanie ścieków z przelewów burzowych kanalizacji ogólnospławnej wygasają, bez odszkodowania, po upływie okresu na jaki zostały wydane, jednak nie dłużej niż po upływie 2 lat od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli nie zostały zmienione zgodnie z art. 16 ust. 1. W przypadku braku złożenia wniosku o zmianę pozwolenia wodnoprawnego organy właściwe w sprawach pozwoleń wodnoprawnych wszczynają z urzędu postępowania w sprawie zmiany pozwolenia wodnoprawnego."Zarówno treść uchwalonej ustawy jak i sam projekt wprowadził inne niż wyartykułowane w uzasadnieniu do projektu ustawy jej zapisy. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 3 u.r.r.O. organy właściwe w sprawach pozwoleń wodnoprawnych nie wszczynają z urzędu postępowania administracyjnego a jedynie w przypadku niezłożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1, wzywają zakłady, o których mowa w ust. 1, do dopełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 1, informując jednocześnie o skutkach jego niedopełnienia.W ocenie Sądu ustalając czy przepis art. 16 u.r.r.O ma zastosowanie do zakładów prowadzących działalność na ternie zlewni innych rzek należy oprócz wykładni gramatycznej, językowej zastosować także wykładnię systemową. Niewątpliwie ustawa o rewitalizacji rzeki [...] jest ustawą szczególną i przedmiotowo odnoszącą się do działań różnego typu w zlewni tej rzeki. Zdaniem Sądu ust. 3 art. 16 u.r.r.O. należy systemowo powiązać z jej art. 22 zgodnie z którym "Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie dokona, w terminie 18 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, przeglądu pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie ścieków do wód na obszarze zlewni rzeki [...]." Aby wezwać zakłady wprowadzające ścieki do wód lub ziemi, z uwzględnieniem wprowadzania ścieków z przelewów burzowych kanalizacji ogólnospławnej organy właściwe w sprawach pozwoleń wodnoprawnych powinny posiadać wiedzę, które z tych podmiotów są zobowiązane do zmiany pozwolenia wodnoprawnego. Brak tej wiedzy czyni obowiązek tych organów niemożliwym do realizacji. Ponieważ art. 22 u.r.r.O odnosi się tylko do obowiązku przeglądu pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie ścieków do wód na obszarze zlewni rzeki [...]należy uznać, że obowiązek ciążący zgodnie z art. 16 ust.1 u.r.r.O na określonej kategorii zakładów dotyczy tylko tych, które prowadzą działalność na obszarze zlewni rzeki [...].Jak pod odkreśla sama strona skarżąca jej działalność dotyczy obszaru zlewni rzeki [...]. Wydane dla niej pozwolenie wodnoprawne z dnia 18 lipca 2022 r., o którego zmianę wnioskowała, dotyczy zrzutów do rzeki [...], która jest dopływem rzeki [...].W świetle powyższych rozważań dotyczących charakteru, zakresu przedmiotowego i podmiotowego ustawy o rewitalizacji rzeki [...] strona skarżąca nie jest podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku na podstawie art. 16 u.r.r.O., ponieważ przepisy tej ustawy dotyczą tylko zakładów działających w obszarze zlewni rzeki [...], a strona jest podmiotem działającym na obszarze zlewni rzeki [...].Odnosząc się do twierdzeń zawartych w skardze Sąd zgadza się ze stroną skarżącą, że zastosowana przez oba orzekające w sprawie organy wykładnia pojęcia "zakłady wprowadzające ścieki do wód lub ziemi, z uwzględnieniem wprowadzania ścieków z przelewów burzowych kanalizacji ogólnospławnej" jest wykładnią rozszerzającą i nieuprawnioną w świetle regulacji p.w. Zgodnie z definicją zawartą w art. 16 pkt 73 p.w. pod pojęciem zakładu rozumie się podmioty korzystające z wód w ramach usług wodnych, wykonujące urządzenia wodne lub wykonujące inne działania wymagające zgody wodnoprawnej (m.in. pozwolenia wodnoprawnego). Ustawa o rewitalizacji rzeki Odry doprecyzowała w art. 16, że regulacja ta dotyczy tylko tych zakładów, które "wprowadzają ścieki do wód lub ziemi" i dodatkowo "z uwzględnieniem wprowadzania ścieków z przelewów burzowych kanalizacji ogólnospławnej". Brak jest podstaw do twierdzenia, że przepis art. 16 u.r.r.O. dotyczy tych zakładów, które dodatkowo są jeszcze gestorem oczyszczalni ścieków.Konkludując Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe co do swojej treści zawartej w rubrum postanowienia podobnie jak postanowienie organu I instancji. Pomimo wadliwego uzasadnienia obu postanowień Sąd uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi i ich uchylenia z uwagi na zasadę szybkości postępowania. Z uwagi na zakres podmiotowy ustawy, której przedmiot dotyczy działań na obszarze rzeki [...] Sąd uznał, że strona nie posiada wynikającego z przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 u.r.r.O., interesu prawnego do wnioskowania o zmianę pozwolenia wodnoprawnego z 18 lipca 2022 r.Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji. orzekł jak w sentencji.