sygn. VII SA/Wa 1408/25 25 czerwca 2025 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie

Wyrok - VII SA/Wa 1408/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - z dnia 25 czerwca 2025

Teza
Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa. pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Nina Beczek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 czerwca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu I. K. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania M. C. i R. C. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 12 marca 2025 r. nr 12/WLO/PB/202, po rozpatrzeniu odwołania M. C. i R. C. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 12 marca 2025 r. nr 12/WLO/PB/202
Data orzeczenia 25 czerwca 2025
Sąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Przewodniczący Nina Beczek.
Rozstrzygnięcie

Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Nina Beczek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 czerwca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu I. K. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala sprzeciw.

UZASADNIENIE
Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania M. C. i R. C. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 12 marca 2025 r. nr 12/WLO/PB/2025/O stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 9 maja 2024 r. nr 70/WLO/PB/2024 oraz odmawiającej uchylenia tej decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia I. K. pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę, przebudowę i częściową rozbiórkę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego wraz z rozbiórką wolnostojącego garażu na działce nr ew. [...] z obrębu [...] , ul. P. [...] w dzielnicy W. m. W. – decyzją z [...] maja 2025 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda podał, że Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z 19 grudnia 2024 r. nr 483/WLO/PA/2024 wznowił, na wniosek R. C. i M. C. , postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną Prezydenta m.st. Warszawy z 9 maja 2024 r. nr 70/WLO/PB/2024. Następnie, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1, art. 151 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, decyzją z 12 marca 2025 r. Prezydent stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji z 9 maja 2024 r. oraz odmówił jej uchylenia.Zdaniem Wojewody zaskarżona decyzja z 12 marca 2025 r. budzi zastrzeżenia pod względem prawa procesowego, jak i materialnego. Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie tej decyzji zawiera szereg uchybień, a co za tym idzie nastąpiło takie naruszenie prawa procesowego, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z treści wniosku z 30 października 2024 r. skarżący wnieśli o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W punkcie 2 pisma z 24 stycznia 2024 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie Prezydenta m.st. Warszawy z 15 stycznia 2025 r. o wskazanie jakie nowe okoliczności faktyczne wyszły na jaw nieznane organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 kpa), pełnomocnik wnioskodawców poinformował, że wnioskodawcy wskazali również jako podstawę prawną wniosku art. 145 § 1 pkt 5 kpa, uzasadniając, że inwestor poinformował wnioskodawców, że "będzie budował kawalerki na wynajem", co potraktował jako podstawę prawną do wnioskowania również w oparciu o powyższy przepis oraz dodał, że na tym etapie postępowania M. i R. małżonkowie C. nie dysponują innymi dowodami niż przedstawione przy pismach z 6 i 30 grudnia 2024 r. Ze wskazanego stwierdzenia nie można jednak jednoznacznie wywieść, że skarżący wycofali się ze wskazanego przez nich żądania rozpoznania sprawy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Wojewoda podał, że uszło uwadze nie tylko organowi I instancji, ale także skarżącym, że wniosek inicjujący postępowanie wyznacza jednocześnie jego ramy, zakreślając również jego przedmiot. To skarżący we wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego wymienia przesłanki, na podstawie których winno się ono toczyć i to wyłącznie on decyduje o zakresie żądania, a organy administracji nie mają możliwości wyjścia poza ten wniosek. Organ właściwy do rozpatrzenia żądania skarżących nie jest upoważniony z urzędu do korygowania zakresu wniosku. Tym samym organ orzekający we wznowionym postępowaniu administracyjnym jest zawsze związany wnioskiem i nie może go ani interpretować, ani modyfikować czy uzupełniać w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy. To równocześnie oznacza, że w przypadku powzięcia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wątpliwości, co do treści żądania, winien on zwrócić się do skarżących o wyjaśnienie i jednoznaczne doprecyzowanie zakresu wniosku. Wojewoda podał, że organ I instancji najpierw w uzasadnieniu, na stronie 3 decyzji, wskazał, że pełnomocnik wnioskodawców w odpowiedzi na wezwanie Prezydenta m.st. Warszawy złożył wyjaśnienie wskazując, że (...) podstawą prawną wznowienia jest dyspozycja art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a nie jak początkowo określono art. 145 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 145 § 1 pkt 5 kpa, a następnie, na stronie 4 decyzji, odmiennie wskazał, że w przedmiotowej sprawie, zgodnie z treścią złożonego i uzupełnionego wniosku przez wnioskodawców, podstawą prawną wznowienia jest dyspozycja art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu oraz art. 145 § 1 pkt 5 kpa, tj. wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (...). Organ I instancji w dalszej części uzasadnienia stwierdził, że uchylenie ostatecznej decyzji z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa wymaga łącznego wystąpienia trzech przesłanek, tj. po pierwsze ujawnione istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub dowody, drugą przesłanką jest wymóg istnienia nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów w dniu wydania decyzji, zaś trzecią przesłanką jest to, że nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję, natomiast w braku jednej z wymienionych cech tych okoliczności czy dowodów nie można uznać, by zaistniała przesłanka do wznowienia określona we wskazanym przepisie. Poza tym organ I instancji stwierdził, że Prezydent m.st. Warszawy uznał, że w omawianej sprawie wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania wynikająca z art. 145 § pkt 4 kpa.Organ odwoławczy po zapoznaniu się ze wskazanym materiałem dowodowym wskazał, że w niniejszym przypadku decyzja organu I instancji zapadła z naruszeniem przepisów proceduralnych dotyczących wznowienia postępowania, albowiem organ I instancji nie wznowił postępowania administracyjnego postanowieniem wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa ani też w decyzji nie wskazał w podstawie prawnej art. 145 § 1 pkt 5 kpa chociaż w uzasadnieniu decyzji wzajemnie sprzecznie odniósł się do żądania rozpoznania sprawy także o tę przesłankę. Uszło uwadze organowi I instancji, że to postanowienie o wznowieniu postępowania, zgodnie z art. 149 § 2 kpa, stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 kpa wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała w nim udziału. W sytuacji oparcia żądania skarżących na wymienionej przesłance wznowienia, weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Organ administracji przeprowadza merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonuje weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, czy przysługiwał mu przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. W sytuacji, gdy organ stwierdzi, że nie występują przesłanki do wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj., że podmiot zgłaszający wniosek o wznowienie postępowania nie ma przymiotu strony, to winien zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, postępowanie wznawia się, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Posłużenie się przez ustawodawcę konstrukcją alternatywy wskazuje, że nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody mogą, ale nie muszą, iść w parze. W konsekwencji będzie to oznaczało, że w art. 145 § 1 pkt 5 kpa ustawodawca zawarł dwie przesłanki wznowienia, które łączy element nowości w postępowaniu, istotności, istnienia w dniu wydania decyzji oraz ich nieznajomości organowi, który wydał decyzję. Przyczyną wznowienia postępowania mogą być tylko okoliczności faktyczne i dowody "nieznane organowi, który wydał decyzję". Nie ma znaczenia, czy ujawnione okoliczności lub dowody nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotnie w wyniku zaniedbań, czy z innych powodów. Warunkiem wznowienia postępowania jest w tym przypadku jedynie to, aby nowa okoliczność czy dowód miały istotne znaczenie dla sprawy i istniały w dniu wydania decyzji, przy czym nie były znane organowi, który wydał decyzję. W przypadku oparcia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 1 kpa, biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.Wojewoda podał, że jak wynika z akt sprawy organ I instancji nie prowadził w powyższej kwestii starannego postępowania wyjaśniającego, chociaż z wyjaśnień skarżących zawartych we wniosku z 30 października 2024 r. wynika, że o nowych okolicznościach dowiedzieli się dnia poprzedniego, a zatem 29 grudnia 2024 r. Z pism skarżących można domniemywać, że ich wolą było wznowienie postępowania nie tylko na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, ale również na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, natomiast organ I instancji z pominięciem przeprowadzenia starannego postępowania wyjaśniającego w tej kwestii, jednak rozpoznał sprawę na podstawie art. 145 §1 pkt 4 kpa czego dowodem jest podstawa prawna zarówno postanowienia o wznowieniu postępowania z 19 grudnia 2024 r., jak i decyzji z 12 marca 2025 r.Dalej Wojewoda podniósł, że organ I instancji nie przenalizował, czy wskazywana przez skarżących okoliczność, że inwestor będzie budował kawalerki na wynajem, wskazuje w istocie żądanie wznowienia postępowania także z powodu określonego w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Dopiero doprecyzowanie tej kwestii przez wnioskodawców pozwoliłoby w pełni odnieść się do złożonego wniosku o wznowienie postępowania i w zależności od poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych rozstrzygnąć o zasadności przedstawionego żądania.Wojewoda odnosząc się do kwestii powołanych w rozstrzygnięciu przepisów, wskazał, że rację mają odwołujący się twierdząc, że organ I instancji jako podstawę prawną wskazał art. 151 § 1 pkt 1 kpa, który nie ma zastosowania w sytuacji, gdy organ przyzna, że zachodzi jedna z przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 kpa, a w niniejszym przypadku art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Zasadnie również wskazały strony odwołujące się, że w decyzji powołano przepis, który nie istnieje, tj. art. 151 § 2 pkt 1 kpa, chociaż istnieje art. 151 § 2 kpa, a organ I instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że decyzja z 9 maja 2024 r. jest merytorycznie prawidłowa, a w wyniku wznowienia postępowania inwestor uzyskałby decyzję z takim samym rozstrzygnięciem. Organ w sentencji decyzji z 12 marca 2025 r. błędnie wskazał, że decyzja jest realizowana na działce o nr ew. [...] , podczas gdy z dokumentacji projektowej i decyzji z 9 maja 2024 r. wynika, że inwestycja jest realizowana na działce o nr ew. [...] z [...] w Dzielnicy W. m. W. .Organ odwoławczy stoi na stanowisku, że zarzuty odwołujących się co do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa są zasadne. Organy administracji w toku prowadzonego przez nie postępowania związane są rygorami procedury administracyjnej. W myśl bowiem art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Muszą w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa. Powyższych wymogów nie spełnia przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne, a skutkiem tego jest decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 12 marca 2025 r.Wojewoda podkreślił, że w związku z brakiem prawidłowego ustalenia zakresu żądania skarżących, nie może prawidłowo ustalić stanu prawnego sprawy. Organ odwoławczy, uwzględniając zaistniałe nieprawidłowości, rozważył także zasadność zastosowania art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Instytucja przewidziana w art. 136 Kpa nie może jednak mieć miejsca w razie konieczności dokonania szeregu brakujących ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W takim przypadku dochodzi bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 kpa, może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji, co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 kpa. Gdy organ I instancji nie ustali poprawnie stanu faktycznego, organ odwoławczy w istocie ma ustawowy nakaz orzekania na podstawie art. 138 § 2 kpa. W przypadku wad postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy nie ma zatem prawnej możliwości orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W przedmiotowej sprawie do jej rozpatrzenia niezbędne jest przeprowadzenie postępowania w stopniu wykraczającym poza zakres mieszczący się w kompetencji organu odwoławczego.Biorąc pod uwagę cały zgromadzony materiał dowodowy, w ocenie Wojewody naprawienie wad postępowania organu I instancji, jakie wyłoniły się w wyniku postępowania, wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym i stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, której konstytucyjnym źródłem jest art. 78 stanowiący, że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Mając na względzie powyższe ustalenia w przedmiotowej sprawie konieczne stało się, zdaniem Wojewody, zastosowanie art. 138 § 2 kpa. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rolą organu I instancji będzie w sposób nie budzący wątpliwości ustalenie zakresu żądania wnioskodawców, tj. czy ich wolą jest wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie jednej czy wielu przesłanek, a jeżeli tak to których, a następnie rozpozna sprawę zgodnie z przepisami obowiązującymi w sprawach dotyczących wznowienia postępowania administracyjnego. Organ I instancji jest także zobowiązany do zapewnienia wszystkim stronom udziału w postępowaniu administracyjnym zgodnie z art. 10 kpa.Sprzeciw od decyzji Wojewody Mazowieckiego wniosła I. K. .Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:1. przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 138 § 2 kpa w związku z jego błędnym zastosowaniem, polegające na bezzasadnym przyjęciu przez organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji obarczona była uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie. Wojewoda niewłaściwie ocenił skalę ewentualnych uchybień proceduralnych w sprawie, uznając je za mające istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy uchybienia te nie wpłynęły na prawidłowość rozstrzygnięcia co do istoty sprawy;2. zasady zaufania obywatela do organów (art. 8 kpa) i zasady pewności prawa poprzez wydanie decyzji skutkującej wzruszeniem ostatecznego pozwolenia na budowę, pomimo braku przeciwwskazań materialnoprawnych do realizacji inwestycji oraz po rozpoczęciu jej realizacji przez inwestora w zaufaniu do decyzji organów administracji. Wojewoda pominął fakt, że inwestor nabył prawo do realizacji inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji, włożył znaczne środki w jej wykonanie, a samo pozwolenie nie narusza prawa ani interesu publicznego. Takie działanie organu odwoławczego godzi w zasadę pewności prawa i stabilność ostatecznych decyzji administracyjnych;3. przepisów prawa materialnego, tj. Prawa budowlanego i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez faktyczne zakwestionowanie (poprzez uchylenie decyzji utrzymującej w mocy pozwolenie) prawidłowości zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, mimo że projekt ten pozostaje w pełnej zgodności z wymaganiami Prawa budowlanego oraz z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy, koncentrując się na kwestiach proceduralnych, nie uwzględnił, że inwestycja spełnia wszelkie normy techniczno-budowlane i planistyczne. Tym samym, decyzja Wojewody narusza art. 28 ust. 1, art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a także art. 6 ust. 2 oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady m.st. Warszawy z 9 listopada 2010 r. nr XCIV/2804/2010 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru S. W. .Podnosząc powyższe zarzuty, rozwinięte w uzasadnieniu sprzeciwu, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Mazowiecki wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 kpa.Sąd podkreśla na wstępie, że szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. W art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ppsa", ustawodawca sprecyzował zakres kontroli sądowej takiej decyzji wskazując, że sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, nie zaś, jak w przypadku skargi, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest więc art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy w tym miejscu podkreślić, że sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Sąd bowiem ocenia jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 kpa, natomiast nie bada kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu (por. wyroki NSA z dnia: 12 marca 2024 r., II OSK 241/24; 27 lutego 2024 r., II OSK 118/24; 3 kwietnia 2025 r., II OSK 404/25). Przepis art. 64e ppsa, jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 ppsa, w sposób zasadniczy różnicuje postępowanie sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 ppsa i art. 145 ppsa skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e ppsa wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej w przedmiocie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Przepisy art. 64e i art. 151a § 1 ppsa obowiązujące przy rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji kasacyjnej wyraźnie ograniczają kontrolę sądową do przesłanek wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa, a zatem ocena Sądu nie obejmuje przewidzianych w art. 138 § 2a kpa wytycznych organu odwoławczego w zakresie wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie. Takie rozwiązanie potwierdza, że wiążąca wypowiedź Sądu w wyroku wydanym w następstwie sprzeciwu ograniczona jest do oceny, czy w rozpatrywanej sprawie zaistniały warunki procesowe do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Wyznaczając zakres sądowej kontroli decyzji kasatoryjnych trzeba mieć na uwadze, że według założenia ustawodawcy sprzeciw nie ma być środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi (por. uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej, druk sejmowy nr 1186, s. 61). Podkreślenia wymaga to, że założony przez ustawodawcę formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnych powiązany został z wprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie postępowań administracyjnych i sądowych. W tym kontekście zasadnicze znaczenie ma przepis art. 64b ppsa, ograniczający krąg stron i uczestników postępowania w przedmiocie sprzeciwu. Mianowicie stronami są wyłącznie skarżący oraz organ, który wydał decyzję. Z uwagi na tak zmodyfikowany zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez Sąd (art. 151a § 3 ppsa) przyjąć należy, że sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że ze względu na skutki prawne wynikające z art. 170 i art. 153 ppsa należy wykładać przepisy art. 64e i art. 151a § 1 ppsa w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 ppsa nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyroki NSA z dnia: 29 sierpnia 2019 r., II OSK 2030/19; 16 grudnia 2020 r., II OSK 3076/20; 19 października 2023 r., II OSK 2336/23; 5 marca 2024 r., II OSK 151/24). Wobec powyższego należy założyć, że szersza kontrola sądowa mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Powyższe uwagi odnoszą się do niniejszej sprawy, w której występują podmioty o sprzecznych interesach prawnych. Uprawnione jest więc wnioskowanie, że w postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem, sąd administracyjny nie ocenia w sposób wiążący prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa. W konsekwencji bezskuteczne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego, na których skoncentrowana jest zasadnicza część uzasadnienia sprzeciwu. Jak wskazane zostało wyżej, stosownie do art. 64e ppsa, istota zaskarżonego rozstrzygnięcia sprowadzała się do oceny zasadności wydania w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa, której prawidłowość wydania nie budzi wątpliwości Sądu. Przyznać należy rację organowi odwoławczemu, że naruszenia przepisów postępowania, jakich dopuścił się organ I instancji w niniejszej sprawie, przez brak dokładnego ustalenia zakresu żądania wznowienia postępowania, tj. na której z podstaw wznowienia skarżący oparli swoje żądanie, miały istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i naruszeń tych Wojewoda, jako organ II instancji, nie mógł konwalidować, gdyż odbyłoby się to z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 kpa. Organ I instancji nie ustalił bowiem należycie zakresu żądania wnioskodawców przez co naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Powyższe okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bez ich dokładnego ustalenia nie wyjaśni się kwestii kluczowych dla podstaw rozstrzygnięcia.W uzasadnieniu inkryminowanej decyzji organ odwoławczy dokonał wskazań co do dalszego postępowania i jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Organ II instancji w uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że w treści wniosku z 30 października 2024 r. skarżący wnieśli o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W punkcie 2 pisma z 24 stycznia 2024 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie Prezydenta z 15 stycznia 2025 r. o wskazanie jakie nowe okoliczności faktyczne wyszły na jaw nieznane organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 kpa), wnioskodawcy wskazali również jako podstawę prawną wniosku art. 145 § 1 pkt 5 kpa uzasadniając, że inwestor poinformował wnioskodawców, że "będzie budował kawalerki na wynajem", co potraktował jako podstawę prawną do wnioskowania również w oparciu o powyższy przepis oraz dodał, że na tym etapie postępowania M. i R. małżonkowie C. nie dysponują innymi dowodami niż przedstawione przy pismach z 6 i 30 grudnia 2024 r. Ze wskazanego stwierdzenia nie można jednak jednoznacznie wywieść, że skarżący wycofali się ze wskazanego przez nich żądania rozpoznania sprawy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Organ I instancji najpierw na stronie 3 uzasadnienia decyzji wskazał, że pełnomocnik wnioskodawców w odpowiedzi na wezwanie Prezydenta m.st. Warszawy złożył wyjaśnienie wskazując, że podstawą prawną wznowienia jest dyspozycja art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a nie jak początkowo określono art. 145 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 145 § 1 pkt 5 kpa, a następnie, na stronie 4 decyzji, odmiennie wskazał, że w przedmiotowej sprawie, zgodnie z treścią złożonego i uzupełnionego wniosku przez wnioskodawców, podstawą prawną wznowienia jest dyspozycja art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu oraz art. 145 § 1 pkt 5 kpa, tj. wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Organ I instancji w dalszej części uzasadnienia stwierdził, że uchylenie ostatecznej decyzji z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa wymaga łącznego wystąpienia trzech przesłanek, tj. po pierwsze ujawnione istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub dowody, drugą przesłanką jest wymóg istnienia nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów w dniu wydania decyzji, zaś trzecią przesłanką jest to, że nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję, natomiast w braku jednej z wymienionych cech tych okoliczności czy dowodów nie można uznać, by zaistniała przesłanka do wznowienia określona we wskazanym przepisie. Poza tym organ I instancji stwierdził, że Prezydent m.st. Warszawy uznał, że w omawianej sprawie wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania wynikająca z art. 145 § pkt 4 kpa. Rację ma więc Wojewoda twierdząc, że w takiej sytuacji decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych dotyczących wznowienia postępowania, albowiem organ I instancji nie wznowił postępowania administracyjnego postanowieniem wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa ani też w decyzji nie wskazał w podstawie prawnej art. 145 § 1 pkt 5 kpa, chociaż w uzasadnieniu decyzji wzajemnie sprzecznie odniósł się do żądania rozpoznania sprawy także o tę przesłankę. Uszło także uwadze organu I instancji, że to postanowienie o wznowieniu postępowania, zgodnie z art. 149 § 2 kpa, stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Powyższe okoliczności wymagają wyjaśnień, których w sprawie organ I instancji nie poczynił, a które pozwolą na rzetelne rozpoznanie wniosku o wznowienie. Zatem uchylenie decyzji organu I instancji przez Wojewodę było konieczne, podjęcie czynności w trybie art. 136 kpa nie znajdowało zastosowania w sprawie, ponieważ wykraczało poza ramy postępowania odwoławczego. Tym samym w ocenie Sądu w sprawie wystąpiły przesłanki upoważniające organ II instancji do wydania decyzji kasatoryjnej. Organ I instancji ma obowiązek ustalić w sposób nie budzący żadnych wątpliwości zakres żądania wnioskujących o wznowienie, a następnie wydać odpowiednie rozstrzygnięcie odpowiadające wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa.W świetle powyższych okoliczności, Sąd nie podzielił zarzutów sprzeciwu. Zdaniem Sądu uzasadnione jest stanowisko organu odwoławczego, że wskazane naruszenia, jakich dopuścił się organ I instancji, mają istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa.Za wydaniem decyzji kasatoryjnej przemawia jeszcze jeden, kluczowy element, który uszedł uwadze zarówno Prezydentowi m.st. Warszawy, jak i Wojewodzie Mazowieckiemu, a mianowicie w sprawie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa, gdyż zarówno postanowienie Prezydenta z 19 grudnia 2024 r. o wznowieniu postępowania, jak i decyzja Prezydenta z 12 marca 2025 r. została wydana przez pracownika podlegającego wyłączeniu od udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że powyższa regulacja wyraża zasadę bezstronności, która stwarza gwarancję, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji. Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 kpa było zatem uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji organu II instancji mogłaby być zdeterminowania wcześniejszym udziałem tej samej osoby w wydaniu decyzji w poprzedniej fazie postępowania. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 kpa jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jednych z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej. W judykaturze wyjaśniono, że przez "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 sierpnia 2018 r., II SA/Gd 331/18). Wskazuje się również, że wyrażenie "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się do stadium decyzyjnego postępowania i wiąże się z odpowiedzialnością za prawnie wiążące rozstrzygnięcie sprawy przez podpisanie projektu decyzji przez osobę zajmującą stanowisko organu albo pracownika imiennie upoważnionego przez osobę sprawującą stanowisko organu (zob. wyroki NSA: z dnia 26 stycznia 2012 r., II FSK 1357/10 i z dnia 30 maja 2005 r., I GSK 253/05). Podkreśla się przy tym, że określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" dotyczy nie tylko orzekania w postępowaniu instancyjnym, a zatem w relacji organ pierwszej instancji - organ odwoławczy, ale także w relacji: postępowanie zwykłe - postępowania nadzwyczajne, zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej, tj. wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji (zob. wyroki NSA zapadłe na tle identycznej regulacji zawartej w Ordynacji podatkowej: z dnia 1 czerwca 2022 r., III FSK 190/22; z dnia 4 lipca 2017 r., II FSK 506/17; z dnia 23 sierpnia 2016 r., II FSK 2078/14, z dnia 31 maja 2016 r., I FSK 1965/14; z dnia 2 lutego 2016 r., II GSK 1569/14; z dnia 27 października 2015 r., I FSK 1133/14; a także wyroki WSA w Warszawie z dnia 8 października 2024 r., VII SA/Wa 1457/24 i z dnia 30 kwietnia 2024 r., I SA/Wa 2465/23). W świetle powyższego nie można zaakceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu decyzji wydanej w trybie "zwykłym" będzie brała udział w postępowaniu nadzwyczajnym, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. W takim przypadku może bowiem zachodzić uzasadniona obawa, że pracownik, który był osobiście zaangażowany w określonym sposobie załatwienia sprawy, nie będzie obiektywny przy ocenie wniosku o wznowienie postępowania i uchylenie takiej decyzji. Odnotowania wymaga, że istotnie w ujęciu czysto procesowym sprawa załatwiana w postępowaniu zwykłym nie jest tożsama ze sprawą załatwianą w postępowaniu nadzwyczajnym obejmującym wznowienie postępowania i postępowanie to różni się od postępowania "zwykłego". Jednakże nie można zapominać o tym, że w ramach postępowania wznowieniowego bada się m.in. to, czy w danej decyzji z postępowania zwykłego tkwią określone wady. Uwzględniając zaś taki punkt widzenia w sposób w pełni uprawniony można przyjąć, że postępowanie nadzwyczajne dotyka bezpośrednio tego, co przyjęto w decyzji wydanej w trybie zwykłym, czy też tego, co towarzyszyło jej wydaniu. Oznacza to, że w ramach postępowania w trybie wznowieniowym ocenia się szeroko rozumiane elementy tkwiące w decyzji z trybu "zwykłego" (zob. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., I FSK 355/14). W związku z zakresem tej właśnie oceny uznać należy, że nie powinna jej dokonywać ta sama osoba, która wydała decyzję w trybie zwykłym. Osoba taka nie powinna bowiem brać udziału w kontrolowaniu prawidłowości decyzji, uprzednio przez nią podpisanej, i to pod kątem ewentualnie oceny wad przeprowadzonego postępowania, czy też naruszeń mających tkwić w wydanej decyzji. Wznowienie postępowania może przecież doprowadzić do uchylenia decyzji z trybu zwykłego i merytorycznego ponownego załatwienia sprawy. Daleko idący związek ww. dwóch kategorii spraw jest dostrzegany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dopuszcza ono bowiem, gdy chodzi o granice danej sprawy (głębokość orzekania), aby w postępowaniu sądowym kontrolującym decyzję wydaną we wznowionym postępowaniu sąd mógł orzec o decyzji wydanej w trybie zwykłym (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2016 r., II GSK 1569/14). Podsumowując poczynione dotychczas rozważania należy przyjąć, że prawidłowa wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 kpa prowadzi do uznania, że pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji w postępowaniu zwyczajnym podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym ta decyzja ma być weryfikowana, przy czym dotyczy to także czynności związanych z badaniem i rozstrzyganiem o dopuszczalności uruchomienia postępowania nadzwyczajnego (zob. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2016 r., II GSK 135/15). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzję z 9 maja 2024 r. zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, podpisała A. S. – Główny Specjalista w Wydziale Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy W. . Postanowienie z 19 grudnia 2024 r. o wznowieniu postępowania również zostało podpisane przez Anetę Senator, podobnie jak późniejsza decyzja z 12 marca 2025 r. stwierdzająca wydanie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 9 maja 2024 r. z naruszeniem prawa oraz odmawiająca uchylenia tej decyzji. Skoro w rozpoznawanej sprawie zarówno decyzja z 9 maja 2024 r. wydana w trybie zwykłym, jak i postanowienie z 19 grudnia 2024 r. o wznowieniu postępowania i decyzja z 12 marca 2025 r. wydana w trybie nadzwyczajnym zostały podpisane przez tę samą osobę (A. S. ), to w sprawie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Należy przy tym zauważyć, że pracownik, który podlegał wyłączeniu, nie tylko brał udział w postępowaniu nadzwyczajnym, ale także wydał w nim rozstrzygnięcie, a zatem naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 kpa miało postać kwalifikowaną. Naruszenie tej regulacji, zwłaszcza kwalifikowane, samo przez się implikuje potrzebę powtórzenia czynności jurysdykcyjnych - takie założenie przyjmuje się przy wykładni przyczyny wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 3 kpa. W tym miejscu należy wskazać, że sformułowana zarówno w art. 78 Konstytucji RP, jak i w art. 15 kpa zasada dwuinstancyjności postępowania zakłada prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, przy czym liczy się tylko takie rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, które odbywa się w warunkach gwarantujących zachowanie pełnego obiektywizmu. W postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania uzasadniających konieczność ponowienia czynności procesowych, a zaistniałej wady nie dostrzegł ani organ I instancji, ani organ odwoławczy. Końcowo należy wskazać, że zgodnie z art. 24 § 4 kpa wyłączony pracownik powinien podejmować tylko czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron. W doktrynie wskazuje się, że w zakresie tych czynności mieszczą się czynności, które muszą być podjęte z powodu treści obowiązujących przepisów, ustanawiających nieprzekraczalny termin do dokonania określonych czynności, z uwagi na skutki orzeczeń administracyjnych lub sądowych, utratę uprawnień, niemożność wyegzekwowania w późniejszym czasie określonych obowiązków stron, czy też ze względu na okoliczności faktyczne, narzucające potrzebę pilnego działania (tak: J. Borkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, 2016, s. 164). Zdaniem Sądu żadna z takich okoliczności nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie.Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa.Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.Jednocześnie Sąd wskazuje, że powołane orzeczenia w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).