Wyrok - II SA/Wr 886/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - z dnia 19 marca 2026
Teza
Uchylono decyzję I i II instancji. Zagospodarowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2026 r. sprawy ze skargi J. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 14 października 2025 r. Nr SKO 4121.26.2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inUchylono decyzję I i II instancji. Zagospodarowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2026 r. sprawy ze skargi J. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 14 października 2025 r. Nr SKO 4121.26.2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla in
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
obowiązki inwestora
Role w sprawie
odwołujący
odwołujący / ubezpieczony
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
19 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Przewodniczący
Halina Filipowicz-Kremis
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Uchylono decyzję I i II instancji
UZASADNIENIE
Zaskarżoną decyzją z dnia 14 października 2025 r. (nr SKO 4121.26.2025) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: Kolegium), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, ze zm., dalej: u.p.z.p.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia 26 września 2024 r. (nr 496/2024), ustalającą - na rzecz Spółki C. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej: inwestor) - warunki zabudowy dla terenu położonego we W., przy ul. [...] (oznaczenia geodezyjne: obręb S., AR_[...], działka nr [...], nr [...]), dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku usługowego - hotelu na budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią handlowo-usługową w parterze oraz nadbudowę jego części z przeznaczeniem na funkcję mieszkalną.Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.W dniu 2 maja 2024 r. inwestor wystąpił do Prezydenta W. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku usługowego - hotelu na budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią handlowo-usługową w parterze oraz nadbudowę jego części z przeznaczeniem na funkcję mieszkalną.Decyzją z dnia 26 września 2024 r. (nr 496/2024) organ lokalizacyjny I instancji ustalił wnioskowane warunki zabudowy.Odwołanie od tej decyzji złożyła J. Sp. z o.o. z siedzibą w W.(1) (dalej: skarżąca). Odwołująca się zarzuciła, że pozbawiona została możliwości czynnego udziału w sprawie, bowiem - na skutek wadliwego zaadresowania przez organ - datowane na dzień 5 września 2024 r. zawiadomienie o stanie gotowości decyzyjnej nie zostało Odwołującej doręczone. Analogiczna sytuacja miała miejsce w odniesieniu do doręczenia Odwołującej zaskarżonej decyzji - również na skutek wadliwego zaadresowania przesyłki przez organ I instancji przesyłka została zwrócona z adnotacją "adres niedostateczny", przy czym w przypadku decyzji organ ponownie zlecił wysyłkę korespondencji, uszczegóławiając adres, podczas gdy niedoręczoną przesyłkę z zawiadomieniem z dnia 5 września 2024 r. pozostawiono w aktach sprawy, przyjmując całkowicie niezasadnie fikcję doręczenia.Dalej skarżąca wskazała, że jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości składającej się z działek gruntu o nr ewidencyjnych [...] i [...], które bezpośrednio sąsiadują ze stanowiącymi przedmiot zainwestowania nieruchomościami inwestora. W odniesieniu do nieruchomości odwołującej wydana została m. in. decyzja Prezydenta W. numer 328/2023 o warunkach zabudowy, a następnie - decyzja nr 2093/2024 zatwierdzająca projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielająca odwołującej się pozwolenia na budowę. Wobec powyższego, okolicznością niebudzącą wątpliwości jest konieczność zapewnienia odwołującej czynnego udziału w postępowaniu, którego wynik istotnie wpływa na jej sytuację, także w kontekście możliwości i warunków realizacji spornej inwestycji.Strona podniosła również w dalszej części odwołania, że "w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji organ I instancji zasięgnął opinii Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta (dalej: ZDiUM), jednak w pkt 2 lit. d) zaskarżonej decyzji (ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji) przyjął całkowicie odmienne od wynikających z tej opinii, współczynniki w zakresie wymaganej liczby miejsc postojowych, opierając się w tym zakresie wyłącznie na opinii Biura Zrównoważonej Mobilności (dalej: BZM) z dnia 13 czerwca 2024 r. Zgodnie z opinią ZDiUM z dnia 23 sierpnia 2024 r. na terenie objętym wnioskiem należy m. in. przewidzieć odpowiednią liczbę miejsc postojowych dla zapewnienia potrzeb parkingowych, która nie powinna być mniejsza niż 1,2 miejsca postojowego na 1 mieszkanie oraz 2,5 miejsc postojowych na 100 m2 powierzchni usług. W zaskarżonej decyzji, wymaganą liczbę miejsc postojowych określono natomiast jako 0.5 miejsca postojowego na 1 lokal mieszkalny, odstępując jednocześnie całkowicie od ustalenia liczby miejsc postojowych dla samochodów dla usług. W zaskarżonej decyzji brak jest jednak wyjaśnienia pominięcia opinii ZDiUM.Skarżąca podniosła, że zadania i kompetencje BZM nie są tożsame z zadaniami i kompetencjami ZDiUM, w szczególności do kompetencji BZM nie należy dokonywanie uzgodnień w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Oparcie się natomiast przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji wyłącznie na opinii BZM, z jednoczesnym całkowitym pominięciem opinii ZDiUM, razi dowolnością.Odwołująca zwróciła uwagę, że wskaźniki minimalnej ilości miejsc postojowych wskazywanych przez ZDiUM dalece odbiegają od tych podanych w opinii BZM i przyjętych w zaskarżonej decyzji, co przynajmniej powinno zostać wyjaśnione w zaskarżonej decyzji. Zaniechanie w powyższym zakresie stanowi naruszenie art. 8 i 11 k.p.a. Odwołująca się wskazała także jakie wskaźniki miejsc postojowych zostały ustalone przez organ I instancji w decyzji nr 328/2023 w odniesieniu do jej nieruchomości. Podkreśliła także, że brak jest możliwości zlokalizowania na nieruchomościach stanowiących przedmiot zainwestowania miejsc postojowych w ilości większej niż 4, co - zważywszy na planowaną w ramach inwestycji wyłącznie nadbudowę budynku z przeznaczeniem na funkcje mieszkalne - bez wątpienia uniemożliwia zadośćuczynienie wymogom w zakresie minimalnej ilości miejsc postojowych. Inwestor nie przewiduje bowiem rozbudowy budynku w zakresie wykonania parkingu podziemnego lub zmiany przeznaczenia kondygnacji naziemnych na parking.Odwołująca podniosła także, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji, z powołaniem na § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, ze zm.; dalej: rozporządzenie planistyczne), wyznaczył wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, wskazując, że stanowi ona wartość pośrednią pomiędzy zróżnicowaną wysokością występującą w obszarze analizowanym. Powyższa konstatacja – zdaniem strony - również nosi cechy dowolności. O ile przywołany przepis dopuszcza odmienne od wskazanego w ust. 1 § 7 wyznaczenie wysokości, to możliwość taka stanowi jednak wyjątek od reguły i powinna znajdować szczegółowe uzasadnienie w analizie przeprowadzonej w trybie przepisu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. W zaskarżonej decyzji organ I instancji poprzestał na przywołaniu występowania w obszarze analizowanym zabudowy o bardzo zróżnicowanej wysokości (12 m, 15 m, 26 m, 34 m), nie wyjaśniając jednocześnie przyczyn przyjęcia dla inwestycji objętej zaskarżoną decyzją wartości na poziomie 29 m.Pismem z dnia 31 lipca 2025 r. (SKO 4121.26.2025) Kolegium wystąpiło do skarżącej z wezwaniem, wskazując, że warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, iż takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.W odpowiedzi na to wezwanie odnośnie czynności i wniosków, których sformułowania pozbawiona została skarżąca, wskazała, że zarzut ten dot. w szczególności pozbawienia możliwości odniesienia się do zgromadzonych w aktach postępowania dowodów i materiałów w postaci opinii BZM z dnia 13 czerwca 2024 r. oraz opinii ZDiUM, a także wystąpienia o uzupełnienie postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do ustalenia, czy w okolicznościach sprawy ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy nie narusza uprawnień osób trzecich związanych w szczególności z dostępem do drogi publicznej w kontekście zlokalizowania miejsc postojowych w ramach planowanej inwestycji. Odwołująca się wskazała ponadto, że w jej ocenie zawarte w zaskarżonej decyzji postanowienia dot. ochrony uprawnień osób trzecich związanych z dostępem do drogi publicznej nie są wystarczające. Strona stwierdziła, że "brak jest możliwości zlokalizowania na nieruchomości stanowiącej przedmiot zainwestowania miejsc postojowych w ilości większej niż 4. (...) Na terenie zainwestowania brak jest miejsc postojowych, a pojazdy parkowane są wzdłuż ulicy [...], częściowo na chodniku, a częściowo na jezdni, po obu stronach ulicy, co istotnie utrudnia przejazd ulicą [...], uniemożliwiając mijanie się pojazdów i korzystanie z chodnika przez pieszych, a w konsekwencji - stanowi istotne ograniczenie obsługi transportowej sąsiednich nieruchomości."Utrzymując w mocy – zaskarżoną decyzji – decyzję Prezydenta – Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że postępowanie zostało wszczęte w dniu 2 maja 2024 r. Zgodnie zaś z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), która weszła w życie w dniu 24 września 2023 r., do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie:1) stosuje się przepisy art, 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym;2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1.Dalej Kolegium wskazało, iż dla terenu inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dlatego wnioskowane zamierzenie wymaga uzyskania decyzji lokalizacyjnej i przywołało w tym zakresie obowiązujące regulacje z u.p.z.p. wskazując m.in. na związany charakter tej decyzji oraz konieczność przeprowadzenia analizy i cech zabudowy i zagospodarowania terenu.Kolejno organ wskazał, że teren objęty wnioskiem to działki nr [...] i nr [...], szerokość frontu terenu zainwestowania wynosi ok. 69 m, a więc przyjęta zgodnie z rozporządzeniem planistycznym minimalna szerokość obszaru analizowanego wynosi 207 m (3 x 69 m = 207 m). Wyjaśnił przy tym, że powołany przepis wyznacza tylko minimalne granice obszaru analizowanego. Oznacza to, że powinny być one ustalane indywidualnie dla każdego przypadku, przy uwzględnieniu zasady, aby obszar analizowany tworzył pewną urbanistyczną całość. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej I instancji doszedł do przekonania, że zasadne będzie powiększenie obszaru analizowanego ponad minimum przewidziane w u.p.z.p. Kolegium zapatrywanie to podziela. Obszarem analizowanym objęto więc tereny sąsiednie w odległości w kierunku północnym do ok. 220-230 m, w kierunku południowym do ok. 290 m, w kierunku wschodnim do ok. 240 m i w kierunku zachodnim do ok. 220-230 m. Powiększenie obszaru analizowanego uzasadnione jest przede wszystkim potrzebą objęcia tym obszarem działek geodezyjnych w całości (w pełnym geodezyjnym obrysie) oraz potrzebą uzyskania obszaru analizowanego tworzącego urbanistyczną całość.W ocenie Kolegium wyznaczony w sprawie obszar analizowany tworzy urbanistyczną całość, a jego granice przebiegają (w miarę możliwości) wzdłuż szlaków komunikacyjnych, tzn. ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...].Na tak wyznaczonym obszarze organ lokalizacyjny przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z analizy tej wynika, że zamierzenie objęte wnioskiem jest planowane do realizacji w centralnej części miasta. W obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, także z towarzyszącymi usługami (w parterach budynków). Występują liczne obiekty usługowe (handel, usługi oświatowe, hostele, usługi administracji, gastronomii, biura, magazyny, zamieszkania zbiorowego). Budynek objęty zamierzeniem inwestycyjnym zlokalizowany jest na działce nr [...]. Z uwagi na zakres planowanej inwestycji nie ulegnie zmianie wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, ani szerokość elewacji frontowej. Dlatego też organ I instancji odstąpił od szczegółowej analizy tych parametrów w obszarze analizowanym. W ocenie Kolegium działanie takie było w stanie faktycznym sprawy uzasadnione i racjonalne.Dla wnioskowanej inwestycji ustalono w zaskarżonej decyzji:- funkcja: mieszkaniowa wielorodzinna z usługami w parterze (w tym usługi drobne, tzn. bank, sklep, fryzjer - towarzyszące funkcji mieszkaniowej) oraz handel o powierzchni sprzedaży do 600 m2,- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki części nadbudowywanej: do 29,0 m od istniejącego poziomu terenu; pozostała część budynku - bez zmian,- geometria dachu: dach płaski, tzn, o kącie nachylenia do 15°;- wysokość maksymalna części nadbudowywanej: 29,0 m od istniejącego poziomu terenu, pozostała część budynku bez zmian;- pozostałe parametry (tzn.: obowiązująca linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej): bez zmian.W sprawie Kolegium nie ma wątpliwości, że wnioskowana inwestycja realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. także w zakresie parametrów ustalonych dla inwestycji.Kolegium wskazało, że stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia planistycznego, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (§ 7 ust. 4). Z przeprowadzonej zaś w sprawie analizy wynika, że średnia wartość wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wynosi w obszarze analizowanym 19,1 m. Odnosząc się do ustalonej przez organ I instancji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, podkreślono, że teren inwestycji i obszar sąsiedzki położone są w centrum miasta, w obrębie S. Z uwagi na taką lokalizację oczywistym jest, że obszar analizowany jest intensywnie zabudowany a istniejąca zabudowa jest bardzo zróżnicowana. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki mieści się w przedziale od 3,5 m (magazyny, hurtownie - dz. nr [...], [...], [...]) i 4,0 - 4,5 m (zespół garaży - dz. nr [...], handel - dz. nr [...]) aż do 34 m (zabudowa wielorodzinna - dz. nr [...], dz. nr [...], dz. o nr.: [...], [...], [...], dz. nr [...], dz. nr [...]; zabudowa wielorodzinna z usługami - dz. o nr.: [...], [...], [...] - budowa). Występuje także zabudowa o wartości tego parametru z środka skali, tj. z przedziału od 12,0 m do 19,0 m (np. dz. o nr.: [...], [...] – A., dz. nr [...] - Komisariat Policji, dz. nr [...] - szkoła, dz. nr [...] - hostel, dz. o nr.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - usługi handlu – D., zabudowa wielorodzinna przy ul. [...]-[...], zabudowa wielorodzinna przy ul. [...]-[...], zabudowa wielorodzinna przy ul. [...]-[...]). Z uwagi więc na bardzo zróżnicowaną wartość tego parametru w obszarze analizowanym nie można - w ocenie Kolegium - uznać za zasadny zarzutu bezpodstawnego ustalenia wskazanego parametru. Nadto jego wielkość nie będzie stanowiła zakłócenia ładu przestrzennego i nie będzie kolidowała z istniejącą zabudową. Nie będzie też skutkowało powstaniem dominanty w obszarze objętym analizą, gdyż z tej wynika, że w obszarze występują budynki wyższe, tj. o wys. 34,0 m (zabudowa wielorodzinna - dz. nr [...], dz. nr [...], dz. o nr.: [...], [...], [...], dz. nr [...], dz. nr [...], oraz zabudowa wielorodzinna z usługami - dz. o nr.: [...], [...], [...] - budowa).Dalej Kolegium stwierdziło, że również warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. został spełniony, gdyż teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej - do ul. [...] (dz. nr [...]) i obsługa komunikacyjna będzie się odbywała na dotychczasowych zasadach.Także istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu (w niezbędne media) jest wystarczające dla realizacji wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego (umowa z M. Sp. z o. o. we W. z dnia 31 marca 2015 r., nr [...]; Oświadczenie o możliwości przyłączenia odbiorcy do sieci dystrybucyjnej T. S. A. z dnia 4 września 2024 r., oświadczenie F. Sp. z o. o. z dnia 25 września 2024 r.; porozumienie zawarte z P. S.A. z dnia 22 stycznia 2024 r. - załączone do wniosku o ustalenie warunków zabudowy).Kolegium podniosło również, że teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, decyzja ustalająca warunki zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi, a sam teren inwestycji nie znajduje się także na obszarze, w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, ani w strefie kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, ani w strefie bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.Powyższe wskazuje, że wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zostały spełnione, a nadto pozyskano uzgodnienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego.W kwestii wymaganej liczby miejsc postojowych Kolegium wskazało, że zgodnie z opinią BZM:- dla samochodów osobowych: minimum 0,5 stanowiska postojowego na 1 lokal mieszkalny,- nie ustala się miejsc postojowych dla samochodów osobowych dla usług;- dla rowerów: minimum 1 stanowisko postojowe na 1 lokal mieszkalny, 2 stanowiska postojowe na 100 m2 powierzchni użytkowej usług.Obowiązuje lokalizacja miejsc postojowych na terenie, na którym niniejsza inwestycja ma być realizowana.Odnosząc się do sformułowanych w tym zakresie zarzutów wskazano, że przepis art. 53 ust. 4 pkt 9, w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że decyzje o warunkach zabudowy - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego - wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Przy tym, wzmiankowanych uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Mając na względzie treść przepisu art. 106 k.p.a. należy stwierdzić, że współdziałanie na gruncie postępowania administracyjnego występuje tylko wtedy, gdy w konkretnej sprawie administracyjnej "przecinają się" zakresy działania (właściwości rzeczowej) co najmniej dwóch organów administracji publicznej, wszak w art. 106 § 1 k.p.a. jest wyraźnie mowa o stanowisku "innego organu". W sytuacji, kiedy występuje zatem tożsamość personalna pomiędzy organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy oraz organem współdziałającym wykluczone jest wykorzystywanie trybu współdziałania przewidzianego w przepisie art. 106 k.p.a. Stąd Kolegium wyjaśniło, że w rozpatrywanej sprawie zarówno organem lokalizacyjnym, jak i zarządcą drogi jest ten sam podmiot - Prezydent W. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r., poz. 889), w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2a, jest Prezydent miasta. W rozpatrywanej sprawie jest to Prezydent W., który swoje obowiązki zarządcy wykonuje przy pomocy jednostki organizacyjnej Gminy W. - Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W., będącego zarządem drogi w rozumieniu art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Oznacza to, że pismo z dnia 23 sierpnia 2024 r. nie ma (bo mieć nie może) charakteru uzgodnienia dokonywanego na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9, w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 106 k.p.a., lecz wypowiedzi (opinii) ZDiUM - jednostki organizacyjnej organu Prezydenta W., który jednocześnie w niniejszej sprawie jest właściwym organem lokalizacyjnym pierwszej instancji. Jest to więc materiał dowodowy w sprawie podlegający regułom art. 80 k.p.a., podobnie jak opinia BZM.Nadto Kolegium zauważyło, że wymóg określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymaganej ilości miejsc parkingowych został zawarty w § 2 pkt 6 rozporządzenia nomenklaturowego. Ani jednak u.p.z.p., ani akty do tej ustawy wykonawcze, nie regulują sposobu ustalania ilości miejsc parkingowych, ani też nie przewidują algorytmów, według których powinny być one wyliczane. Rozstrzygnięcie w tym zakresie niewątpliwie leży zatem w granicach uznania administracyjnego. Nie oznacza to jednak całkowitej swobody organu lokalizacyjnego - organ powinien ustalić liczbę miejsc postojowych przy uwzględnieniu charakterystyki zamierzenia budowlanego. W ocenie Kolegium w rozpatrywanej sprawie istotna jest okoliczność, że inwestycja dotyczy budynku już istniejącego (polegać ma na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku usługowego - hotelu na budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią handlowo-usługową w parterze oraz nadbudowę jego części z przeznaczeniem na funkcję mieszkalną). Co również istotne, zamierzenie inwestycyjne planowane jest do realizacji w centrum miasta (obręb geodezyjny S.), na intensywnie zabudowanym obszarze o wykształconych i utrwalonych strukturach. Wyznaczona liczba miejsc postojowych wynika z uwarunkowań funkcjonalno-przestrzennych planowanej inwestycji, polityki mobilności miasta, lokalizacji inwestycji w centrum miasta i związanej z tym pieszej i rowerowej dostępności do wielu miejsc, bardzo dobrego skomunikowania terenu inwestycji pod względem transportu zbiorowego (liczne, często kursujące tramwaje i autobusy). W ocenie Kolegium, ustalone przez organ I instancji wskaźniki miejsc postojowych są wystarczające na etapie ustalenia warunków zabudowy i odpowiednie dla planowanej inwestycji. Nadmieniło przy tym, że w decyzji zawarty został zapis, że "obowiązuje lokalizacja miejsc postojowych na terenie, na którym niniejsza inwestycja ma być realizowana".Wreszcie Kolegium wskazało, że organ lokalizacyjny nie bada, czy wskazana w decyzji lokalizacyjnej liczba miejsc postojowych może zostać faktycznie zrealizowana na terenie objętym wnioskiem. Organ lokalizacyjny określa tylko liczbę miejsc parkingowych w decyzji, a możliwość ich realizacji jest badana dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Przygotowując projekt budowlany Inwestor musi uwzględnić warunki zapisane w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Oznacza to, że organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdzi przygotowany przez inwestora projekt budowlany pod kątem zapewnienia ustalonej w decyzji liczby miejsc postojowych.Także, zdaniem Kolegium, ustalenia decyzji odnoszące się do wymagań ochrony interesu osób trzecich w sposób właściwy dla tego etapu procesu inwestycyjnego, jakim jest postępowanie lokalizacyjne, chronią interesy wszystkich stron postępowania, co znalazło wyraz w treści decyzji.Teren objęty zaskarżoną decyzją:- nie zalicza się do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, w rozumieniu art. 16 pkt 34 w związku z art. 169 ust. 2 ustawy z dnia 10 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2025 r. poz. 960),- nie zalicza się do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych,- nie znajduje się w granicach terenu górniczego, obszaru górniczego lub udokumentowanego złoża kopalin,- nie znajduje się w granicach Głównego Zbiornika Wód Podziemnych.Kolegium nie dopatrzyło się w toku pierwszoinstancyjnego postępowania uchybień procesowych, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Stwierdzone uchybienie organu I instancji względem art. 10 §1 k.p.a., Kolegium sanowało w toku postępowania odwoławczego, informując o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (pismo z dnia 31 lipca 2025 r.). Odwołująca się wypowiedziała się na piśmie w sprawie.W ocenie Kolegium, przyjęty obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. Mógł on zatem stanowić podstawę do ustalenia funkcji zabudowy występującej w sąsiedztwie oraz stanowić podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła J. sp. z o.o. z/s w W.(1) wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a nadto zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niezasadne i nie znajdujące oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym przyjęcie, że wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie ustawowe wymogi niezbędne dla ustalenia warunków zabudowy;- art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez naruszenie ładu przestrzennego wobec całkowitego pominięcia okoliczności, że zmiana funkcji z usługowej (hotel) na mieszkalną wielorodzinną wraz z usługami w kontekście urbanistycznym prowadzi do negatywnych konsekwencji społecznych i infrastrukturalnych wobec braku możliwości zapewnienia wystarczającej liczby miejsc postojowych na terenie planowanego zainwestowania, jak również - zwiększenia obciążenia istniejącej infrastruktury drogowej, co wprost wynika z opinii ZDiUM z dnia 23.08.2024 r., w której wskazano, że istniejąca infrastruktura drogowa jest niewystarczająca dla zapewnienia prawidłowej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej planowanej zabudowy;- § 7 ust. 4 rozporządzenia planistycznego w zw. z art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i dowolne, nie znajdujące oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale przyjęcie prawidłowości wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej;- art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez przyjęcie prawidłowości ustalenia w decyzji organu I instancji współczynnika wymaganej liczby miejsc postojowych;- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy mimo wadliwości sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej;- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez wybiórcze i powierzchowne odniesienie się do zarzutów skarżącej sformułowanych w odwołaniu od decyzji numer 496/2024 ustalającej warunki zabudowy i powielenie stanowiska organu I instancji w kwestiach podniesionych w odwołaniu.W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.Pismem z dnia 12 lutego 2026 r. odpowiedź na skargę złożył również uczestnik postępowania – C. sp. z o.o. wnosząc o oddalenie skargi.Inwestor wskazał, że działania skarżącej w niniejszej sprawie są spowodowane tylko i wyłącznie działaniami intencjonalnymi wynikającymi ze sporów sądowych i sądowo-administracyjnych do których doszło pomiędzy C. Sp. z o.o. a J. Sp. z o.o. na tle umowy sprzedaży nieruchomości położonych przy ul. [...]-[...]-[...] we W. objętych aktem notarialnym z dnia 20 czerwca 2023 r., zawartej przez inwestora pod wpływem błędu wywołanego przez drugą stronę transakcji, na tle rzeczywistych właściwości planistycznych przedmiotu sprzedaży oraz warunków użytkowych możliwego do wybudowania na przedmiotowych nieruchomościach budynku, będących podstawą dokonywanych pomiędzy stronami ustaleń warunków umowy sprzedaży, w ramach zawartej uprzednio umowy przedwstępnej. Spółka C. Sp. z o.o. w obliczu wykrycia błędu i podstępu wywołanego przez skarżącą w drodze oświadczenia z dnia 18 czerwca 2024 r. złożonego przed notariuszem w dniu 18 czerwca 2024 r., uchyliła się od oświadczeń woli objętych umową sprzedaży, jaka została zawarta ze skarżącą w dniu 20 czerwca 2023, czego efektem było wszczęcie postępowań sądowych i administracyjnych, wynikających z zawartych umów oraz działań nakierowanych na odwrócenie wynikających z nich skutków prawych, czego dotyczą m.in. postępowania rozpoznawane przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu oraz Sądem Okręgowym we Wrocławiu.Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Na wstępie należy zaznaczyć, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024, poz. 1267) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub podjęcia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.Mając na względzie wskazane kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego jak i postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.).Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja Kolegium z dnia 14 października 2025 r. (nr SKO 4121.26.2025), którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia 26 września 2024 r. (nr 496/2024), ustalającą - na rzecz Spółki C. Sp. z o.o., z siedzibą w Ł. - warunki zabudowy dla terenu położonego we W., przy ul. [...] (oznaczenia geodezyjne: obręb S., AR_[...], działka nr [...], nr [...]), dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku usługowego - hotelu na budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią handlowo-usługową w parterze oraz nadbudowę jego części z przeznaczeniem na funkcję mieszkalną.Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W myśl tych regulacji, przywołanych przez Kolegium w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie, organ wydaje decyzję o warunkach zabudowy w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunków.Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenie budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarach wskazanych przez ustawodawcę.Co istotne - decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., uprawnia w granicach określonych ustawą, każdego dysponującego tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestorskim do jego zagospodarowania, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, a zawarte w niej rozstrzygnięcie informuje jedynie o możliwości zagospodarowania terenu w sposób wskazany we wniosku. Ustalenie warunków zabudowy jest więc etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji, a sama decyzja ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie dopuszczalna jest zabudowa określonego rodzaju, a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. W decyzji tej określa się podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę.Z art. 54 ust. 1 pkt 2 lit c u.p.z.p. stosowanego odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) wynika, że decyzja ta określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Takim przepisem odrębnym będzie niewątpliwie § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022, poz. 1225, dalej: r.w.t.), bowiem w jego ust. 2 znajduje się odesłanie do decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do § 18 ust. 2 r.w.t. liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne.W orzecznictwie przyjmuje się, że powyższy wymóg w decyzji lokalizacyjnej jest realizowany przez wskazanie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu w zakresie komunikacji a nie szczegółowego określenia maksymalnej liczby miejsc parkingowych. Także z § 2 pkt 6 rozporządzenia nomenklaturowego nie wynika wymóg dla organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy konkretyzowania w tej decyzji liczby miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji. Przepis § 2 pkt 6 wspomnianego rozporządzenia stanowi wyłącznie o sposobie zapisywania ustaleń decyzji m.in. w zakresie wymaganej ilości miejsc parkingowych. Nie wynika z jego treści konieczność dokonywania przez organ ustalający warunki zabudowy analizy, jaka konkretnie ilość miejsc parkingowych będzie konieczna dla planowanej inwestycji. Tego rodzaju konkretyzacja następuje na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1534/17, CBOSA).Nadto, w wyroku z dnia 11 lipca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 2012/16, CBOSA) wyjaśnił, że jeżeli organ administracji stwierdzi potrzebę zapewnienia przez inwestora na terenie planowanej inwestycji stanowisk postojowych lub parkingu, to powinien określić precyzyjnie warunki decyzji poprzez wskazanie stosownych wskaźników, posługując się określonym współczynnikiem np. liczby miejsc postojowych odnoszonych do powierzchni zabudowy usługowej lub mieszkalnej. Przy czym podkreśla się, że określenie konkretnej liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych dokonywane jest na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyrok z 18 czerwca 2014 r. II OSK 128/13, 8 października 2015 r. II OSK 346/14). Oznacza to tyle, że w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne precyzyjne określenie samej ilości potrzebnych miejsc postojowych, ale zasad ich ustalania poprzez np. przyjęcie stosownych wskaźników w zależności od planowanej lub planowanych funkcji obiektu oraz rozwiązań już istniejących, w tym również na sąsiednich działkach. Z decyzji ustalającej warunki zabudowy powinno wynikać, że przyjęte uwarunkowania w zakresie obsługi komunikacyjnej planowanego obiektu zapewniają miejsca postojowe w sposób realny, trwały i adekwatny do charakteru danej inwestycji (por wyrok WSA w Olsztynie z 3 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 585/24, CBOSA).W realiach badanej sprawy, przyjmując ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, a dokładniej w zakresie miejsca parkingowego, organ lokalizacyjny wskazał: "wymagana liczba miejsc postojowych, zgodnie z opinią Biura Zrównoważonej Mobilności:dla samochodów osobowych: minimum 0,5 stanowiska postojowego na 1 lokal mieszkalny,nie ustala się miejsc postojowych dla samochodów osobowych dla usług;dla rowerów: minimum 1 stanowisko postojowe na 1 lokal mieszkalny, 2 stanowiska postojowe na 100 m2 powierzchni użytkowej usług,Obowiązuje lokalizacja miejsc postojowych na terenie, na którym niniejsza inwestycja ma być realizowana".Zdaniem Sądu tak przyjęte ustalenia nie spełniają ustawowego wymogu z art. 52 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Przede wszystkim nie uwzględniają całokształtu planowanej inwestycji, która w podanym zamiarze, ma stanowić nie tylko budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z jego nadbudową, ale również ma być w części budynkiem o charakterze handlowo-usługowym. Jako funkcje usługowe przewidziano usługi drobne, tj.: bank, sklep, fryzjer – towarzyszące funkcji mieszkaniowej. Nadto, przewidziano usługi handlu o powierzchni sprzedaży do 600m². W tych okolicznościach niezrozumiałym, zdaniem Sądu, jest zaniechanie ustalenia miejsc postojowych dla samochodów osobowych dla usług, w sytuacji, gdy te usługi zostały przewidziane. Jest to tym bardziej wadliwe, że brak jest w uzasadnieniu decyzji organu I instancji jakiegokolwiek ustalenia dla tak przyjętego rozwiązania poza ogólnikowym odwołaniem się do opinii BZM, którym to stanowiskiem organ lokalizacyjny nie był w żaden sposób związany. Nie wydaje się przy tym w pełni słuszne i wystarczalne stanowisko Kolegium, które odnosząc się do tej kwestii, jedynie ogólnikowo wskazało, że "w rozpatrywanej sprawie istotna jest okoliczność, że inwestycja dotyczy budynku już istniejącego", a nadto, że "Wyznaczona liczba miejsc postojowych wynika z uwarunkowań funkcjonalno-przestrzennych planowanej inwestycji, polityki mobilności miasta, lokalizacji inwestycji w centrum miasta i związanej z tym pieszej i rowerowej dostępności do wielu miejsc, bardzo dobrego skomunikowania terenu inwestycji pod względem transportu zbiorowego (liczne, często kursujące tramwaje i autobusy)".W zakresie takiego stanowiska Kolegium, należy przede wszystkim zauważyć, że w żadnym miejscu organ odwoławczy nie powołał jakiejkolwiek argumentacji dla podniesionego przez siebie twierdzenia, iż za tak przyjętymi ustaleniami co do miejsc parkingowych przemawia okoliczność, że inwestycja dot. budynku już istniejącego. W żaden sposób Kolegium nie wskazało, że chociażby istniejące miejsca parkingowe dla aktualnie funkcjonującego hotelu będą wystarczające również na potrzeby planowanych usług. Co więcej – organ nawet nie wskazał czy takie miejsca aktualnie są, a jeśli tak to w jakim wymiarze. W ocenie Sądu podniesiony przez Kolegium argument dla zasadności odstąpienia od ustalenia zasad dla miejsc postojowych dla samochodów osobowych w omawianym zakresie wymagał zaś, właśnie takiej analizy. Niniejszego natomiast w zaskarżonej decyzji Kolegium zabrakło.Odnośnie zaś twierdzenia organu odwoławczego, w którym wskazuje on na uwarunkowania lokalizacyjne i dobre skomunikowanie z transportem zbiorowym, jak również pieszą i rowerową dostępność do terenu inwestycji, należy zauważyć, że rzeczą organu lokalizacyjnego nie jest konkretne - co do ilości - ustalanie miejsc parkingowych, ale ich ustalenie, np. przez odniesienie się do określonych wskaźników czy parametrów, w tym z uwzględnieniem okoliczności faktycznych samego zamiaru inwestycyjnego oraz chociażby wyartykułowanej już w przywołanym rozporządzeniu potrzebnej liczby stanowisk uwzględniając okoliczności wskazane w § 18 r.w.t. Stąd organ, działając nawet, w granicach uznania administracyjnego, nie może ograniczać się do ogólnych twierdzeń wskazujących na dobre skomunikowanie terenu inwestycji pod kątem transportu zbiorowego, czy możliwości dostępu pieszo lub rowerowo. Z regulacji u.p.z.p. jak również r.w.t. nie wynika aby okoliczności te wyłączały wymóg dot. ustalenia kwestii obsługi inwestycji, która ma mieć również charakter handlowo-usługowy pod kątem dostępności dla samochodów osobowych. Zgodnie z § 18 r.w.t. zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Obowiązek zaś w tym zakresie ma charakter ustawowy, gdyż decyzja lokalizacyjna musi być zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Można jeszcze wskazać, że również jednym z obligatoryjnych elementów planu miejscowego jest obowiązek określenia miejsc parkingowych dla każdego z przeznaczeń, w tym miejsc przeznaczonych do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową (art. 15 ust 2 pkt 6 u.p.z.p.). Skoro zaś decyzja lokalizacyjna jest wydawana w warunkach braku takiego planu, to kształtując warunki zabudowy organ lokalizacyjny zobowiązany jest również do ustalenia tejże kwestii w samej decyzji.Nadto, jak już nadmieniono wymóg określenia miejsc parkingowych dla samochodów osobowych dla usług, w niniejszej sprawie można również wywodzić z tego, że decyzja lokalizacyjna winna być zgodna z przepisami odrębnymi, w tym tymi które dot. chociażby osób niepełnosprawnych. Użycie przez prawodawcę w § 18 ust. 2 r.w.t. wyrażenia "korzystają osoby niepełnosprawne" jednoznacznie wskazuje, że obowiązek przewidziany w tym przepisie ma charakter trwały i nie można w drodze decyzji pozbawić osoby niepełnosprawne możliwości korzystania z odpowiednich miejsc. Dostęp do miejsc publicznych składa się na prawo podmiotowe chronione wprost przez art. 9 ust. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1169). Międzynarodową regulację praw osób niepełnosprawnych należy przy tym uznać za istotny element wykładni systemowej przepisów r.w.t. (§ 18 ust. 1 i ust. 2), a przez to także kluczowy składnik decyzji lokalizacyjnej, która musi być zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Ma on bowiem nie tylko istotne znaczenie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, ale również przy decyzji lokalizacyjnej, która w zakresie zasad ustalania wymaganej liczby miejsc postojowych wypowiada się w sposób wiążący. W przeciwnym bowiem przypadku obowiązek inwestora, a później zarządcy obiektu zapewnienia niezbędnych warunków do korzystania z obiektów użyteczności publicznej przez osoby niepełnosprawne, stanowiłby normę pustą. Dodać należy też, że zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP postanowienia ratyfikowanej umowy międzynarodowej, a taki charakter prawny ma Konwencja o prawach osób niepełnosprawnych, mają nie tylko charakter wiążący (art. 9 Konstytucji RP), ale również pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową międzynarodową. Oznacza to zatem, że zarówno w odniesieniu do przepisów ustawy, należy stosować tak zwaną "wykładnię prawa zgodną z prawem międzynarodowym". Interpretowanym i stosowanym przepisom prawa polskiego należy więc nadawać takie znaczenia, które tak dalece jak jest to możliwe urzeczywistniają zasady przyjęte w aktach prawa międzynarodowego (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 2057/21, CBOSA). Przyjmując zaś taką wykładnię Sąd uznał, iż niezgodnym z prawem będzie odstąpienie w niniejszej decyzji od ustalenia miejsc postojowych przeznaczonych dla korzystania przez osoby niepełnosprawne dla usług. Stanowi to istotną barierę w dostępności do środków transportu oraz usług powszechnie dostępnych lub powszechnie zapewnianych, w tym budynków i miejsc pracy (art. 9 Konwencji). Nadto zgodnie z art. 19 Konwencji należy zapewnić świadczone w społeczności lokalnej usługi i urządzenia dla ogółu ludności na zasadzie równości.W tej sytuacji Sąd stwierdził, że wadliwie organ I instancji uznał, że wydana decyzja nie narusza przepisów odrębnych, czym też naruszył art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.Można jeszcze dostrzec brak samej spójności w zakresie określenia miejsc postojowych dla usług, gdyż z jednej strony organ lokalizacyjny wskazuje, że nie ustala ich dla samochodów osobowych, a z drugiej przyjmuje wskaźniki dla rowerów ustalając 2 stanowiska postojowe na 100m ² powierzchni użytkowych usług. Nie wyjaśnia przy tym dlaczego uznał za zasadne określenie dla tych samych usług miejsc postojowych dla rowerów, a odstąpił dla samochodów osobowych.Wreszcie należy zauważyć, że rację ma Kolegium, iż ani u.p.z.p., ani akty do tej ustawy wykonawcze, nie regulują sposobu ustalania ilości miejsc parkingowych, ani też nie przewidują algorytmów, według których powinny być one wyliczane. Rozstrzygnięcie w tym zakresie leży zatem w granicach uznania administracyjnego, co ma wpływ na zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Przyjmuje się bowiem, że w takiej sytuacji kontrola Sądu jest ograniczona do badania, czy granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone i czy podjęte rozstrzygnięcie nie miało charakteru dowolnego. W orzecznictwie dominuje pogląd, że działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności decyzji organu administracyjnego, bowiem podjęte rozstrzygnięcia wymagają przekonującego i jasnego uzasadnienia. Konstrukcja uznania administracyjnego wyraża się w możliwości wyboru konsekwencji prawnych w ustalonym stanie faktycznym. Uznanie administracyjne nie polega więc na swobodzie organu administracji, w zakresie odnoszącym się do ustalania stanu faktycznego. Działając w ramach uznania administracyjnego, organy administracji są zobligowane do szczegółowego zbadania stanu faktycznego i odzwierciedlenia w aktach sprawy wyniku postępowania dowodowego. Decyzja wydana w warunkach uznania administracyjnego nie może być zatem decyzją dowolną, lecz musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz w należyty sposób wyważać słuszny interes strony i interes społeczny (wyrok NSA z 17 marca 2026 r., sygn. akt III OSK 2691/24, CBOSA). Zdaniem Sądu wydana w tym zakresie decyzja organu I instancji warunków tych nie spełnia. Jak bowiem nadmieniono, Prezydent W. w zakresie spornej kwestii miejsc postojowych, poprzestał wyłącznie na przyjęciu stanowiska BZM. Milczeniem pozostawił zaś znaczenie odmienne wskazania w tym zakresie ZDiUM. W ocenie bowiem zarządcy drogi, właściwa liczba miejsc postojowych nie powinna być mniejsza niż 1, 2 miejsca postojowego na 1 mieszkanie oraz 2, 5 miejsc postojowych na 100m² powierzchni usług. Dostrzegł on zatem potrzebę ustalenia miejsc postojowych dla usług, co zdaje się obejmować również miejsca postojowe dla samochodów osobowych, a nie tylko rowerów. Nadto wskazana wielkość 2, 5 miejsca postojowego na 100m² nie jest w sposób oczywisty wielkością, którą można by było uznać za nieznacznie odbiegającą od tej przyjętej w decyzji lokalizacyjnej. Do stwierdzonych rozbieżności w zakresie wymaganej liczby miejsc postojowych wskazanych w piśmie BZM oraz ZDiUM nie odniosło się w sposób należyty również Kolegium, chociaż okoliczność ta podnoszona była również w odwołaniu. Tymczasem organ odwoławczy poprzestał tylko na wskazaniu, iż stanowisko ZDiUM nie ma charakteru wiążącego uzgodnienia z racji tego, iż w niniejszej sprawie Prezydent W. jest zarówno organem lokalizacyjnym jak i zarządcą drogi. Niniejsze twierdzenie, w kontekście przywołanych już uchybień Kolegium nie pozwala na uznanie, iż również organ odwoławczy w ramach uznania administracyjnego dokonał wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz w należyty sposób wyważył słuszny interes strony i interes społeczny. Skoro bowiem w aktach administracyjnych znajduje się sporne pismo ZDiUM i do wskazanych w nim parametrów, odwołuje się strona, to uchybieniem organu działającego w granicach uznania, jest zaniechanie odniesienia się do jego treści. Uchybienie to jest tym bardziej istotne, zważywszy na radykalnie odmienne stanowisko od tego przyjętego przez organ I instancji i zaniechania uzasadnienia dla takiego stanowiska w wydanej decyzji lokalizacyjnej. W ocenie Sądu, stanowi to naruszenie art. 7, 11, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. Realizując bowiem zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., organ jest zobowiązany nie tylko do wyczerpującego zebrania ale również rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a przeprowadzona przez niego ocena dowodów powinna być, zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego.Nadto, jedną z kluczowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada przekonywania zawarta w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia strony. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 11 k.p.a. Stąd uzasadnienie decyzji, o którym mowa w art. 107 § 3 k.p.a., nie może ograniczać się tylko do przedstawienia i umotywowania własnego stanowiska organu, jeżeli w toku postępowania strona podniosła zarzuty, zapatrując się na faktyczną i prawną ocenę sprawy odmiennie, niż organ administracji. Innymi słowy, skoro przyjęte przez organ przesłanki prawne i faktyczne budzą zastrzeżenia strony, w uzasadnieniu decyzji organ winien odnieść się do tych wątpliwości.Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, które miały wpływ na wynika sprawy, co też obligowało tut. Sąd do ich uchylenia. W tych okolicznościach orzeczono jak w pkt. I sentencji wyroku a rozstrzygniecie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w brzmieniu art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji, uwzględni okoliczności i uwagi wskazane w uzasadnieniu niniejszego wyroku.Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji, uwzględni okoliczności i uwagi wskazane w uzasadnieniu niniejszego wyroku.