Wyrok - I OSK 1493/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 27 marca 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Komunalizacja mienia, Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 775/22 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na deOddalono skargę kasacyjną. Komunalizacja mienia, Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 775/22 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na de
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
samorząd terytorialny
Role w sprawie
Skarb Państwa
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
27 marca 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Agnieszka Miernik
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 775/22 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 27 stycznia 2022 r. nr KKU-87/20 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie (powoływane dalej również jako "PKP" lub "Spółka") zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest:a) art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa z 10 maja 1990 r.", i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) przez jego błędną wykładnię i uznanie, że jedynie zarząd ustalony na podstawie decyzji lub umowy wyłącza komunalizację z mocy prawa;b) art. 34a w związku z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2021 r. poz. 146) przez ich niezastosowanie;c) art. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312), art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970 r. Nr 9, poz. 76) oraz art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. Nr 24, poz. 122 ze zm.) przez niezastosowanie, w sytuacji kiedy przepisy prawa przewidywały wyposażenie przedsiębiorstwa państwowego PKP w środki niezbędne do prowadzenia działalności i mienie stanowiące wydzieloną część, w związku z art. 80 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości przez jego niezastosowanie, a przez to nieuwzględnienie przejścia z mocy prawa gruntów będących w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP w zarząd tego przedsiębiorstwa;2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu, to jest art. 151 P.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej i oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 2016 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez nieuwzględnienie, że 27 maja 1990 r. nieruchomość była zajęta na cele komunikacji kolejowej i zajęta pod infrastrukturę kolejową (w tym przyległy pas gruntu stanowiący teren ochronny służący prawidłowej eksploatacji linii), służącą do realizacji przewozów kolejowych, a ponadto nieuwzględnienie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., wyłączającego z komunalizacji składniki mienia, które należą do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym.Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że 27 maja 1990 r. przedmiotowe działki pozostawały we władaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP i były zajęte pod infrastrukturę kolejową linii kolejowej – w tym przyległy pas gruntu, stanowiący teren ochronny służący prawidłowej eksploatacji linii, służącej do realizacji przewozów kolejowych, należących do właściwości organu administracji rządowej szczebla centralnego nadzorującego funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego PKP.Zdaniem PKP, istotą rozpatrywanej sprawy komunalizacyjnej jest ustalenie i rozstrzygnięcie przez organ administracji orzekający w sprawie, czy w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., czyli w dniu 27 maja 1990 r., nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe) i należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej, czy też stanowiła mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstwa (pozostawała w jego zarządzie lub użytkowaniu) i z tego tytułu była wyłączona z komunalizacji.Przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie zostało utworzone w oparciu o przepisy ustawodawstwa zwykłego, a jego status był zawsze regulowany w drodze aktów szczególnych. Wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że interpretując przepisy rozporządzenia z dnia 24 września 1926 r., i mając na uwadze cel jaki przyświecał prawodawcy, a także uwzględniając prostotę cechującą wydawane akty prawa, celem ustawodawcy było wydzielenie z całego majątku Państwa części mienia dla kolei, w celu zapewnienia jej prawidłowego funkcjonowania. Zasady gospodarowania przez przedsiębiorstwo państwowe PKP mieniem państwowym pozostały niezmienne z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, a następnie ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.). Powyższe akty prawne zostały uchylone (i zastąpione ustawą z dnia 6 lipca 1995 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", a następnie ustawą z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"), ale wywołały skutki prawne, a ustawa z 1989 r. obowiązywała w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Zatem, regulowany przez ustawę z dnia 27 kwietnia 1989 r. stan prawny miał istotne znaczenie dla ustalenia charakteru uprawnień PKP do mienia którym gospodarowała. W takim stanie faktycznym i prawnym, zarząd na przedmiotowej nieruchomości powstał z mocy prawa przez fakt oddania tej nieruchomości do eksploatacji przez PKP.W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, wyrok Sądu I instancji narusza art. 80 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych, przechodzą w zarząd tych jednostek.Jak podkreśliła PKP, w niniejszej sprawie na termin "prawo zarządu" należy spojrzeć przez pryzmat przyjętych w okresie PRL odnośnie do własności państwowej, koncepcji prawnych i ich uwarunkowań ustrojowo-ideologicznych. Patrzenie na problematykę zarządu mieniem ogólnonarodowym z obecnej perspektywy prowadzi do zniekształcenia intencji ustawodawcy zamierzającego, po zmianie ustroju, dokonać procesów uwłaszczeniowych tak odnośnie do reaktywowanego samorządu terytorialnego, jak i państwowych osób prawnych, gdyż w ramach tych procesów chodziło raczej o zmianę konstrukcji prawnej (odpowiadającej współczesnym założeniom ustrojowym) niż o daleko idące przesunięcia majątkowe. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 3398/15, który ponadto stwierdził, że podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z 8 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1956/10, że możliwe jest powoływanie się na akt prawny regulujący powstanie konkretnego podmiotu i wykazywanie, że zgodnie z jego regulacją całe określone w sposób niezindywidualizowany mienie przeszło w zarząd tego podmiotu. Sąd ten zauważył, że "O tym, iż ustawodawca przewidział, że PKP posiadało grunty Skarbu Państwa nie legitymując się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej, dobitnie świadczy przepis art. 34 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. nr 84, poz. 948 ze zm.). Wymieniony przepis - przy spełnieniu określonych przesłanek - przyznaje z wejściem w życie ustawy, z mocy prawa, prawo wieczystego użytkowania tych gruntów przedsiębiorstwu PKP. Jednocześnie art. 34a wymienionej ustawy stanowi, że ‘grunty, o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych’." Sąd ten wyjaśnił, że odnosząc się do wątpliwości związanych z tymi przepisami, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/04 (powinno być "K 30/03" – przypis NSA), publ. OTK-A, 2005, z. 4, poz. 35, stwierdził, że "celem zakwestionowanego przepisu było wyłączenie określonych gruntów spod komunalizacji i zapewnienie PKP stabilnej sytuacji prawnej w zakresie wykonywania prawa użytkowania wieczystego w stosunku do nieruchomości wskazanych w art. 34 ustawy o komercjalizacji PKP".Jak dalej wskazał NSA w cytowanym wyroku o sygn. akt I OSK 1956/10, "Również przyjmując założenie racjonalności ustawodawcy należy uznać, że wyłączył on grunty zarządzane przez PKP bez formalnego dokumentu potwierdzającego tytuł prawny spod komunalizacji. Przyjęcie stanowiska przeciwnego prowadziłoby do wniosku, że normy z art. 34 i 34a u.k. PKP są puste, gdyż grunty takie zostały już skomunalizowane z dniem 27 maja 1990 r.".Zdaniem PKP, z uwagi na powyższe, w sprawie zostało wykazane, że przedmiotowy grunt znajdował się najpierw w zarządzie powierniczym PKP w rozumieniu przepisów rozporządzenia z dnia 24 września 1926 r., a następnie z mocy samego prawa. Z tego względu nie była wydawana decyzja administracyjna o przekazaniu nieruchomości w zarząd. Zatem, przedmiotowe mienie nie spełnia przesłanek określonych w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.W odpowiedzi Gmina Miasto [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Uczestniczka postępowania zgodziła się ze stanowiskiem Sądu I instancji zawartym w zaskarżonym wyroku. Zdaniem uczestniczki postępowania, faktyczne władztwo nad nieruchomością nie może stanowić podstawy do uznania istnienia zarządu tą nieruchomością.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).Jak wynikało z bezspornych ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta [...] i, uchyliła decyzję Wojewody Łódzkiego z 17 marca 2020 r. nr GN- IV.7532.199.2018.AW i stwierdziła nieodpłatne nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...], przy ul. [A] [1], ul. [A] b. nr, ul. [B] i ul. [C] - pod ulicą, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [2] o pow. 3 341 m2, nr [3] o pow. 36 m2, nr [4] o pow. 14 355 m2, nr [5] o pow. 11 m2, nr [6] o pow. 1 061 m2 i nr [7] o pow. 20 508 m2, w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] – [...] w [...]- XVI Wydział Ksiąg Wieczystych.Organ II instancji wskazał, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., to jest w dniu 27 maja 1990 r. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że opisana wyżej nieruchomość 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa na podstawie Artykułu 713 Kodeksu Napoleona.Kolejno organ II instancji odwołał się do stanowisko zawartego w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 i 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17, z którego wynika, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to jest decyzją organu administracji publicznej, na mocy której PKP uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową, zawartą za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości.W ocenie organu odwoławczego, z akt sprawy nie wynika, że przedmiotowa nieruchomość została w formie przewidzianej prawem została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz PKP, a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Faktyczne władanie mieniem przez przedsiębiorstwo państwowe PKP bądź przez jego poprzedników prawnych nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie wyżej wymienionego przepisu ustawy z dnia 10 maja 1990 r. następuje z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, to jest z dniem 27 maja 1990 r., tym bardziej, że wydana decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Zarząd zaś to prawna forma władania nieruchomością. Sam fakt korzystania z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu.Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie zaskarżyły decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a Sąd ten uznał skargę za niezasadną.Sąd I instancji podzielił stanowisko organu Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że w niniejszej sprawie wystąpiły wszystkie materialnoprawne przesłanki warunkujące komunalizację przedmiotowej nieruchomości. Sąd podkreślił, że zawarte w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym (stosownie do art. 38 ust. 2 ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) a nie faktycznym. W tym stanie rzeczy samo faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy następowała z mocy prawa z dniem jej wejścia w życie, to jest 27 maja 1990 r.Sąd I instancji uznał za prawidłowe ustalenia poczynione przez organ wskazujące, że przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe (poprzednik prawny skarżącej Spółki) nie dysponowało żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby na niej zarząd bądź użytkowanie.Sąd I instancji wskazał, że o tytule prawnym do konkretnie oznaczonej nieruchomości nie mogą stanowić akty ogólne regulujące status przedsiębiorstwa, w sytuacji gdy nie zostało ustalone, aby zostały wydane decyzje uprawnionych organów państwowych o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa. Od czasu uchylenia rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "PKP" ustawą z 1960 r. o kolejach, nie został uchwalony żaden akt prawny przyznający PKP nabycie prawa zarządu ex lege. Akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego.Jak następnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, zgodnie z art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. O tym natomiast, że terenowym organem administracji państwowej, o którym mowa w tym przepisie jest organ stopnia podstawowego, przesądza art. 3 ust. 2 powołanej ustawy stanowiąc, że ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. Sąd I instancji wskazał również, że w sprawie nie miał zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., wyłączający spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym. Przedsiębiorstwo takie powinno być umieszczone w wykazie określonym przez Radę Ministrów zgodnie z art. 11 ust. 2 powołanej ustawy. W wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 15, poz. 301) nie zostało ujęte przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe.Zdaniem Sądu I instancji również przepis art. 34 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" nie stanowi przeszkody w komunalizacji. Prawidłowe rozumienie art. 34 i art. 34a powołanej ustawy, z uwzględnieniem stanowiska Trybunału zawartego w wyroku z 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03 oznacza, że przepisy art. 34 i 34a nie dotyczą gruntów, których komunalizacja nastąpiła z mocy prawa (art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 10 maja 1990 r.), lecz gruntów o których mowa w art. 5 ust. 3 i ust. 4 tej ustawy.Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej, należy wskazać, że w sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 819/11, 26 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1842/08, 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 402/13, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć przy tym trzeba, że warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy.Jednakże, biorąc pod uwagę argumentację towarzyszącą procesowym zarzutom kasacyjnym, odniesienie się do nich musi jednocześnie pozostawać w bezpośrednim związku z oceną zarzutów materialnoprawnych a to z kolei uzasadnia łączną ocenę tych zarzutów.W skardze kasacyjnej w ramach naruszenia przepisów postępowania Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 151 P.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez nieuwzględnienie, że 27 maja 1990 r. nieruchomość była zajęta na cele komunikacji kolejowej i zajęta pod infrastrukturę kolejową (w tym przyległy pas gruntu stanowiący teren ochronny służący prawidłowej eksploatacji linii), służącą do realizacji przewozów kolejowych, a ponadto nieuwzględnienie przepisu art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyłączającego z komunalizacji składniki mienia, które należą do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym. Zatem, strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji błędne oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów K.p.a. oraz ustawy z dnia 10 maja 1990 r.Zarzut powyższy nie mógł być uwzględniony. Wbrew stanowisku PKP, nie można uznać, że w toku postępowania administracyjnego doszło do istotnego naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w postaci przepisów: art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.W sprawie został rozważony materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, to jest oświadczenie skarżącej Spółki, że przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod infrastrukturę kolejową. Sąd I instancji za prawidłowy uznał pogląd Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej stwierdzając, że powyższe nie stanowi podstawy do przyjęcia, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie poprzednika prawnego skarżącej kasacyjnie. Sąd I instancji uznał, że "samo faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia", a PKP "nie dysponowało żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby na niej zarząd bądź użytkowanie. Potwierdza to pośrednio sama skarżąca, która do takiego dokumentu się nie odwołuje.". Zdaniem Sądu I instancji, prowadzi to do wniosku, że "przedsiębiorstwu państwowemu PKP S.A. nie przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu tej nieruchomości, a to oznacza, że jako składnik mienia państwowego należała ona wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego".Zatem, wnosząca skargę kasacyjną błędnie uznaje, że okoliczność funkcjonowania na nieruchomości infrastruktury kolejowej nie została oceniona w postępowaniu przed organem, bądź została oceniona z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.Prawidłowo uznał Sąd I instancji, że okoliczność ta w żaden sposób nie potwierdza istnienia zarządu na nieruchomości przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", w rozumieniu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r.Ponadto, w realiach niniejszej sprawy, dokonana ocena wpływu wskazanej okoliczności na stwierdzenie, że prawo zarządu nie istniało, nie mogła być podważona zarzutem naruszenia przepisów K.p.a. Odmienne stanowisko skarżącej kasacyjnie w zakresie tej oceny nie oznacza, że organ naruszył przepisy postępowania obowiązujące go przy rozpatrywaniu sprawy.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mogły być w tym zakresie skuteczne także argumenty dotyczące naruszenia przepisów art. 5 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Kwestia prawidłowości zastosowania tych przepisów nie mogła być bowiem zwalczana w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, skoro istotą postawionego zarzutu jest twierdzenie, że istniały przesłanki materialnoprawne do ich zastosowania.Nieskuteczne okazały się także zarzuty naruszenia prawa materialnego, sprowadzające się do twierdzenia o podstawach wyłączenia spornej nieruchomości z komunalizacji.W odniesieniu do tych zarzutów należy wskazać, że o przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Analiza tego przepisu wykazuje, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób określony w tym przepisie, należały do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Podkreślenia wymaga, że zawarte w art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. sformułowanie "należące do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oznacza w takim ujęciu przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko w sensie faktycznym. Za nieruchomość nienależącą do terenowego organu administracji państwowej można zatem uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Zaznaczyć należy, że w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. ustanowienie zarządu wymagało określonej formy prawnej – decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Brak takiej decyzji lub umowy oznacza, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Zatem, jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu tylko w sensie faktycznym a nie prawnym, gdyż podmiot ten nie legitymował się odpowiednim tytułem prawnym do tego mienia, to dane mienie było objęte komunalizacją z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy 10 maja 1990 r.Naczelny Sąd Administracyjny podziela ugruntowane stanowisko orzecznictwa, że istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05 oraz 23 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2299/20). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się także stanowisko, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 i z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17, które wiążą skład orzekający w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 269 § 1 P.p.s.a.Zatem, nie wynika z treści historycznych już aktów prawnych, regulujących działalność PKP, by w stosunku do mienia nieruchomego, którym przedsiębiorstwo to władało, dysponowało ono prawem zarządu powstałym z mocy tych aktów. Z tego też powodu w uchwałach o sygn. akt I OPS 2/16 i sygn. akt I OPS 5/17 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie było traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych.Zgodnie z powołaną uchwałą NSA z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)".Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zarzut, opisany w skardze kasacyjnej jako 1 lit. c został sformułowany niestarannie. W szczególności, zarzucono naruszenie "art. 16 ust. 1, 2 i 3 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach", podczas gdy w tym akcie prawnym nie ma przepisu art. 16 ust. 3, ani art. 50 ust. 1. Wszystkie wskazane przepisy zawiera natomiast ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", co wynika dopiero z uzasadnienia skargi kasacyjnej. Ponadto, zawarte w tym zarzucie sformułowanie "przepisy prawa przewidywały wyposażenie przedsiębiorstwa państwowego PKP w środki niezbędne do prowadzenia działalności i mienie stanowiące wydzieloną część" nie wynika z pierwotnego brzmienia art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych, a taki adres publikacyjny tego aktu prawnego został wskazany przez autorkę skargi kasacyjnej.Skoro skarżąca kasacyjnie nie wykazała przysługującego jej prawa do nieruchomości, co wyłączałoby możliwość komunalizacji tej nieruchomości, nie mógł być zasadny zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 tej ustawy nie mógł być także skuteczny z uwagi na istotną wadę w jego konstrukcji. Przepis ten składa się bowiem z 3 kolejnych punktów odnoszących się do stanu posiadania mienia przez różne podmioty, jako warunku stanowiącego podstawę stwierdzenia komunalizacji mienia. Strona skarżąca kasacyjnie nie sprecyzowała, którą część art. 5 ust. 1 cyt. ustawy obejmuje zarzutem skargi kasacyjnej.Nie mógł być także uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy 10 maja 1990 r. Zgodnie z tym przepisem, składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli: służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono istoty tego zarzutu, do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy zaś odkodowywanie intencji strony skarżącej kasacyjnie. Trzeba podzielić też stanowisko organu, że wydane przez Radę Ministrów na podstawie ustawy komunalizacyjnej rozporządzenie z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlegało komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301), nie wymieniało PKP.Nieskuteczny był również zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wskazany przepis, w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. stanowił, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej (...). Skarżąca kasacyjnie zarzuca błędną wykładnię tego przepisu, prowadzącą do twierdzenia, że "jedynie zarząd ustalony na podstawie decyzji lub umowy wyłącza komunalizację z mocy prawa".Mając na uwadze stanowisko NSA wyrażone w wyżej powoływanych uchwałach (sygn. akt I OPS 2/16 oraz I OPS 5/17), nie mógł być uwzględniony zarzut wymieniony w petitum skargi kasacyjnej w części oznaczonej pkt 1 lit. c zarzutów naruszenia prawa materialnego – przez nieuwzględnienie przejścia z mocy prawa gruntów będących w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP w zarząd tego przedsiębiorstwa.Końcowo, jako niezasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 i art. 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" przez ich niezastosowanie. Z treści art. 34 i art. 34a ustawy wynika wprost, że nie dotyczą one nieruchomości, które podlegały komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 526/08). W wyroku z 12 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 677/16 NSA stwierdził słusznie, że określona w przepisie art. 34 data, stanowiąca przesłankę nabycia użytkowania wieczystego określona została jako data późniejsza w stosunku do daty 27 maja 1990 r., czyli daty wywołującej oznaczone ustawowo skutki prawne w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych. Oznacza to, że nabycie użytkowania wieczystego przez PKP na podstawie powołanej ustawy komercjalizacyjnej nie powodowało, że w dacie 27 maja 1990 r. grunty nabywane nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r.Ponadto uzupełnić też trzeba, że w dniu 16 grudnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów (sygn. akt I OPS 2/23) w której stwierdził, że w postępowaniu o stwierdzenie nabycia - z mocy prawa – z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne, decyzja o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r., Nr 23, poz. 120 ze zm.), może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 334 ze zm.).W uzasadnieniu tej uchwały skład poszerzony między innymi wskazał na szczególny, odrębny charakter postępowania uwłaszczeniowego, jako mającego na celu wykazanie pozostawania danej nieruchomości w zarządzie ustanowionym przez Skarb Państwa na rzecz państwowej jednostki organizacyjnej. Wyjaśnił więc, że działając na podstawie delegacji ustawowej, określonej w art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Rada Ministrów wydała w dniu 10 lutego 1998 r. rozporządzenie w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Rozporządzenie to określa m.in. szczegółowe zasady i tryb stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie, związki spółdzielcze oraz inne osoby prawne. W samej zaś uchwale Sąd przyjął, że wykazanie zarządu państwowej lub komunalnej osoby prawnej w stosunku do danego mienia może następować w oparciu o środki dowodowe, określone w tym rozporządzeniu. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy, istotne jest jednak to, że powyższe sposoby dowodzenia prawa zarządu dotyczą tylko postępowania uwłaszczeniowego a nie innego np. komunalizacyjnego. Uwłaszczenie i komunalizacja stanowią odrębne formy przekształceń własnościowych.W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.Nie może być uwzględniony wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego zgłoszony przez uczestnika postępowania, Gminę Miasto Łódź, zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną. W postępowaniu przed NSA ustawodawca wprowadził zasadę finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania. W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną jest obowiązana zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji oddalający skargę lub skarżącego - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę (art. 204 P.p.s.a.). Natomiast ustawodawca nie uregulował podstawy prawnej dla zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestnika kasacyjnego. Brak było zatem podstawy prawnej do uwzględniania takiego wniosku Gminy Miasto [...]..). Natomiast ustawodawca nie uregulował podstawy prawnej dla zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestnika kasacyjnego. Brak było zatem podstawy prawnej do uwzględniania takiego wniosku Gminy Miasto [...].