sygn. III OSK 2374/25 9 kwietnia 2026 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - III OSK 2374/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 9 kwietnia 2026

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Radni6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Hanna Knysiak–Sudyka (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 czerwca 2025 r. sygn. akt III SA/Łd 135/25 w sprawie ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałęOddalono skargę kasacyjną. Radni6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Hanna Knysiak–Sudyka (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 czerwca 2025 r. sygn. akt III SA/Łd 135/25 w sprawie ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Przedmiot ustalenie podlegania ubezpieczeniom społecznym jako pracownik / pozorność umowy o pracę
Typ sprawy ubezpieczenia społeczne / organ rentowy
Etap skarga kasacyjna
Tematy
samorząd terytorialny
Role w sprawie
zamawiający / strona powodowa Skarb Państwa płatnik składek / pracodawca uczestnik postępowania uczestnik
Data orzeczenia 9 kwietnia 2026
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Hanna Knysiak - Sudyka
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Hanna Knysiak–Sudyka (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 czerwca 2025 r. sygn. akt III SA/Łd 135/25 w sprawie ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia 9 października 2024 r. nr VI/44/2024 w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy z radnym powiatu [...] 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Rady Powiatu [...] na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 25 czerwca 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 135/25, po rozpoznaniu skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia 9 października 2024 r., nr VI/44/2024 w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy z radnym powiatu [...] stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości (pkt 1) i zasądził od Powiatu [...] na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawny sprawy.Dyrektor Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w [...] pismem z dnia 30 września 2024 r. zwrócił się do Rady Powiatu [...] (dalej: "Rada Powiatu" lub "organ") z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie z jej pracownikiem - radnym X.X. (dalej: "radny", "uczestnik postępowania") - stosunku pracy. Jako przyczynę rozwiązania pracodawca wskazał niewystarczające zaufanie do pracownika w aspekcie skuteczności wprowadzenia zaplanowanych zmian organizacyjnych. Podkreślono, że wniosek nie ma żadnego związku z wykonywaniem przez X.X. mandatu radnego.Na sesji w dniu 9 października 2024 r. Rada Powiatu, powołując się na art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 107 ze zm.; dalej: "u.s.p.") podjęła powołaną na wstępie uchwałę nr VI/44/2024 (dalej: "uchwała"), którą nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym (§ 1). Z treści art. 22 ust. 2 u.s.p. w uzasadnieniu uchwały wywiedziono, że rada powiatu jest zobowiązana odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu – a takie okoliczności zachodzą w przedmiotowej sprawie.W uzasadnieniu uchwały wskazano również, że w dniu 7 października 2024 r. na posiedzeniu Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Powiatu [...] radny wskazał na przebieg swojego zatrudnienia u pracodawcy występującego z wnioskiem: brak jakichkolwiek skarg, uwag dotyczących jakości jego pracy oraz poprawność działań kierowanego przez niego Wydziału Administracyjno-Gospodarczego [...] w wyniku odbytej w ostatnim czasie (kwiecień 2024 r.) kontroli kompleksowej przeprowadzonej przez Centralę [...]. Przez cały czas zatrudnienia był nagradzany za swoją pracę "notorycznymi", najwyższymi premiami, nagrodami do wynagrodzenia, co miało miejsce także w bieżącym roku kalendarzowym. W opinii radnego X.X. wniosek pracodawcy i wskazane tam przyczyny są ogólnikowe i ukierunkowane politycznie. W wyniku głosowania Komisja Skarg, Wniosków i Petycji Rady Powiatu [...] odrzuciła wniosek pracodawcy o odwołanie ze stanowiska radnego. Komisja rekomendowała tym samym Radzie Powiatu [...] odmowę wyrażenia zgody na odwołanie ze stanowiska (rozwiązanie stosunku pracy) radnego.Wojewoda Łódzki pismem z 17 stycznia 2025 r. zaskarżył podjętą uchwałę, zarzucając naruszenie art. 22 ust. 2 u.s.p. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji przez zaniechanie wykazania w uzasadnieniu uchwały związku pomiędzy rozwiązaniem umowy o pracę a zdarzeniami związanymi z wykonywaniem mandatu radnego przez radnego Rady Powiatu [...].Rada Powiatu [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie w całości jako złożonej przez nieuprawnionego pełnomocnika lub w imieniu niewłaściwego podmiotu, ewentualnie o oddalenie skargi w całości jako merytorycznie bezzasadnej.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, przywołanym powyżej wyrokiem z 25 czerwca 2025 r., na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.Sąd pierwszej instancji na wstępie wyjaśnił, że oświadczenie woli zawarte w piśmie procesowym podlega wykładni zgodnie z regułami art. 65 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1071). W niniejszej sprawie skarga została wniesiona przez Wojewodę Łódzkiego, a podpisujący ją radca prawny A.A. jest jego należycie umocowanym pełnomocnikiem – należy do kręgu osób mogących być pełnomocnikiem w myśl art. 35 § p.p.s.a. Załączone do skargi pełnomocnictwo obejmuje m.in. reprezentację Wojewody Łódzkiego przed sądami administracyjnymi. Upoważnienie w pełnomocnictwie radcy prawnego A.A. do reprezentowania "Skarbu Państwa – Wojewody Łódzkiego" spowodowane jest z kolei tym, że ma ono szerszy zakres, niż tylko postępowania przed sądami administracyjnymi. Obejmuje ono również postępowania przed sądami powszechnymi i Sądem Najwyższym, zaś w obrocie cywilnoprawnym stroną jest zawsze Skarb Państwa, który działa i jest reprezentowany przez różne, działające w ramach jego struktury, jednostki organizacyjne, nie posiadające osobowości prawnej, wymienione w ustawie lub przez te, z których działalnością wiąże się określony stosunek prawny (stationes fisci).Oceniając merytorycznie zarzuty podniesione w skardze Sąd pierwszej instancji uznał je za uzasadnione w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, choć nie w pełni podzielił argumentację prawną przytoczoną na ich poparcie.Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawę materialną zaskarżonej uchwały stanowił art. 22 ust. 2 u.s.p., zgodnie z którym rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której jest członkiem. Sąd przychylił się do poglądu skarżącego, że o ile nie stwierdzi się, że rozwiązanie stosunku pracy pozostaje w związku z wykonywaniem mandatu radnego, rada powiatu nie może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie zwracano uwagę, że z jednej strony celem art. 22 ust. 2 u.s.p. jest zapewnienie radnemu swobody w wykonywaniu mandatu, z drugiej nie służy on tworzeniu szczególnych przywilejów w zakresie trwałości stosunku pracy. Uprzywilejowanie radnych w zakresie możliwości rozwiązania z nimi stosunku pracy jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy to rozwiązanie ma związek ze sprawowaniem mandatu radnego.Sąd pierwszej instancji podniósł również, że motywy, dla jakich podejmuje się uchwałę udzielającą zgody bądź odmawiającą udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, powinny wynikać z treści uzasadnienia tej uchwały. Uzasadnienie to powinno zawierać fakty, które rada powiatu uznała za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowy, a także przyczyny, dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za relatywne dla rozstrzygnięcia.W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie spełnia powyższych warunków. Jak wynika z uzasadnienia uchwały, Rada Powiatu stanęła na stanowisku, że na tle dotychczasowego przebiegu zatrudnienia radnego przedstawionego przez niego samego – twierdzenie o braku w stosunku do niego wystarczającego zaufania w aspekcie skuteczności wprowadzania zaplanowanych zmian jest niczym niepoparte. Według Rady Powiatu przesłanki zamiaru odwołania radnego wskazane zostały bardzo ogólnie, niekonkretnie, pokrętnie i stanowią "zawoalowaną" przesłankę zamiaru odwołania, tj. pozostającą w związku z wykonywaniem przez uczestnika mandatu radnego.Podane w niniejszej sprawie przez pracodawcę powody rozwiązania stosunku pracy z radnym - choć niezbyt obszerne – zdaniem Sądu pierwszej instancji mogły zostać uznane za wystarczające do wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.Sąd pierwszej instancji podkreślił również, że jeżeli chodzi o stanowiska kierownicze, w tym przypadku stanowisko kierownika Wydziału Administracyjno-Gospodarczego Oddziału Regionalnego Kasy [...], pracownikom takim stawia się wyższe niż typowe wymagania, a pracodawca ma prawo doboru pracowników, do których ma zaufanie, że będą prawidłowo realizować powierzone im zadania. Jak stanowi art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 90, ze zm.), Prezes Kasy powołuje i odwołuje kierowników komórek organizacyjnych i ich zastępców w centrali, oddziałach regionalnych i placówkach terenowych oraz dyrektorów oddziałów regionalnych i ich zastępców, kierowników placówek terenowych i ich zastępców, a pozostałych pracowników zatrudnia na podstawie umowy o pracę, chyba że odrębne przepisy wymagają zatrudnienia na podstawie powołania. Zatrudnienie kierowników komórek organizacyjnych i ich zastępców w centrali, oddziałach regionalnych i placówkach terenowych następuje zatem na podstawie powołania. Zgodnie z art. 60 ust. 4 tej ustawy powołanie jest równoznaczne z nawiązaniem stosunku pracy na podstawie powołania w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1465). Jak stanowi art. 70 § 1 Kodeksu pracy pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być w każdym czasie – niezwłocznie lub w określonym terminie – odwołany ze stanowiska przez organ, który go powołał. Dotyczy to również pracownika, który na podstawie przepisów szczególnych został powołany na stanowisko na czas określony. Podkreślenia wymaga, że uprzywilejowanie radnych w zakresie możliwości rozwiązania z nimi stosunku pracy jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy rozwiązanie to ma ewidentny i ścisły związek ze sprawowaniem mandatu radnego. Radny, jak każdy inny pracownik, będzie przecież mógł – gdyby do tego doszło – wykazywać przed sądem pracy, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane są z wykonywanym mandatem radnego, przez co są nieuzasadnione i niezgodne z prawem. Nie jest natomiast rolą rady rozstrzyganie sporów z zakresu prawa pracy i ocena okoliczności uzasadniających rozwiązanie stosunku pracy. Oznaczałoby to wkraczanie w kompetencje sądu pracy. Do kompetencji rady należy jedynie ocena, czy przyczyny rozwiązania z radnym stosunku pracy nie są jednak związane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego (por. wyroki NSA: z 26 listopada 2021 r., III OSK 4632/21; z 26 września 2018 r., II OSK 2196/17 oraz z 13 maja 2016 r., II OSK 211/16).Konkludując Sąd pierwszej instancji uznał, że oparcie się przez Radę Powiatu wyłącznie na niepotwierdzonych żadną dokumentacją wyjaśnieniach samego radnego, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, czyni wnioski zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały arbitralnymi i nieweryfikowalnymi. Wobec powyższego Rada Powiatu niewystarczająco odniosła się do wniosku pracodawcy. Oznacza to, że odmowa udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nastąpiła z naruszeniem art. 22 ust. 2 u.s.p., co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały.Od powyższego wyroku Rada Powiatu [...] wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wyrok w całości.Na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji polegającą na tym, że pełnomocnik strony (Wojewody Łódzkiego) nie był należycie umocowany, gdyż w ramach sporządzonej i złożonej skargi na uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przedłożył pełnomocnictwo z dnia 8 stycznia 2024 r., mocą którego został umocowany do reprezentowania innego podmiotu tj. Skarbu Państwa - Wojewody Łódzkiego, który to podmiot nie jest organem nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego (w związku z tym nie posiada uprawnienia w sprawach należących do właściwości organów nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego w sferze publicznoprawnej tj. imperium), a tym samym mocodawca występujący w treści pełnomocnictwa jako Skarb Państwa - Wojewoda Łódzki (tj. organ reprezentujący Skarb Państwa w sferze nie władczej, tj. dominium) nie mógł złożyć skargi na uchwałę Rady Powiatu [...] do sądu administracyjnego, co jednocześnie powinno skutkować nieważnością postępowania przed Sądem pierwszej instancji.Ponadto na podstawie na art. 174 § 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oparcie orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, polegających na:a) błędnym przyjęciu, iż w zaistniałym stanie faktycznym doszło do należytego umocowania pełnomocnika Wojewody Łódzkiego, co stoi w oczywistej sprzeczności z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie tj. pełnomocnictwem z dnia 8 stycznia 2024 r., którego treścią pełnomocnik - radca prawny A.A. jest upoważniony do reprezentowania "Skarbu Państwa - Wojewody Łódzkiego", a więc podmiotu nie będącego organem nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego i jednocześnie nie mogącego formalnie wypełniać uprawnień wynikających ze sfery publicznoprawnej, co w konsekwencji skutkowało przyjęciem skargi i stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Powiatu [...];b) błędnym przyjęciu, że skarga na uchwałę w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy z radnym powiatu została wniesiona przez Wojewodę Łódzkiego, podczas gdy faktem jest umocowanie radcy prawnego A.A. do reprezentowania "Skarbu Państwa - Wojewody Łódzkiego", a nie Wojewody Łódzkiego jako organu nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, co w konsekwencji skutkowało przyjęciem skargi i stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Powiatu [...];c) błędnym przyjęciu, że w aktach sprawy przekazanych przez organ administracji publicznej (str. 11 uzasadnienia wyroku) brak jest dokumentów potwierdzających opisany w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały przebieg posiedzenia Komisji Skarg, Wniosków i Petycji z dnia 7 października 2024 r. oraz złożonego wówczas przez radnego oświadczenia, podczas gdy faktem jest, że w dniu 1 kwietnia 2025 r. Starosta [...] (za pośrednictwem systemu ePUAP), na wezwanie Sądu I instancji z dnia 31 marca 2025 r., przesłał do WSA w Łodzi m.in. protokół z posiedzenia Komisji Skarg, Wniosków i Petycji z dnia 7 października 2024 r., który zawierał kwestionowany przez Sąd I instancji przebieg posiedzenia i opis ustnych wyjaśnień radnego.Niezależnie od powyższych zarzutów, z ostrożności procesowej, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie powyższemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:art. 22 ust. 2 u.s.p. poprzez:a) jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że Rada Powiatu nie mogła odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym w sytuacji, gdy pracodawca nie wykazał rzeczywistego powodu rozwiązania stosunku pracy z radnym, a tylko niekonkretnie, enigmatycznie i bez jasnego wyjaśnienia powołał się na brak wystarczającego zaufania wobec radnego i brak jego rękojmi przy wdrażaniu zmian koncepcji organizacji i kierowania jednostkami i komórkami organizacyjnymi pracodawcy w zakresie de facto terminologii znanej z ustawy o ochronie informacji niejawnych (która do radnego w aspekcie pracy u pracodawcy nie miała zastosowania), co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały;b) błędną wykładnię i przyjęcie, że wypełnienie dyspozycji ww. przepisu, w sytuacji gdy pracodawca wskazuje zdarzenia literalnie niemające związku z wykonywaniem mandatu przez radnego, a jednocześnie stanowiące przyczyny pozorne lub niekonkretne lub nieweryfikowalne, oznacza automatyczną powinność Rady Powiatu do wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym;c) jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że Rada Powiatu w istocie nie ustosunkowała się do wskazanych w piśmie pracodawcy podstaw rozwiązania stosunku pracy z radnym i mogła uznać te powody za wystarczające do udzielenia zgody, podczas gdy jednoznacznie w uzasadnieniu uchwały jest wskazanie na ogólność, niekonkretność i pokrętność przyczyn wskazanych przez pracodawcę, które to powody w sposób oczywisty nie mogą być jedynie wskazywane dla pozoru i wyczerpania przepisu prawa celem uzyskania pożądanej przez pracodawcę zgody Rady Powiatu.Wobec powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi Wojewody Łódzkiego (z powodu nieważności postępowania) albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji; ewentualnie, na podstawie art. 188 p.p.s.a., wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej poprzez jej uwzględnienie i oddalenie skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę w całości. Ponadto wniosła o zasądzenie od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu, tj. pełnomocnictwa (z innej sprawy) udzielonego przez Prezesa KRUS dla zawodowego pełnomocnika (radcy prawnego) na fakt prawidłowego (właściwego), poprzez analogię do przedmiotowej sprawy, udzielania pełnomocnictw przez organy administracji publicznej (rządowej) do ich reprezentowania m.in. przed sądami administracyjnymi, w tym rozdzielania roli (w treści pełnomocnictw) pełnionej przez te organy jako: organy administracji (nadzoru) - w sprawach należących do właściwości tych organów w sferze publicznoprawnej (imperium) i jednocześnie tożsame organy reprezentujące Skarb Państwa w sferze niewładczej (dominium).W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie wraz z zawartym w niej wnioskiem dowodowym oraz zasądzenie od skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z treścią art. 183 § p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Co do zasady Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej.Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.Z uwagi na sposób skonstruowania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia.Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.W sprawie nie występują – wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej - enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słuszne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym skarga do WSA została wniesiona przez prawidłowo umocowanego pełnomocnika.Należy przypomnieć, że zarzut nieważności postępowania sformułowany w skardze kasacyjnej dotyczy niewłaściwej reprezentacji Wojewody Łódzkiego przed sądem pierwszej instancji. Podkreślenia wymaga, że zarówno organ, jak i każda inna strona postępowania nie są zobowiązani do czynnego udziału w jego toku poprzez składanie pism lub wniosków, ani do działania za pośrednictwem przedstawiciela bądź pełnomocnika. Zarzucane skutki braku umocowania Wojewody Łódzkiego do jego reprezentowania w postępowaniu sądowym nie niweczą możliwości prowadzenia postępowania. Ustanowienie pełnomocnika, jak i jego wybór, należy do strony, która powinna przy podejmowaniu decyzji kierować się samodzielną oceną i własnym zdaniem. Sąd nie może natomiast wymusić na stronie ustanowienia pełnomocnika lub przedstawiciela, jeżeli uznałby wskazaną reprezentację za obarczoną wadą.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw aby uznać, że Wojewoda Łódzki nie wniósł w rozpoznawanej sprawie skutecznie skargi. Skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest pismem procesowym kwalifikowanym, gdyż zgodnie z art. 57 § 1 p.p.s.a. powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać elementy wymienione w tym przepisie. Zgodnie zaś z art. 34 p.p.s.a. strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników. Stosownie zaś do treści art. 35 § 4 p.p.s.a. pełnomocnikiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi, może być także funkcjonariusz lub pracownik kierowanej przez ten organ jednostki organizacyjnej.Do przedmiotowej skargi dołączone zostało pełnomocnictwo obejmujące m.in. reprezentację Wojewody Łódzkiego przed sądami administracyjnymi. W ocenie NSA treść dokumentu nie nasuwa wątpliwości, że uprawniał on do działania w imieniu Wojewody Łódzkiego, a nie Skarbu Państwa jako osoby prawnej. Użycie zaś w treści dokumentu pełnomocnictwa sformułowania "Skarbu Państwa-Wojewody Łódzkiego", nie może prowadzić do odmiennego wniosku, gdyż przedmiotowe pełnomocnictwo ma szerszy zakres, niż tylko postępowania przed sądami administracyjnym. Obejmuje ono bowiem również postępowania przed sądami powszechnymi i Sądem Najwyższym.Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w tym stanie rzeczy nie ma podstaw do stwierdzenia, że postępowanie przed Sądem pierwszej instancji dotknięte było wadą skutkującą uznaniem tego postępowania za nieważne na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. z uwagi na brak należytego umocowania pełnomocnika.Wobec powyższego nie jest zasadny również zarzut naruszenia przepisów postępowania oznaczony jako 1 a) i b).Nie jest również usprawiedliwiony kolejny zarzut naruszenia przepisów postępowania – w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. - związany z błędnym przyjęciem przez Sąd pierwszej instancji, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających opisany w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały przebieg posiedzenia Komisji Skarg, Wniosków i Petycji 7 października 2024 r. oraz złożonego przez radnego wówczas oświadczenia.Strona chcąc kwestionować uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia powinna zarzucić w skardze kasacyjnej naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Stawiając zarzut naruszenia tego przepisu, skarżąca kasacyjnie winna wskazać, jakich elementów uzasadnienie wyroku nie zawiera, bądź które z nich są na tyle lakoniczne, że nie pozwalają na prześledzenie toku rozumowania sądu, który doprowadził go do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Skarga kasacyjna takiego zarzutu natomiast nie zawiera.Nie można dopatrywać się naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a., który ma charakter kompetencyjny i wynikowy, w tym, że sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne, jak i niekorzystne dla skarżącej strony, jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.Wobec powyższego zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia przepisów postępowania oznaczony jako 1 c). Na marginesie wskazać jedynie można, że pismem z dnia 1 kwietnia 2025 r. Rada Powiatu [...] udzieliła odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia akt administracyjnych (k. 44 akt sądowych). Zarządzeniem sędziego sprawozdawcy z dnia 8 kwietnia 2025 r. dołączono odpowiedź Rady Powiatu [...] na wezwanie do uzupełnienia akt administracyjnych do akt sprawy oraz skierowano sprawę do oczekujących na wyznaczenie terminu.W związku z nieskutecznością podniesionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów w oparciu o drugą podstawę kasacyjną wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak skutecznych tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd pierwszej instancji.Przechodząc do analizy zarzutów skargi kasacyjnej opartych na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. należy wskazać, że zgodnie z art. 22 ust. 2 u.s.p. rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.Celem ograniczenia zagwarantowanego w art. 22 ust. 2 u.s.p. jest ochrona ważnego interesu publicznego w postaci zapewnienia jak największej niezależności w sprawowaniu funkcji radnego. Treść normatywna przepisu art. 22 ust. 2 u.s.p. wskazuje, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa są pozostawione uznaniu rady powiatu, z wyjątkiem sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takiej sytuacji rada powiatu zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody. Z powołanego przepisu wynika zatem, że motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy rada powiatu zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku.Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że należy wyraźnie oddzielić sferę interesów radnego, jako funkcjonariusza publicznego, posiadacza mandatu pochodzącego z wyborów powszechnych i członka organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, od sfery interesów pracowniczych radnego - pracownika. Dlatego bezwzględna odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są wyłącznie zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Innymi słowy przyjmuje się, że ochrona radnego ustanowiona została wyłącznie na użytek sytuacji, gdy pracodawca zamierza rozwiązać z nim stosunek pracy z przyczyn związanych z wykonywaniem mandatu i wówczas ustawodawca nakazuje radzie powiatu odmówienie zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Przy zamiarze rozwiązania stosunku pracy z innych przyczyn, tj. niezwiązanych z wykonywaniem mandatu, jakiekolwiek by one nie były, ochrona radnego ma charakter relatywny (zob. wyroki NSA: z 6 lipca 2016 r., II OSK 847/16, LEX nr 2118270; z 24 października 2018 r., II OSK 659/17, LEX nr 2735870; z 19 listopada 2024 r., III OSK 5426/21, LEX nr 3833434).Uchwała w sprawie niewyrażenia zgody przez radę powiatu na rozwiązanie stosunku pracy z radnym wymaga przeanalizowania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które powinny być uwzględnione w jej uzasadnieniu. Podjęcie uchwały powinno natomiast być poprzedzone postępowaniem w celu zbadania okoliczności wystąpienia pracodawcy z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym i ustaleniem, czy nie mieszczą się one w przesłankach negatywnych, wyłączających możliwość udzielenia zgody.W orzecznictwie i w piśmiennictwie wskazuje się, że uzasadnienie uchwały w sprawie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno obejmować elementy prawa, elementy faktu i wnioskowanie. Najważniejszą jego częścią jest uzasadnienie faktyczne, które powinno zawierać w szczególności wskazanie tych faktów, które zostały uznane za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowy, a także przyczyn, dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za relewantne dla rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2012 r., II OSK 336/12, LEX nr 1252025; A. Wierzbica, Komentarz do art. 25 [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, wyd. II, Warszawa 2018). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie spełnia powyższych warunków.W przedmiotowej sprawie pracodawca we wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym wskazał, że przyczyna odwołania nie jest związana ze sprawowaniem przez X.X. mandatu radnego, lecz wynika ze zmiany koncepcji organizacji i kierowania komórkami organizacyjnymi. Wprowadzenie nowej koncepcji wymaga, aby osoby kierujące jednostkami i komórkami organizacyjnymi Kasy dawały największą rękojmię prawidłowego jej wdrożenia. Jako powód wskazano również utratę zaufania do pracownika.Słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, że jeżeli chodzi o stanowiska kierownicze - w tym przypadku stanowisko kierownika Wydziału Administracyjno-Gospodarczego Oddziału Regionalnego [...] - pracownikom takim stawia się wyższe niż typowe wymagania, a pracodawca ma prawo doboru pracowników, do których ma zaufanie, że będą prawidłowo realizować powierzone im zadania. Stosunek służbowy powołania nie korzysta ze szczególnej ochrony prawnej, charakterystycznej np. dla mianowania, przy którym rozwiązanie stosunku służbowego możliwe jest tylko w przypadkach określonych w ustawie.Powołanie następuje w celu realizacji określonych zadań, zwykle wiąże się ze sprawowaniem odpowiedzialnych funkcji kierowniczych. Ich właściwą realizację gwarantuje przydatność określonej osoby na danym stanowisku, a obok fachowości i doświadczenia - korzystanie z pełnego zaufania organu powołującego. Z chwilą utraty tego zaufania, o ile wykazane zostaną rzeczywiste okoliczności mogące wywołać wątpliwości co do celowości pozostawienia danej osoby na stanowisku kierowniczym, zachodzą powody uzasadniające odwołanie (por. wyrok NSA z 14 września 2005 r., I OSK 44/05, LEX nr 208759).Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały uznać należy za niewystarczające. Wskazać należy, że Rada Powiatu oparła swoje stanowisko wyłącznie na oświadczeniu radnego złożonym przed Komisją Skarg, Wniosków i Petycji Rady [...], w którym uczestnik zakwestionował stanowisko swojego pracodawcy przedstawione we wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Ponadto uznała, że uzasadnienie wniosku jest bardzo ogólne, niekonkretne i zbyt pokrętne, aby wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy. Tymczasem motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, nie tylko mogą, ale wręcz muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy jednostka samorządu terytorialnego zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku (por. wyrok NSA z 21 września 2010 r., II OSK 723/10).W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały pomija przedstawione we wniosku argumenty pracodawcy. Brak jest również analizy pod kątem przesłanek negatywnych, wyłączających możliwość udzielenia zgody. Tym samym Rada Powiatu niewystarczająco odniosła się do wniosku pracodawcy. Podkreślenia wymaga, że uchwała w sprawie rozwiązania stosunku pracy z radnym nie może mieć charakteru blankietowego i winna być uzasadniona w sensie obiektywnie weryfikowalnych argumentów oraz mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały całkowicie pomija jakiekolwiek okoliczności związane z wykonywaniem mandatu radnego, mające stanowić podstawę do rozwiązania z nim stosunku pracy.Tym samym z powyższych względów zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 22 ust. 2 u.s.p. okazał się niezasadny, a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawidłowo na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek dowodowy zawarty w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie organy poczyniły niezbędne ustalenia faktyczne, tym samym brak było podstaw do uzupełnienia zebranego materiału dowodowego, bowiem materiał ten był kompletny i pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. W sprawie nie wystąpiły też wątpliwości wymagające wyjaśnienia.Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania.., zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania.