Wyrok - IV SA/Po 210/23 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - z dnia 25 czerwca 2025
Teza
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części. Prawo miejscowe, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Rokietnica z dnia 29 listopada 2021 r. nr XLV/381/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Rokietnica, rej. ul. Rolnej, ul. Golęcińskiej, uStwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części. Prawo miejscowe, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Rokietnica z dnia 29 listopada 2021 r. nr XLV/381/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Rokietnica, rej. ul. Rolnej, ul. Golęcińskiej, u
Data orzeczenia
25 czerwca 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Przewodniczący
Monika Świerczak
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
UZASADNIENIE
Rada Gminy Rokietnica, w dniu 29 listopada 2021 roku, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podjęła uchwałę nr XLV/381/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Rokietnica, rej. ul. Rolnej, ul. Golęcińskiej, ul. Polnej i ul. Zielonej.Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, pismem z dnia 22 lutego 2023 roku, wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą na powyższą Uchwałę.Organ nadzoru zażądał stwierdzenia nieważność uchwały w części, tj. w zakresie terenów: 1MNs oraz 2MNs zaskarżonej uchwały, a także zasądzenia zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.W ocenie Wojewody zaskarżona uchwała, we wskazanym zakresie, została podjęta z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego, co uzasadnia stwierdzenie nieważności na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.Skarżący wskazał, że w § 28 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały, dotyczącym parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów 1MNs, 2MNs, 3MNs oraz 4MNs - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jedynie szeregowa, dla terenu 2MNs nie ustalono minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, natomiast dla terenu 1MNs został on określony dwa razy na innym poziomie: w lit. a - na poziomie 15%, oraz w lit. d - na poziomie 20%.Wojewoda stwierdził, że w planie obowiązkowo określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, w tym minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej. Zasady zagospodarowania działek muszą być określone w sposób jednoznaczny, gdyż treść przepisów planu determinuje sposób wykonywania prawa własności. Ustalenie powierzchni biologicznie czynnej nie może mieć charakteru dowolnego (arbitralnego) i nie może nasuwać żadnych wątpliwości.Gmina Rokietnica zażądała oddalenia skargi w całości oraz wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.W uzasadnieniu zgłoszonych żądań organ wyjaśnił, że w § 28 ust. 1 pkt 4 lit. a nastąpiła omyłka pisarska polegająca na wskazaniu minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 15% dla terenu 1MNs zamiast dla terenu 2MNs. Intencją planu było określenie mniejszych wymagań w zakresie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej (15%) dla terenu 2MNs niż dla sąsiedniego terenu 1MNs (20%) z uwagi na fakt, że na terenie 2MNs głębokość, a zatem i powierzchnia nowo wydzielanych działek będzie mniejsza niż na terenie 1MNs.Na mocy postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lipca 2023 roku postępowanie sądowe w niniejszej sprawie zostało zawieszone na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.).Sąd wyjaśnił, że niniejszej sprawie, a także w sprawie prowadzonej pod sygn. akt II SA/Po 273/22, przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest ta uchwała Rady Gminy Rokietnica z dnia 29 listopada 2021 roku Nr XLV/381/2021, a zakresem zaskarżenia objęte są te same postanowienia dotyczące terenów oznaczonych symbolami 1MNs oraz 2MNs.Postępowanie w sprawie zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Po 273/22 zostało prawomocnie zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2025 roku o sygn. akt II OSK 1879/22 poprzez całkowite oddalenie skargi.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, postanowieniem z dnia 14 maja 2025 roku, podjął postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267).Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego aktualnego na dzień wydania zaskarżonego aktu.W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm.; dalej w skrócie "P.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rada Gminy Rokietnica z dnia 29 listopada 2021 roku Nr XLV/381/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Rokietnica, rej. ul. Rolnej, ul. Golęcińskiej, ul. Polnej i ul. Zielonej, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 13 grudnia 2021 roku pod pozycją 9810.Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (§ 40 Uchwały), tj. z dniem 28 czerwca 2021 roku, nadal obowiązuje oraz nie była nowelizowana.Zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co zostało expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 704 ze zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p.").Przystępując do rozpoznania sprawy Sąd miał na względzie, że skargę na uchwałę Rady wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 14 65 ze zm.; dalej w skrócie "u.s.g.").Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania Uchwały (co, jak podano w skardze, nastąpiło w dniu 23 grudnia 2021 roku) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją do sądu w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności w rozumieniu art. 147 § 1 P.p.s.a., należało dokonać na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.W skardze nie podnoszono, a Sąd nie ujawnił z urzędu, aby zaskarżona Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania. Natomiast zarzuty sformułowane w skardze Sąd podziela w całości uznając je za trafne.W § 28 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały, dotyczącym parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów 1MNs, 2MNs, 3MNs oraz 4MNs - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jedynie szeregowa, dla terenu 2MNs nie ustalono minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, natomiast dla terenu 1MNs został on określony dwa razy na różnym poziomie: w lit. a - na poziomie 15%, oraz w lit. d - na poziomie 20%.Sąd podziela ocenę Wojewody, że stwierdzony brak ustalenia w zaskarżonej Uchwale parametru minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej dla terenu 2MNs - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna stanowi oczywiste i istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587).Dostrzegać należy, że kwestia parametru minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, na mocy § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.), została unormowana jedynie w odniesieniu do działek budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, budynki opieki zdrowotnej (z wyjątkiem przychodni) oraz oświaty i wychowania.W konsekwencji brak obligatoryjnych ustaleń co do zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu w odniesieniu do terenu przeznaczonego w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jedynie szeregową 2MNs należało rozpoznać jako podstawę do stwierdzenia nieważności w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (porównaj wyrok NSA z 14.11.2023 r., II OSK 381/21, LEX nr 3707455).Wojewoda trafne dostrzega, że treść przepisów planu miejscowego determinuje sposób wykonywania prawa własności. Zasady zagospodarowania działek budowlanych muszą być określone w sposób jednoznaczny. Postanowienia planistyczne, w tym te dotyczące powierzchni biologicznie czynnej, nie mogą nasuwać żadnych wątpliwości, muszą być spójne.Przyjmuje się, że podstawowe parametry przyszłych inwestycji budowlanych w zakresie dyktowanym treścią art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. muszą być oznaczone w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości interpretacyjnych na etapie wydawania indywidualnych pozwoleń na budowę (porównaj wyrok WSA w Poznaniu z 21.05.2025 r., IV SA/Po 273/25, LEX nr 3869311).Za takie "niebudzące wątpliwości interpretacyjnych" nie mogą zostać uznane zapisy 28 ust. 1 pkt 4 lit. a i lit. b zaskarżonej uchwały, w myśl których dla terenu 1MNs ustalone zostały sprzeczne wartość w zakresie minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej.W ocenie Sądu ujawnionych niespójności nie można sanować poprzez usunięcie z obrotu prawnego jedynie tego postanowienia, które w świetle argumentacji odpowiedzi na skargę nie było zgodne z intencją planu. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Kompetencja do ustalenia treści aktu prawa miejscowego przynależy do organu uchwałodawczego jednostki samorządu terytorialnego.W tym stanie rzeczy należało przyjąć, że ujawnione wady, niekompletność i brak spójność regulacji planistycznej ma istotny wpływ na treść planu miejscowego, stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 1MNs oraz 2MNs. Stwierdzonych wadliwości nie da się usunąć na drodze interpretacji zapisów planu.Uwzględniając powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej warstwę tekstową i graficzną w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 1MNs oraz 2MNs zaskarżonej uchwały (punkt 1 sentencji wyroku).O kosztach postępowania sądowego (punkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając od Gminy Rokietnica na rzecz Wojewody kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru według stawek minimalnych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2023, poz. 1935 ze zm.).., należało dokonać na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.W skardze nie podnoszono, a Sąd nie ujawnił z urzędu, aby zaskarżona Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania. Natomiast zarzuty sformułowane w skardze Sąd podziela w całości uznając je za trafne.W § 28 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały, dotyczącym parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów 1MNs, 2MNs, 3MNs oraz 4MNs - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jedynie szeregowa, dla terenu 2MNs nie ustalono minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, natomiast dla terenu 1MNs został on określony dwa razy na różnym poziomie: w lit. a - na poziomie 15%, oraz w lit. d - na poziomie 20%.Sąd podziela ocenę Wojewody, że stwierdzony brak ustalenia w zaskarżonej Uchwale parametru minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej dla terenu 2MNs - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna stanowi oczywiste i istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587).Dostrzegać należy, że kwestia parametru minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, na mocy § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.), została unormowana jedynie w odniesieniu do działek budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, budynki opieki zdrowotnej (z wyjątkiem przychodni) oraz oświaty i wychowania.W konsekwencji brak obligatoryjnych ustaleń co do zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu w odniesieniu do terenu przeznaczonego w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jedynie szeregową 2MNs należało rozpoznać jako podstawę do stwierdzenia nieważności w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (porównaj wyrok NSA z 14.11.2023 r., II OSK 381/21, LEX nr 3707455).Wojewoda trafne dostrzega, że treść przepisów planu miejscowego determinuje sposób wykonywania prawa własności. Zasady zagospodarowania działek budowlanych muszą być określone w sposób jednoznaczny. Postanowienia planistyczne, w tym te dotyczące powierzchni biologicznie czynnej, nie mogą nasuwać żadnych wątpliwości, muszą być spójne.Przyjmuje się, że podstawowe parametry przyszłych inwestycji budowlanych w zakresie dyktowanym treścią art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. muszą być oznaczone w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości interpretacyjnych na etapie wydawania indywidualnych pozwoleń na budowę (porównaj wyrok WSA w Poznaniu z 21.05.2025 r., IV SA/Po 273/25, LEX nr 3869311).Za takie "niebudzące wątpliwości interpretacyjnych" nie mogą zostać uznane zapisy 28 ust. 1 pkt 4 lit. a i lit. b zaskarżonej uchwały, w myśl których dla terenu 1MNs ustalone zostały sprzeczne wartość w zakresie minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej.W ocenie Sądu ujawnionych niespójności nie można sanować poprzez usunięcie z obrotu prawnego jedynie tego postanowienia, które w świetle argumentacji odpowiedzi na skargę nie było zgodne z intencją planu. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Kompetencja do ustalenia treści aktu prawa miejscowego przynależy do organu uchwałodawczego jednostki samorządu terytorialnego.W tym stanie rzeczy należało przyjąć, że ujawnione wady, niekompletność i brak spójność regulacji planistycznej ma istotny wpływ na treść planu miejscowego, stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 1MNs oraz 2MNs. Stwierdzonych wadliwości nie da się usunąć na drodze interpretacji zapisów planu.Uwzględniając powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej warstwę tekstową i graficzną w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 1MNs oraz 2MNs zaskarżonej uchwały (punkt 1 sentencji wyroku).O kosztach postępowania sądowego (punkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając od Gminy Rokietnica na rzecz Wojewody kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru według stawek minimalnych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2023, poz. 1935 ze zm.).