Wyrok - III OSK 622/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 14 maja 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1566/24 w sprawie ze sprzeciwu [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w KaOddalono skargę kasacyjną. Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1566/24 w sprawie ze sprzeciwu [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ka
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
Role w sprawie
odwołujący
Skarb Państwa
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
14 maja 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Sławomir Wojciechowski
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 23 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1566/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, sprawy ze sprzeciwu [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej także jako: "spółka", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej także jako: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia 21 października 2024 r., nr [...] w przedmiocie uwarunkowań środowiskowych dla inwestycji: oddalił sprzeciw.Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:Decyzją Nr WOŚ-II.6220.11.2023.KG z dnia 24 maja 2024 r. Prezydent Miasta [...] (dalej także jako: "organ", "organ I instancji"), działając w oparciu o art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 72 ust. 1 pkt 1, art. 77 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4, art. 79 ust. 1, art. 82 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz.1094 z późn. zm.) w zw. z art. 15 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2023 r., poz. 1890), § 2 ust. 2 pkt 1 w związku z § 2 ust. 1 pkt 41 oraz § 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 54b Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2019, poz. 1839 ze zm.) w zw. z § 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2023 r., poz. 1724), wydał skarżącej Spółce, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na: "Rozbudowie [...] Sp. z o.o. w [...], przy ul. [...]", przewidzianego do realizacji w [...] na dz. ew. nr [...] oraz [...] (obręb [...]), przy uwzględnieniu uwarunkowań wskazanych w decyzji. Organ określił:I. Rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia. Zakres przedsięwzięcia obejmuje:- budowę instalacji termicznego przekształcania odpadów POL2 (Piec Obrotowy Linia 2), o wydajności 88.000 Mg odpadów na rok, tj. 264 Mg/dobę, 11 Mg/h wraz z pełną linią oczyszczania spalin,- budowę Budynku Głównego, tj. Hali Magazynowej, Podawania Odpadów, Dyspozytorni (HMPOD) - hali z boksami na odpady stałe, pomieszczeniami socjalnymi, rozdzielnią elektryczną, dyspozytornią główną, zabudowanymi urządzeniami załadowczymi odpady - stałe, medyczne, odpady w opakowaniach, miejscem magazynowania dla odpadów medycznych,- budowę Wiaty Magazynowej na odpady WM1-POL2,- budowę Wiaty Magazynowej na odpady WM2-POL2,- budowę Zbiorników Technologiczno-Operacyjnych na odpady ciekłe ZTO-POL2,- budowę magazynów na odpady wytworzone,- budowę silosów na odpady wytworzone,- budowę silosów na reagenty do procesu,- budowę magazynu części zamiennych i zaplecza warsztatowego,- budowę budynku turbogeneratora oraz stacji redukcyjno-schładzającej parę,- budowę rozdzielni głównej zasilającej wraz z transformatorami,- podłączenie zasilania zakładu z sieci energetycznej linią kablową z GPZ,- budowę zbiornika wody pożarowej oraz systemu gaszenia,- budowę zbiornika na ścieki deszczowo - przemysłowe,- drogi i place, tereny utwardzone,- wykonanie wzmocnienia terenu,- zagospodarowanie terenów zielonych.Przedmiotowe przedsięwzięcie zaliczane jest do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w myśl § 2 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 41 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko tj. przedsięwzięcie polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu instalacji do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r., poz. 701, 730, 1403 i 1579) odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych. Dokładna charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik nr 1 do niniejszej decyzji.II. Warunki ochrony środowiska, w ramach których określił: Warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich (11.1.) oraz Wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym (II.2.).III. Wymogi w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych, w odniesieniu do przedsięwzięć zaliczanych do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska.IV. Wymogi w zakresie ograniczania transgranicznego oddziaływania na środowisko w odniesieniu do przedsięwzięć, dla których przeprowadzono postępowanie w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko - nie dotyczy.V. Nie stwierdza się konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko ani postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.W uzasadnieniu po przywołany podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia organ podał w oparciu o przeprowadzone analizy, iż oddziaływanie ponadnormatywne zamknie się w granicach nieruchomości, na których będzie realizowane przedsięwzięcie.Z ustaleń organu wynika, że działki objęte wnioskiem nr [...] i [...] położone są na obszarze, dla którego obowiązuje "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla terenów położonych w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...] - etap [...]" (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2022 r., poz. 3489), na terenie oznaczonym symbolem 1NO - z podstawowym przeznaczeniem pod gospodarowanie odpadami (w tym działalność w zakresie zbierania, transportu, przetwarzania odpadów, termicznego przekształcania odpadów). Odwołując się do zapisu § 4 ust. 2 pkt 3 lit. d ww. planu organ stwierdził, że przedmiotowe przedsięwzięcie jest zgodne z przeznaczeniem terenu wskazanym w planie miejscowym a do inwestycji znajdzie zastosowanie wyjątek od zakazu realizacji nowych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko określony w planie miejscowym, ze względu na rozbudowę istniejącego zakładu.Dalej organ wskazał, iż wystąpił o stosowne uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia oraz wyrażenie opinii. Dyrektor RZGW w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie postanowieniem z dnia 12 września 2023 r. znak GL.RZŚ.4900.27.2023.KWK.2 uzgodnił realizację przedsięwzięcia w wariancie wybranym przez inwestora i określił warunki tej realizacji. Marszałek Województwa [...] postanowieniem z dnia 24 października 2023 r. nr 2480/OE/2023 zaopiniował pozytywnie przedmiotowe przedsięwzięcie oraz wskazał warunki jego realizacji oraz eksploatacji. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] pismem znak NS-ZNZ.9027.17.528.4325.13.2023 z dnia 13 listopada 2023 r. zaopiniował pozytywnie w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych realizację przedmiotowego przedsięwzięcia oraz wskazał warunki jego realizacji. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem znak WOOŚ.4221.49.2023.MPI.4 z dnia 22 stycznia 2024 r. uzgodnił realizację przedsięwzięcia oraz wskazał warunki jego realizacji i eksploatacji.Organ podał również, że w postępowaniu zapewniono udział społeczeństwa poprzez podanie do publicznej wiadomości informacji wymienionych w decyzji.W trakcie prac związanych z realizacją przedsięwzięcia mogą występować okresowe uciążliwości tj. pylenie podczas prowadzenia prac ziemnych czy emisja substancji pyłowo-gazowych ze spalania paliw w silnikach spalinowych samochodów i sprzętu budowlanego, mające charakter krótkotrwały o zasięgu lokalnym. Planowane zamierzenie będzie wyposażone w szczelną nieprzepuszczalną powierzchnię, zatem nie będzie stwarzało zagrożenia dla środowiska gruntowo-wodnego. W wyniku realizacji przedsięwzięcia powstaną nowe źródła emisji zorganizowanej i niezorganizowanej do powietrza, a głównym źródłem emisji zorganizowanej będą procesy termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych. Eksploatacja planowanego zamierzenia będzie związana z wytwarzaniem odpadów. W raporcie przedstawiono i przeanalizowano warianty realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, a wyboru wariantu dokonano biorąc pod uwagę uwarunkowania ekonomiczne oraz oddziaływanie na środowisko. Organ uznał, że wybrany przez Inwestora wariant realizacji przedsięwzięcia jest korzystniejszy z punktu widzenia oddziaływania na środowisko. Z uwagi na zakres planowanej inwestycji, etap realizacji nie będzie źródłem znaczących oddziaływań na poszczególne elementy środowiska.W odwołaniu od tej decyzji, wniesionym przez Stowarzyszenie Samorządne [...] w [...], sformułowano zarzuty naruszenia: art. 24 k.p.a. ze względu na konflikt interesów Gminy przy wydawaniu decyzji ze względu na zarządzanie działkami sąsiadującymi z Inwestorem; art. 72 ust. 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w związku z wydaniem dwóch decyzji środowiskowych dla jednego przedsięwzięcia; art. 62 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w związku z brakiem określenia wpływu inwestycji na zdrowie ludzi przez brak dokładnej ilości emisji do środowiska; zapisów planu miejscowego poprzez zgłoszenie zadania jako nowej inwestycji, podczas gdy plan dopuszcza tylko rozbudowę istniejącej; nieuwzględnienie skumulowanego jednoczesnego oddziaływania na środowisko kilkudziesięciu zakładów zlokalizowanych w tym rejonie i stanu badań środowiska, które wskazuje na degradację terenu uniemożliwiającą zamieszkanie na nim ludzi.Pismem z dnia 22 lipca 2024 r. Inwestor reprezentowany przez fachowego pełnomocnika przedstawił swoje stanowisko w sprawie.Po rozpoznaniu odwołania, Organ odwoławczy, decyzją z dnia 21 października 2024 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.), uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.W pierwszej części uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił szczegółowo przebieg postępowania oraz przywołał brzmienie przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie. Zaskarżona decyzja została wydana po przeprowadzeniu oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Organ odwoławczy wskazał, iż w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie brało udziału Odwołujące się Stowarzyszenie, prowadzące swoją działalność od 24 października 2013 r. (tj. dłużej niż 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania), które wobec zapisów pkt 8 ust. 2 regulaminu oraz wskazanych w Ewidencji stowarzyszeń zwykłych pod pozycją 4 celów jego działalności, jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 44 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, mającą prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa.Po przeprowadzeniu postępowania Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kolegium zauważyło, że stroną w postępowaniu jest m. in. Miasto [...], którego organem wykonawczym jest Prezydent Miasta [...] oraz Skarb Państwa, w imieniu którego uprawnienia właścicielskie wykonuje Prezydent Miasta [...] - równocześnie organ pierwszej instancji. Z treści zaskarżonej decyzji oraz z akt sprawy wynika natomiast, że organ pierwszej instancji nie rozważył i nie zbadał czy w sprawie zachodzą przesłanki wyłączenia organu. Zwrócił również uwagę, że wadliwe niezastosowanie instytucji wyłączenia stanowi podstawę wznowienia postępowania w odniesieniu do decyzji ostatecznych. Tego rodzaju naruszenie w ocenie organu odwoławczego uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.W ocenie organu odwoławczego, dokonując oceny zgodności planowanego przedsięwzięcia z zapisami planu miejscowego organ pierwszej instancji dokonał analizy § 4 ust. 2 pkt 3 lit. d planu, pomijając treść § 8 ust. 3 planu. Kolegium zauważyło, że rozbudowa zakładu planowana jest na działce numer 994/14 (strona 8 raportu), w raporcie Inwestor odniósł się do ww. zasad wynikających z zapisów planu miejscowego (poza nakazem zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych i maksymalnej szerokości elewacji frontowej), a kwestii tej nie wyjaśnił organ pierwszej instancji, w tym zakresie nie odniósł się w żaden sposób do zapisów ww. raportu. W sytuacji natomiast gdy analiza doprowadziłaby do wniosku o niezgodności planowanego przedsięwzięcia z zapisami planu miejscowego organ powinien zastosować art. 79a k.p.a. Kolegium wskazało także, że organ pierwszej instancji pominął część warunków realizacji przedsięwzięcia zamieszczonych w postanowieniu Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] Nr [...] z dnia 12 września 2023 r. Organ odwoławczy wymienił szczegółowo punkty postanowienia pominięte przez organ pierwszej instancji, oraz wyjaśnił, że organ jest związany stanowiskiem organu uzgadniającego. W odniesieniu do wniosków sformułowanych przez organy opiniujące: Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w opinii sanitarnej Nr [...] z dnia 13 listopada 2023 r. oraz Marszałka Województwa [...] w postanowieniu Nr [...] z dnia 24 października 2023 r., wyjaśnił, iż choć nie mają one charakteru wiążącego, a organ może ich nie stosować, jednak stanowisko takie powinno zostać odpowiednio uzasadnione, czego organ pierwszej instancji nie uczynił. Podkreślił, że określenie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia nie może być dowolne i winno zostać prawidłowo uzasadnione - czego jednak nie spełnia zaskarżona decyzja. W ramach zaleceń Kolegium podało, iż ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji powinien usunąć wymienione uchybienia, a w pierwszej kolejności zwrócić się o wyznaczenie innego organu do załatwienia sprawy. Końcowo organ odwoławczy odniósł się do postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] Nr [...] z dnia 22 stycznia 2024 r. wyjaśniając, że nie podlegało ono odrębnemu zaskarżeniu. W ocenie Kolegium postanowienie jest prawidłowe, organ uzgadniający występował do organu pierwszej instancji o udzielenie dodatkowych wyjaśnień w sprawie oraz nadesłanie dokumentów, następnie po zebraniu całego materiału dowodowego dokonał jego prawidłowej oceny czemu dał wyraz w obszernym i szczegółowym uzasadnieniu. Organ odwoławczy zauważył także, że ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów odwołania na tym etapie postępowania stanowiłoby nieuprawnione wkroczenie w kompetencje organu pierwszej instancji, który zobowiązany będzie do przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w sprawie.Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca spółka. W złożonym sprzeciwie skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik skarżącej spółki sformułował szereg zarzutów i wniósł o uwzględnienie sprzeciwu przez organ odwoławczy poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie nowej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej rozszerzył sformułowane zarzuty oraz przedstawił argumentację i orzeczenia sądów administracyjnych dla poparcia przedstawionego stanowiska.W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1566/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach: oddalił sprzeciw.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca spółka zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ("k.p.a.") w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie Sprzeciwu wobec błędnego przyjęcia, że zachodziły podstawy do wydania przez SKO decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., mimo że SKO, wydając Decyzję SKO, naruszyło przepisy postępowania tj. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uchylenie DŚU i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wobec błędnego stwierdzenia przez SKO, że Prezydent podlegał wyłączeniu z mocy prawa od załatwienia sprawy dotyczącej DŚU na podstawie art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na to, że stronami postępowania w sprawie wydania DŚU było Miasto [...], którego organem wykonawczym jest Prezydent Miasta [...]oraz Skarb Państwa, w imieniu którego uprawnienia właścicielskie wykonuje Prezydent Miasta [...], podczas gdy przepis art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. reguluje jedynie przesłanki wyłączenia pracownika, a nie wyłączenia organu, więc przepis ten nie może stanowić podstawy dla wyłączenia Prezydenta jako organu od załatwienia sprawy, a co więcej w świetle obowiązujących przepisów brak jest podstaw do wyłączenia organu od załatwienia sprawy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z tego tylko względu, że organ ten na podstawie odrębnych przepisów jest organem wykonawczym gminy albo wykonuje uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa będących stroną takiego postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało niezasadnym oddaleniem Sprzeciwu, choć Decyzja SKO została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ Prezydent nie naruszył przepisów postępowania, nie zachodziły bowiem podstawy prawne dla jego wyłączenia od załatwienia niniejszej sprawy;2) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie Sprzeciwu wobec błędnego przyjęcia, że zachodziły podstawy do wydania przez SKO decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wskutek błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że jeżeli SKO stwierdziło konieczność rozważenia przez Prezydenta kwestii wyłączenia organu od rozpoznania niniejszej sprawy, a Prezydent w uzasadnieniu DŚU kwestii tej nie rozważył, to stanowiło to wystarczającą i uzasadnioną podstawę w świetle art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia Decyzji SKO, podczas gdy (i) w świetle art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Prezydent nie miał obowiązku odnosić się do kwestii wyłączenia organu w uzasadnieniu DŚU. szczególnie w sytuacji, gdy nie stwierdził przesłanek do wyłączenia się od rozpoznawania sprawy, a więc brak odniesienia się do kwestii wyłączenia organu w uzasadnieniu DŚLI nie stanowi wady, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a jednocześnie (ii) SKO - wbrew twierdzeniu Sądu I Instancji - nie stwierdziło konieczności rozważenia przez Prezydenta kwestii wyłączenia organu, a stwierdziło, że zachodzą podstawy do wyłączenia Prezydenta od rozpoznawania sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a., który reguluje kwestię wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu i to z tego względu SKO uznało, że zachodzą podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało niezasadnym oddaleniem Sprzeciwu, choć Decyzja SKO została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. ponieważ skutkowało niezasadnym oddaleniem Sprzeciwu, ponieważ Prezydent nie naruszył przepisów postępowania, nie miał bowiem obowiązku prawnego odnieść się do kwestii wyłączenia organu w uzasadnieniu DŚU, w szczególności wobec faktu, że w sprawie nie zachodziły podstawy do jego wyłączenia;3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ("k.p.a.") w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie Sprzeciwu wobec błędnego przyjęcia, że zachodziły podstawy do wydania przez SKO decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., choć Sąd I Instancji nie odniósł się w uzasadnieniu Zaskarżonego Wyroku do istoty zarzutu nr 1 Sprzeciwu, tj. zarzutu naruszenia przez SKO art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc do kwestii tego, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły podstawy do wyłączenia Prezydenta od rozpoznawania sprawy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla Przedsięwzięcia na podstawie art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a., a zamiast tego w zasadzie poprzestanie przez Sąd I Instancji na przedstawieniu różnych poglądów na tę kwestię z jednoczesnym wskazaniem, że Sąd I instancji nie stoi na stanowisku, aby każda sytuacja, w której stroną postępowania jest dana jednostka samorządu, wymagała wyłączenia organu tego samorządu od rozstrzygania w sprawie, ale organ I instancji obligatoryjnie powinien zbadać tę kwestię, podczas gdy Sąd I instancji w uzasadnieniu Zaskarżonego Wyroku powinien był właśnie odnieść się do istoty zarzuty i zweryfikować, czy stanowisko SKO dotyczące konieczności wyłączenia Prezydenta od rozpatrywania sprawy było zasadne czy nie, a więc czy przepis art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. mógł mieć w sprawie zastosowanie i czy w realiach rozpatrywanej sprawy uzasadniał wyłączenie Prezydenta od rozpoznawania sprawy, a tego Sąd I instancji nie uczynił, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ z treści uzasadnienia Zaskarżonego Wyroku nie można jednoznacznie wywnioskować, jakie jest stanowisko Sądu I instancji wobec tego, czy w rozpatrywanej sprawie istniały podstawy do wyłączenia organu od rozpoznawania sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. lub ewentualnie o jakich innych przesłankach wyłączenia pisze Sąd I instancji, zatem czy zasadne było wydanie Decyzji SKO i dlaczego, a co więcej - brak odniesienia się do tej kwestii w uzasadnieniu Zaskarżonego Wyroku może wskazywać na to, że kwestia zasadności wyłączenia Prezydenta od rozstrzygania przedmiotowej sprawy nie była przedmiotem analizy Sądu I instancji, co skutkowało nieuzasadnionym oddaleniem Sprzeciwu Spółki ponieważ skutkowało niezasadnym oddaleniem Sprzeciwu, choć Decyzja SKO została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ Prezydent nie naruszył przepisów postępowania, nie zachodziły bowiem podstawy prawne dla jego wyłączenia od załatwienia niniejszej sprawy;4) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ("u.o.o.ś.) poprzez nieuwzględnienie Sprzeciwu wobec błędnego przyjęcia, że zachodziły podstawy do wydania przez SKO decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., mimo że SKO, wydając Decyzję SKO, naruszyło przepisy postępowania tj. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 poprzez uchylenie DŚU i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wobec błędnego stwierdzenia przez Sąd I Instancji w ślad za SKO, że w sprawie wystąpiło naruszenie przepisów art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., gdyż Prezydent nie zbadał w żaden sposób, czy w wyniku realizacji Przedsięwzięcia zostaną zachowane zasady zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy określone w § 8 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla terenów położonych w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...] - Etap [...]" ("MPZP"), podczas gdy (i) Prezydent w toku postępowania w sprawie wydania DŚU dokonał ustalenia zgodności lokalizacji Przedsięwzięcia z MPZP, w tym zwrócił się do Wydziału Urbanistyki i Architektury w Urzędzie Miejskim w [...] o udzielenie informacji co do zgodności Przedsięwzięcia z MPZP i takie stanowisko o zgodności uzyskał w piśmie z dnia 2 czerwca 2023 r., Nr [...], a w DŚU Prezydent wskazał, że w jego opinii Przedsięwzięcie jest zgodne z przeznaczeniem terenu wskazanym w MPZP, a zatem jest ewidentne, że Prezydent dokonał oceny zgodności lokalizacji Przedsięwzięcia z MPZP i ocenił, że taka zgodność zachodzi, a zatem stwierdzona przez SKO nieprawidłowość nie wystąpiła, a co więcej (ii) zgodnie z art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. w toku postępowania w sprawie DŚU konieczna jest jedynie ocena "zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", a nie ocena zgodności innych aspektów Przedsięwzięcia z wszystkimi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, więc w tym względzie przepis § 8 ust. 3 MPZP (dotyczący m.in. ilości miejsc parkingowych) nie miał znaczenia z punktu widzenia wydawanej DŚU, którą to okoliczność Sąd I instancji całkowicie pominął w uzasadnieniu Zaskarżonego Wyroku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało niezasadnym oddaleniem Sprzeciwu, choć Decyzja SKO została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ Prezydent nie naruszył przepisów postępowania i dokonał ustalenia zgodności lokalizacji Przedsięwzięcia z MPZP w wymaganym prawnie zakresie;5) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie Sprzeciwu wobec błędnego przyjęcia, że zachodziły podstawy do wydania przez SKO decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., mimo że SKO, wydając Decyzję SKO, naruszyło przepisy postępowania tj. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez SKO postępowania dowodowego lub wyjaśniającego co do zgodności lokalizacji Przedsięwzięcia z ustaleniami MPZP wobec stwierdzenia przez SKO (z czym Spółka się nie zgadza), że Prezydent nie zbadał w żaden sposób, czy w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji zostaną zachowane zasady zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy określone w § 8 ust. 3 MPZP, podczas gdy w sytuacji stwierdzenia konieczności dokonania dodatkowych ustaleń co do zgodności Przedsięwzięcia z § 8 ust. 3 MPZP SKO powinno w pierwszej kolejności dokonać samodzielnych ustaleń w tym zakresie, a w razie potrzeby SKO powinno było przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał DŚLI czyli Prezydentowi, tym bardziej że w świetle uzasadnienia Zaskarżonej Decyzji wyjaśnienia wymagały tylko dwie kwestie: (i) kwestia szerokości elewacji, którą SKO mogło ustalić na podstawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko ("Raport OOŚ"), ponieważ jest to w tym Raporcie OOŚ wpisane oraz (ii) kwestia zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych, co mogło zostać wyjaśnione przez Spółkę na wezwanie SKO i niekoniecznie wymagało nawet uzupełnienia Raportu OOŚ, zwłaszcza że Przedsięwzięcie stanowi rozbudowę istniejącego Zakładu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało niezasadnym oddaleniem Sprzeciwu, choć Decyzja SKO została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ - nawet jeżeli przyjąć, że w sprawie doszło do naruszenia przez Prezydenta art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w odniesieniu do ustalenia zgodności lokalizacji Przedsięwzięcia z MPZP - to zakresu kwestii wymagających wyjaśnienia nie miał istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, a wobec niewielkiego zakresu informacji wymagających wyjaśnienia, SKO powinno było dokonać samodzielnie stosownych ustaleń co do zgodności lokalizacji Przedsięwzięcia z ustaleniami MPZP i w razie konieczności mogło skorzystać z możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. co wykluczało możliwość wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.;6) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 106 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie Sprzeciwu wobec błędnego przyjęcia, że zachodziły podstawy do wydania przez SKO decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., mimo że SKO wydając Decyzję SKO naruszyło przepisy postępowania tj. art. 1 z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 106 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie DŚU i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wobec stwierdzenia przez SKO, że Prezydent w DŚU pominął i zmodyfikował część warunków wskazanych w postanowieniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] ("Dyrektor RZGW") z dnia 12 września 2023 r., znak GI.RZŚ.4900.27.2023.KWK.2, podczas gdy — nawet jeżeli przyjąć, że takie uchybienie miało miejsce, to usunięcie tego typu wadliwości nie wymagało ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ani dowodowego, a zatem tego typu wadliwość DŚU mogła zostać usunięta przez SKO poprzez wydanie decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało niezasadnym oddaleniem Sprzeciwu, choć Decyzja SKO została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ wobec wiążącego charakteru Postanowienia Dyrektora RZGW nie można twierdzić, że w sprawie konieczne było dodatkowe wyjaśnienie sprawy w odniesieniu do dosłownego wskazania postanowień Dyrektora RZGW do treści DŚU, zakres wymaganego zdaniem SKO i zdaniem Sądu I instancji działania sprowadzał się bowiem przepisania bez modyfikacji warunków wskazanych w wiążącym Postanowieniu Dyrektora RZGW.Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca spółka wniosła o:I. na podstawie art. 179a p.p.s.a., uchylenie w całości zaskarżonego wyroku przez WSA, z uwagi na to, że podstawy niniejszej skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione i zasądzenie na rzecz spółki kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i ponowne rozpoznanie sprawy przez uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie w całości decyzji SKO;II. w przypadku nieuchylenia zaskarżonego wyroku przez WSA w Gliwicach w trybie art. 179a p.p.s.a. w związku z powyższymi zarzutami:1) na podstawie art. 188 p.p.s.a., uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej i – wobec tego, że istota sprawy jest wystarczająco rozpoznana dla stwierdzenia, że decyzja SKO została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. – uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie sprzeciwu poprzez jego uwzględnienie i uchylenie w całości decyzji SKO;a ewentualnie – w przypadku uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona:2) na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach;III. zgodnie z art. 182 ust. 2a p.p.s.a., rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym;IV. zgodnie z art. 182a p.p.s.a., rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu;V. na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § w p.p.s.a., zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw albowiem podniesione w niej zarzuty wraz z zawartą w uzasadnieniu argumentacją nie podważają mimo wszystko prawidłowości kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, jaką przeprowadził Sąd I instancji, skutkiem której było oddalenie sprzeciwu.Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a., tj.: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.Podkreślenia wymaga, że zaskarżony wyrok został wydany w wyniku rozpoznania przez sąd pierwszej instancji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasatoryjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Zgodnie bowiem z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.Z przepisu tego wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.Innymi słowy, ocena sądu pierwszej instancji sprowadza się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd I instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.Dalej, niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017 r., s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Z sytuacją taką mamy zatem do czynienia, gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.Organ kasacyjny przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Za prawidłowe zatem uznać należy stanowisko, że organ drugiej instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać należy bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające.Zgodnie z treścią art. 136 k.p.a. organ drugiej instancji uprawniony jest do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach prawidłowo wydało decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Oceniając przedstawione wyżej poglądy w realiach niniejszej sprawy wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawidłowo uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skutecznie wykazało konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, taki stan sprawy nie mógł być podstawą do zaakceptowania przez Kolegium decyzji organu pierwszej instancji. Sprawa nie mogła być również w tym zakresie weryfikowana merytorycznie przez organ odwoławczy. Sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego dla zastosowania tego przepisu koniecznym jest stwierdzenie przez organ odwoławczy naruszenia przez organ I instancji norm prawa procesowego a nie jakichkolwiek przepisów postępowania. Jednakże to naruszenie musi zostać stwierdzone przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które w danej sprawie nakazują podjęcie szczegółowych ustaleń.Konstrukcja zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzutu nr 1, 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej (art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a.; art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a.) umożliwia ich łączne rozpoznanie z uwagi na komplementarny charakter zarzutów, których istota koncentruje się wokół dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. w związku z szeregiem przepisów p.p.s.a. i k.p.a., w tym przede wszystkim art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a., będące podstawami prawnymi wyłączenia pracownika i organu.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy zasadnie wskazali, że w realiach niniejszej sprawy istnieje konieczność rozważenia przez organ pierwszej instancji kwestii wyłączenia organu od rozpoznania niniejszej sprawy, co już stanowi wystarczającą i uzasadnioną podstawę w świetle art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, bowiem jak wynika z uzasadnienia decyzji pierwszej instancji zagadnienie to w żadnej mierze nie stało się przedmiotem rozważań organu pierwszej instancji.Organ pierwszej instancji winien był obligatoryjnie rozważyć i w razie potrzeby zastosować stosowną procedurę prawną, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączenia organu, a powstałe na etapie postępowania odwoławczego wątpliwości co do wyłączenia organu uprawniały do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Jednocześnie nie uszło uwadze Sądu I instancji, że kwestia wyłączenia organu w sytuacji, gdy stroną postępowania jest dana jednostka samorządu terytorialnego w orzecznictwie i literaturze przedmiotu nie jest jednolicie postrzegana.Zachowanie bezstronności organu leży w interesie wszystkich stron postępowania, a w szczególności wnioskodawcy zwracającego się o ustalenie środowiskowych uwarunkowaniach realizacji danego przedsięwzięcia, a zatem również licznych wymogów i warunków związanych z ich ustaleniem.Dalej, również konstrukcja zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzutu nr 4, 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej (art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 u.o.o.ś.; art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a.; art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 106 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) umożliwia ich łączne rozpoznanie z uwagi na komplementarny charakter zarzutów, których istota koncentruje się wokół dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. w związku z szeregiem przepisów p.p.s.a. i k.p.a., w tym przede wszystkim art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. (i inne).W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego znaczenie równorzędne, do powyższego zagadnienia w przedmiocie wyłączenia organu od rozpoznania niniejszej sprawy, pozostaje stwierdzenie organu odwoławczego co do niepełnej analizy zapisów planu miejscowego, jak również wyjaśnienie przez organ odwoławczy charakteru uzgodnień oraz opinii wydawanych w toku postępowania w sprawach objętych przedmiotem niniejszego postępowania oraz związane z tym wskazania.Przede wszystkim wskazać należy, że zarówno Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy mieli podstawy, aby stwierdzić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji są nie do końca prawidłowe i nie odpowiadają zebranym dowodom, zawartym w aktach administracyjnych. Organ I instancji nie przeprowadził wszechstronnego i kompletnego postępowania dowodowego i wyjaśniającego, spełniającego wymogi art. 7 i 77 § 1 k.p.a., z jednoczesną oceną zebranego materiału dowodowego, stosownie do reguł wskazanych w art. 80 k.p.a.Prawidłowo Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż jak wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, dokonując analizy zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego Uchwałą Nr XLIII/774/2022 Rady Miejskiej w [...] z dnia 18 maja 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla terenów położonych w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...] – Etap [...] (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2022 r., poz. 3489), organ pierwszej instancji wziął pod rozwagę jedynie zapis § 4 ust. 2 pkt 3 lit. d ww. planu miejscowego, jednocześnie analiza nie odnosiła się w żadnej części do zapisów § 8 ust. 3 planu dotyczących terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...], na którym położone są działki inwestycyjne.Dalej, podnieść należy, że samodzielne modyfikacje dokonanego uzgodnienia bądź pominięcie stanowiska organu uzgadniającego stanowi istotne naruszenie prawa mające niewątpliwie wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wskazał wyraźnie, które warunki zawarte w postanowieniu Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] Nr [...] z dnia 12 września 2023 r., zostały przez organ pierwszej instancji pominięte w treści wydanej decyzji.W tej sytuacji prawnej i faktycznej dokonanie na etapie postępowania odwoławczego kluczowych dla rozstrzygnięcia ustaleń, odnoszących się do zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego, jak również czynienie ustaleń w zakresie warunków przedmiotowej decyzji w oparciu o dokonane w sprawie uzgodnienia oraz opinie, nie mogło nastąpić na etapie postępowania odwoławczego bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.W badanej sprawie zaszły zatem przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, a podstawa zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. została przez organ odwoławczy w wystarczającym stopniu uzasadniona. Ponieważ organ pierwszej instancji tego nie uczynił, to nie było możliwe zastosowanie art. 136 k.p.a. bez uszczerbku dla stron postępowania mających prawo do zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej ponownie do organu odwoławczego.Natomiast odnosząc się zaś do podnoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 500/21, LEX nr 3287550). Wskazać zatem należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2017 r., sygn. I GSK 1329/15, ONSAiWSA 2019, nr 1, poz. 9). W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w sposób umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku wyjaśnił, z jakich przyczyn uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem.Jednocześnie odnosząc się do twierdzeń autora skargi kasacyjnej dotyczących podstaw prawnych w zakresie naruszenia art. 80 ust. 2 u.o.o.ś., to wyraźnego podkreślenia wymaga, że w ramach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd I instancji nie dokonywał oceny materialnoprawnych podstaw zaskarżonej decyzji, które wykraczałyby poza zakres narzucony treścią art. 138 § 2 k.p.a. Badał on jedynie sposób przeprowadzenia postępowania administracyjnego, nie zaś merytoryczną poprawność oceny zgromadzonego materiału dowodowego, która to może być przedmiotem rozważań sądu, dopiero po zakończeniu postępowania administracyjnego w toku instancji.Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozważania wskazać należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.Końcowo wskazać należy, że szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, będzie możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego, bowiem przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu wyłącznie do oceny: "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a." (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 3011/17, LEX nr 2408525; wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 2226/18, LEX nr 2536881; wyrok NSA z dnia 5 września 2019 r., sygn. II OSK 2222/19, LEX nr 2736724).Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok jest prawidłowy, bowiem Sąd I instancji słusznie uznał sprzeciw skarżącej kasacyjnie spółki za niezasadny.W tej sytuacji skarga kasacyjna jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, tym samym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.