Wyrok - II SA/Sz 30/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie - z dnia 27 marca 2025
Teza
Oddalono skargę. Planowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik,, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2025 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 28 czerwca 2024 r., nr 38Oddalono skargę. Planowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik,, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2025 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 28 czerwca 2024 r., nr 38
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
27 marca 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Przewodniczący
Joanna Świerzko-Bukowska
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia 28 czerwca 2024 r., nr 38/2024, Wójt Gminy K. (dalej: "organ I instancji"), na podstawie art. 59 ust. 1, w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku E. B. (dalej: "inwestor", "skarżąca"), złożonego w dniu 31 marca 2023 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą na terenie inwestycji o powierzchni [...] m˛, składającym się z działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i części działki drogowej nr [...] z obrębu geodezyjnego [...], gmina K., ze względu na niespełnienie wymagania art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z wnioskiem dostęp planowanej inwestycji do drogi publicznej będzie prowadził przez drogi wewnętrzne, tj. działkę drogową nr [...], będącą w części własnością Gminy K. i dalej przez drogę wewnętrzną, działkę drogową nr [...] (przez jej część zapewniającą przejazd pojazdów samochodowych). Działka drogowa nr [...] stanowi dojazd do gruntów rolnych i w części posiada nawierzchnię gruntową nieutwardzoną, w części jest porośnięta. Działka drogowa w stanie istniejącym nie zapewni możliwości przejazdu pojazdów samochodowych, szczególnie ciężkich pojazdów asenizacyjnych do wywozu odpadów i opróżniania zbiorników bezodpływowych na ścieki, bez względu na warunki atmosferyczne. Remont i budowa budowli drogowych na działce nr [...] nie znajduje się w aktualnych wieloletnich planach inwestycyjnych Gminy K.. Ponadto szerokość działki drogowej nr [...] przy froncie terenu planowanej inwestycji i na odcinku wcześniejszym wynosi od około 5,5 m do około 6,5 m. Nawierzchnia gruntowa doprowadzona jest do wysokości działki nr [...]. Długość dojazdu przez działkę nr [...] do przejezdnej drogi wewnętrznej (działki drogowej nr [...]) wynosi około 550 m. Na działce drogowej nr [...] nie występuje jezdnia w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych i w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Gmina K., jako właściciel działki nr [...], pismem z dnia 11 czerwca 2024 r. zaopiniowała negatywnie dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną nr [...], której przeznaczeniem jest dojazd do gruntów rolnych, a nie obsługa zabudowy mieszkaniowej. W ocenie organu I instancji teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej, zatem nie został spełniony warunek o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., co uzasadniało odmowę wydania warunków zabudowy.W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego i procesowego, w tym w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., art. 61 ust. 5a u.p.z.p., art. 8 ustawy o drogach publicznych, art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania wskazała, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa warunków jakie ma spełniać droga wewnętrzna, czy ma mieć urządzoną jezdnię lub ciąg pieszo-jezdny, czy też posiada określoną nawierzchnię, jak również nie uzależnia możliwości uznania bądź nieuznania istnienia dostępu do drogi publicznej od pozytywnego lub negatywnego stanowiska zarządcy drogi.Decyzją z dnia 15 listopada 2024 r., nr SKO/PG/420/2636/2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że w przedmiotowej sprawie nie znajdują zastosowania zmiany w przepisach wprowadzone ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688), co wynika z art. 59 ust. 1 tej ustawy i przytoczyło treść art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 i ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed 24 września 2023 r. Wskazało również na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie").Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji zawiera wszystkie elementy wymienione w § 9 rozporządzenia, tj. część tekstową oraz graficzną - mapę sporządzoną w skali 1:1000, przedstawiającą granice terenu objętego wnioskiem oraz wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, składającej się z części tekstowej oraz graficznej - mapy zasadniczej, sporządzonej w skali 1:1000, przedstawiającej granice terenu inwestycji oraz granice obszaru analizowanego. Jednocześnie analizę urbanistyczną, jak i projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami, sporządziła osoba posiadająca wymagane uprawnienia urbanistyczne - zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p.Kolegium wskazało, że z analizy urbanistycznej wynika, że planowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej. W konsekwencji odstąpiono od analizy parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w wyznaczonym obszarze analizowanym. Istotą sporu jest ocena spełnienia przez inwestora wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku gdy m. in. teren ma dostęp do drogi publicznej.Kolegium wskazało, że obsługa komunikacyjna terenu inwestycji – dostęp do drogi publicznej – ma odbywać się przez działki nr [...] i [...], co potwierdziła strona w odwołaniu od decyzji wskazując, że dostęp do drogi publicznej dla terenu inwestycji odbywał się będzie przez działkę nr [...] stanowiącą drogę wewnętrzną jak również przez działkę drogową nr [...] (będącą częściowo drogą wewnętrzną - drogą rowerową, zaś częściowo drogą publiczną stanowiącą własność gminy K.). Kolegium wyjaśniło, że zarówno działka nr [...], jak i działka nr [...], stanowią grunty, sklasyfikowane jako tereny komunikacyjne - drogi, oznaczone symbolem "dr". Działka nr [...], stanowiąca własność gminy K., jest działką niezabudowaną, o nawierzchni nieutwardzonej, nie została urządzona oraz nie stanowi drogi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 725). Szerokość tej działki przy froncie terenu planowanej inwestycji i na odcinku wcześniejszym wynosi od około 5,5 m do około 6,5 m. Nawierzchnia gruntowa doprowadzona jest do wysokości działki nr [...]. Długość dojazdu przez działkę nr [...] do przejezdnej drogi wewnętrznej, działki drogowej nr [...], wynosi około 550 m. Działka nr [...] jest dojazdem do gruntów rolnych i częściowo jest porośnięta. W trakcie wizji lokalnej stwierdzono, że działka drogowa w stanie istniejącym nie zapewnia możliwości przejazdu pojazdów samochodowych, szczególnie ciężkich pojazdów asenizacyjnych do wywozu odpadów i opróżniania zbiorników bezodpływowych na ścieki na terenie planowanej inwestycji, bez względu na warunki atmosferyczne. Remont ani budowa budowli drogowych na działce nr [...] nie znajduje się w aktualnych wieloletnich planach inwestycyjnych gminy K.. Działka nr [...] (mylnie wskazywana jako działka nr [...]) stanowi częściowo drogę wewnętrzną, a częściowo, do wysokości działki nr [...], drogę gminną nr [...]. Nawierzchnia utwardzona występuje do działki nr [...]. Od działki nr [...] rozpoczyna się ścieżka pieszo-rowerowa, prowadzona na części działki nr [...]. Ponadto wykonana jest wyspa kanalizująca ruch rowerowy i uniemożliwiająca wjazd pojazdów samochodowych. Na pozostałej części działki drogowej nr [...] nie ma możliwości przejazdu, a w części występuje również zadrzewienie. Odległość od granicy działki nr [...] do terenu inwestycji wynosi ok 120 m, a zatem na co najmniej takiej odległości obsługa komunikacyjna terenu inwestycji odbywałaby się przez ścieżkę pieszo-rowerową, wyłączoną z obsługi pojazdów samochodowych i pas zarośnięty, w tym częściowo zadrzewiony. Ustalenia te znajdują potwierdzenie między innymi w dokumentacji fotograficznej zgromadzonej w aktach, jak i wynikają z portali typu geoportal (https://gminakolbaskowo.lp-portal.pl/; https://kolbaskowo.e-mapa.net/).Według organu odwoławczego wymóg spełnienia przesłanki dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), należy analizować w kontekście art. 2 pkt 14 u.p.z.p. i należy rozumieć jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W zakresie oceny spełnienia ww. przesłanki nie jest badana kwestia stanu technicznego drogi dojazdowej, w tym zgodności drogi dojazdowej z przepisami techniczno- budowlanymi. Brak też podstaw do badania przepustowości i wydolności drogi publicznej. Niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że pojęcie dostępu do drogi publicznej związane jest z dostępem faktycznym i prawnym. Dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Przy czym dostęp faktyczny jest zapewniony wtedy, gdy można stwierdzić, że istnieje realna możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp faktyczny nie może zatem być dostępem hipotetycznym. W ocenie organu odwoławczego w realiach niniejszej sprawy organ I instancji prawidłowo uznał, że planowana inwestycja nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Obsługa komunikacyjna inwestycji przez działki nr [...] i [...] nie będzie bowiem realnie możliwa z uwagi na występujące elementy zalesienia i zadrzewienia. Na działce nr [...] zlokalizowana jest ścieżka pieszo-rowerowa, wyłączona z obsługi pojazdów samochodowych, wyspa kanalizująca ruch rowerowy, co uniemożliwia wjazd pojazdów samochodowych, a na pozostałej części nie jest możliwy przejazd, z uwagi na zadrzewienie. Kolegium za niezasadne uznało podniesione w odwołaniu zarzuty. Wskazało przy tym, że poza jego oceną pozostają kwestie procedowania w zakresie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy działania organów dotyczące wcześniej podejmowanych prób uzyskania przez stronę decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiot postępowania określa inwestor we wniosku, jedynie ten wniosek podlega ocenie w zakresie wyznaczonych ram prawnych.W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na tę decyzję E. B. wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., art. 61 ust. 5a u.p.z.p., art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 10, art. 79a i 80 kpa.W ocenie skarżącej organy w sposób nieuzasadniony uznały, iż teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej. Wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. prezentowana przez organ odwoławczy jest pozbawiona jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych. We wniosku o wydanie warunków zabudowy skarżąca wskazała, że dostęp do drogi publicznej będzie zapewniony przez działkę nr [...] stanowiącą drogę wewnętrzną jak również przez działkę nr [...] która jest częściowo drogą wewnętrzną (droga rowerowa) a częściowo drogą publiczną stanowiącą własność Gminy K.. Żaden ze wskazanych wyżej przepisów ustawy nie zawiera definicji faktycznego dostępu do drogi publicznej, uzależniając możliwość uznania, że istnienie takiego dostępu oznacza możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną. Wbrew twierdzeniu organu, dostęp do drogi publicznej jest zapewniony już wówczas, gdy teren planowanej inwestycji graniczy z drogą wewnętrzną. O pełnieniu przez teren funkcji drogi wewnętrznej świadczą zapisy w ewidencji gruntów. Udostępnienie działki gminnej oznaczonej w ewidencji gruntów jako droga wewnętrzna na zasadach powszechnego dostępu realizuje warunek o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że zarówno działka nr [...] jak i nr [...] stanowią drogi wewnętrzne należące do Gminy K. i są ogólnodostępne, łączą się z drogą publiczną co oznacza, że warunek zapewnienia dostępu do drogi publicznej został spełniony. To że na drodze wewnętrznej pojawiają się rośliny i zadrzewienie nie powoduje, że jest ona nieprzejezdna i nie można nią przejść. Jak ustaliły organy, działka nr [...] jest drogą wewnętrzną i służy jako dojazd do pól rolnych, co oznacza, że drogą tą odbywa się komunikacja. Nie jest też zasadne twierdzenie organu odwoławczego, a także organu I instancji, że działka nr [...] nie może stanowić dostępu z działek należących do skarżącej do drogi publicznej. Z terenu należącego do strony istnieje faktyczna możliwość skomunikowania się z drogą publiczną przez działkę nr [...], działka ta nie jest nieprzejezdna, czy w inny sposób wyłączona z ruchu. Organy nie wykazały, by brak było możliwości faktycznego przejścia lub przejechania przez tą działkę do drogi publicznej. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest istotny standard drogi czy też jej charakter w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Dostęp do drogi publicznej jest również zapewniony przez działkę nr [...]. Zarówno działka nr [...] jak i [...] są oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako droga, czego organy orzekające w sprawie nie zakwestionowały.W sprawie został naruszony art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz § 9 rozporządzenia ponieważ skarżącej nie doręczono załącznika do decyzji w postaci wyników analizy urbanistycznej w części graficznej. Powoduje to, że w tej części decyzja nie weszła do obrotu prawnego. Skarżąca powinna mieć możliwość zapoznania się z treścią decyzji jak i załącznikiem do decyzji w postaci analizy urbanistycznej, czego została pozbawiona. Zmuszanie jej aby udała się do siedziby organu w celu zapoznania się z elementem decyzji, stanowi niedopuszczalne ograniczenie praw strony i stanowi rażące naruszenie art. 61 ust. 5a u.p.z.p.Zdaniem skarżącej organ odwoławczy nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego, czym naruszył art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Rolą organu odwoławczego jest rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, a nie jedynie ocena materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji. Tym bardziej w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdził brak możliwości przejazdu drogą wewnętrzną stwierdzając jednocześnie, że działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną służącą za drogę dojazdową do pól rolnych, a więc jest przejezdna, mimo tego, że znajduje się na niej zadrzewienie czy też jest porośnięta roślinnością. Droga jest w takim stanie, że mogą się po niej poruszać maszyny rolnicze, czemu zadrzewienie i roślinność nie przeszkadzają, a jednocześnie to samo zadrzewienie i rośliny uniemożliwiają przejazd pojazdom, bez względu na to jakie to są pojazdy. Powyższe świadczy o tym, że organ dopuścił się rażącego naruszenia powołanych wyżej przepisów k.p.a. Organ pozbawił też skarżącą możliwości czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności nie umożliwił zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów, czym naruszył art. 10 k.p.a. W tej sytuacji skarżąca została pozbawiona możliwości przedłożenia dodatkowych dowodów celem wykazania spełnienia przesłanek ustawowych, aby uniknąć wydania decyzji niezgodnej z jej żądaniem. Gdyby organ zadośćuczynił swoim obowiązkom wynikającym z art. 10 i art. 79a k.p.a. skarżąca mogłaby wnieść dowody na okoliczność rzeczywistej możliwości przejazdu drogą wewnętrzną stanowiącą działkę nr [...], obalając gołosłowne twierdzenia organu co do braku możliwości przejazdu.W ocenie skarżącej organ odwoławczy naruszył także art. 80 k.p.a., bowiem nie ocenił całokształtu materiału dowodowego i nie dokonał swobodnej oceny dowodów, w związku z ustaleniami wizji na działce nr [...]. Doprowadziło to do sprzecznych ustaleń dotyczących przejezdności działki nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną, która jest przejezdna dla pojazdów rolniczych ale nie jest przejezdna dla potrzeb planowanej inwestycji. Przeczy to elementarnym zasadom logiki i doświadczenia życiowego. Skoro działka nr [...] zapewnia dojazd do pól rolnych, to zapewnia również dojazd do terenu inwestycji planowanej przez skarżącą, który w chwili obecnej ma charakter użytków rolnych. Brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania za zgodne z zasadami logiki wniosków organu, że dojazd zapewniony do pól rolnych nie pozwala na zapewnienie dojazdu do innych terenów leżących przy tej samej drodze, a tym samym, że teren planowanej inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej.Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.Na rozprawie w dniu 27 marca 2025 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że podtrzymuje skargę i wnioski w niej zawarte. Pełnomocnik nie potrafił jednak odpowiedzieć, czy działki drogowe nr [...] i [...] na spornych odcinkach są przejezdne.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. W przypadku zaś gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów nie wykazała, aby zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym uwzględnienie skargi.Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy K. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą na terenie inwestycji o powierzchni 56900 m˛, składającym się z działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i części działki drogowej nr [...] z obrębu geodezyjnego [...], gmina K..Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji, niż inwestycje celu publicznego, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie natomiast z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy przede wszystkim ma rozstrzygnąć o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na objętym wnioskiem inwestora terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jeżeli więc którykolwiek z postawionych warunków nie zostanie spełniony, to inwestycja nie zostanie zrealizowana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt II OSK 778/22).W niniejszej sprawie kwestią sporną pozostaje czy organy prawidłowo ustaliły, że teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej, a zatem nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.Legalną definicję "dostępu do drogi publicznej" zawiera art. 2 pkt 14 u.p.z.p. który stanowi, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp bezpośredni do drogi publicznej to takie położenie terenu względem tej drogi, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej terenu z wyłączeniem konieczności korzystania z innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu. Dostęp pośredni natomiast polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki oddzielającej nieruchomość inwestycyjną od drogi publicznej (a więc np. poprzez obciążenie tej działki odpowiednią służebnością lub dostęp poprzez drogę wewnętrzną – por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2625/19). Według skarżącej teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej przez działki nr [...] i [...], które są drogami wewnętrznymi i stanowią własność Gminy.W przepisach u.p.z.p. nie uregulowano żadnych wymagań w kwestii dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, np. dotyczących odpowiednich parametrów technicznych drogi wewnętrznej. Podmiot posiadający dostęp do gminnej drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Jednak zdaniem Sądu samo wydzielenie i wyznaczenie na mapie działki oznaczonej jako droga nie oznacza, że dostęp do drogi publicznej przez taką działkę jest zapewniony. Dostęp do drogi publicznej należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że teren, na którym zaplanowano realizację inwestycji, powinien mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu (por. np. wyroki NSA: z dnia 12 października 2023 r., sygn. akt II OSK 123/21; z dnia 30 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1101/21 i z dnia 11 września 2024 r., sygn. akt II OSK 1200/24). W ocenie Sądu na etapie orzekania w sprawie ustalenia warunków zabudowy wymóg dostępu do drogi publicznej dotyczy istnienia dostępu faktycznego, czyli możliwości skomunikowania całej planowanej inwestycji z drogą publiczną.Organ odwoławczy na podstawie akt sprawy oraz serwisów geodezyjnych ustalił, że działka nr [...] jest działką niezabudowaną, nie posiada nawierzchni utwardzonej, nie została urządzona i nie stanowi drogi w rozumieniu przepisów Prawo budowlane, do wysokości działki nr [...] doprowadzona jest nawierzchnia gruntowa i stanowi dojazd do gruntów rolnych, częściowo jest porośnięta i zadrzewiona.Z kolei działka nr [...] do wysokości działki nr [...] stanowi drogę gminną nr [...], do wysokość działki nr [...] występuje nawierzchnia utwardzona, zaś od działki nr [...] na części działki nr [...] urządzona jest ścieżka pieszo-rowerowa, przy czym wykonana jest wyspa kanalizująca ruch rowerowy i uniemożliwiająca wjazd pojazdów samochodowych, pozostała zaś część działki nr [...] jest zarośnięta i zadrzewiona.Wskazany przez skarżącą pośredni dostęp do drogi publicznej został wyznaczony w sposób niezapewniający realnego przejazdu. Działki nr [...] i [...], które według skarżącej mają stanowić drogę wewnętrzną, w rzeczywistości na wysokości terenu inwestycyjnego nie posiadają nawet nawierzchni gruntowej. Pogłębiona analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że brak jest możliwości dojazdu do terenu inwestycji w sposób wskazany przez skarżącą. Rację ma organ odwoławczy że dostęp do drogi publicznej musi być realny, a nie hipotetyczny. W sytuacji więc, gdy dostęp terenu inwestycyjnego do drogi publicznej realnie nie istnieje – choćby ze względu na brak nawierzchni gruntowej, zadrzewienie czy też zagospodarowanie w sposób uniemożliwiający przejazd samochodem (ścieżka pieszo-rowerowa) – to w oczywisty sposób nie można mówić o realnym dostępie planowanej inwestycji do drogi publicznej w części obejmującej obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji przez wymienione wyżej działki. Warunek dostępu do drogi publicznej musi być spełniony już na etapie ustalenia warunków zabudowy. Sens regulacji prawnej określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wymaga, aby dostęp do drogi publicznej w swej istocie istniał w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie powstał dopiero w przyszłości. Celem unormowania z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest zapewnienie rzeczywistego, realnego dostępu nieruchomości do drogi publicznej (por. wyroki NSA: z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1467/09; z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2249/13 i z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3134/17). Prawidłowo zatem Kolegium odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ze względu na brak faktycznego dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej, co powoduje, że przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie została spełniona.Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz § 9 rozporządzenia wskazać należy, iż decyzja organu I instancji zawiera załącznik w postaci wyników analizy urbanistycznej, zarówno w części tekstowej jak i graficznej. Istotnie, w treści decyzji wskazano, iż część graficzna analizy urbanistycznej ze względu na duże gabaryty pozostaje w posiadaniu Gminy K. i jest dostępna w godzinach pracy Urzędu. W ocenie Sądu braku doręczenia skarżącej części graficznej analizy nie można zakwalifikować jako naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy.Nie są zasadne podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 10 i art. 79a k.p.a. W orzecznictwie wskazuje się, że uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1022/17). Skarżąca, powołując się na zaniedbania organu w zakresie wykonywania obowiązków informacyjnych w toku postępowania, powinna więc wykazać, jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonała, jakich argumentów nie podniosła i jak wpłynęło to na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 1536/21). W niniejszej sprawie organ II Instancji nie zawiadomił skarżącej o możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Wskazać jednak należy, iż w postępowaniu odwoławczym nie były przeprowadzone żadne nowe dowody. Kolegium swoje rozstrzygnięcie oparło o wyniki analizy urbanistycznej oraz dokumentację zdjęciową zgromadzone na etapie postępowania przed organem I instancji. Już na tym etapie skarżąca mogła zapoznać się z tymi dowodami i przedłożyć własne dowody na poparcie swoich twierdzeń co do rzeczywistej możliwości przejazdu, czego nie uczyniła ani przed organem I instancji ani przed organem odwoławczym. Dodatkowo Kolegium odwołało się do informacji z serwisów geodezyjnych, które są powszechnie dostępne. Ponadto w ocenie Sądu brak jest podstawy do uznania naruszenia art. 79a k.p.a., bowiem Kolegium nie wydało decyzji reformatoryjnej na niekorzyść skarżącej lecz utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.Nie są również zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przez Kolegium art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Kolegium uznało zebrany w sprawie materiał dowodowy za wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności ponownie rozpoznało i rozstrzygnęło sprawę, odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, czemu dało wyraz w uzasadnieniu decyzji. Okoliczność, że skarżąca nie zgadza się z przedstawioną argumentacją nie oznacza, że organ odwoławczy naruszył powyższe przepisy. Odnosząc się do argumentacji skarżącej, że skoro działka nr [...] jako droga wewnętrzna zapewnia dojazd do pól rolnych to należy uznać że zapewnia również dojazd do terenu planowanej przez skarżącą inwestycji, który – jak sama wskazuje – na chwilę obecną ma charakter użytków rolnych jakimi są m.in. właśnie pola rolne, wskazać należy (co skarżąca zdaje się pomijać), że nawierzchnia gruntowa na działce nr [...] doprowadzona jest do wysokości działki nr [...], dalej działka nr [...], w tym również na wysokości terenu inwestycyjnego, wraz z działkami sąsiednimi tworzy zwarty kompleks gruntów użytkowanych rolniczo (pól rolnych). W przeciwieństwie do pojazdów i maszyn rolniczych, przejazd po takim terenie pojazdów samochodowych, w tym ciężkich pojazdów asenizacyjnych do wywozu odpadów i opróżniania zbiorników bezodpływowych, nie jest możliwy. Raz jeszcze wskazać należy, że w ocenie Sądu wydzielenie i wyznaczenie na mapie działki oznaczonej użytkiem "dr", w sytuacji gdy droga w rzeczywistości w ogóle nie istnieje, nie oznacza, że dostęp do drogi publicznej przez taką działkę jest zapewniony.W tym stanie rzeczy, uznając, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w uzasadnieniu wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w uzasadnieniu wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.