Wyrok - II OSK 2485/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 19 marca 2026
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono. Warunki zabudowy terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2025 r. sygn. akt VII SAB/Wa 975/25 w sprawie ze skargi A.K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie pUchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono. Warunki zabudowy terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2025 r. sygn. akt VII SAB/Wa 975/25 w sprawie ze skargi A.K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie p
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono zaskarżone orzeczenie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Kwota główna
1000 zł · grzywna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
wnioskodawca / wnioskodawczyni
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
19 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Jan Szuma
Podstawa prawna
art. 64
kpa
art. 61
kpa
art. 63
kpa
art. 35
kpa
art. 149
ppsa
art. 183
ppsa
art. 151
ppsa
art. 184
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2025 r., sygn. akt VII SAB/Wa 975/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A.K. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy S. (zwanego dalej: "Wójtem") w przedmiocie warunków zabudowy: 1. zobowiązał Wójta do rozpatrzenia wniosku A.K. z dnia 19 września 2022 r. o ustalenie warunków zabudowy dla działek nr [...] i [...] obręb [...], gmina S. – w terminie miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że Wójt dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku; 3. stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierzył Wójtowi grzywnę w wysokości 1000 złotych oraz 5. zasądził od Wójta na rzecz A.K. kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.Powyższy wyrok wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.Po złożeniu przez A.K. wyżej opisanego wniosku dotyczącego, jak w nim zaznaczono, "budowy obiektu letniskowego służącego turystyce – legalizacja samowoli budowlanej wraz z parkingiem i polem biwakowym" Wójt w piśmie z 29 września 2022 r. wezwał skarżącą do sporządzenia wniosku na odpowiednim formularzu, załączenia pisma powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, z którego wynikałoby co jest już wykonaną samowolą budowlaną, a co jeszcze nie zostało wybudowane i do wykazania dostępu inwestycji do infrastruktury technicznej. Organ poinformował wówczas, że nieuzupełnienie braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.Wniosek został przez A.K. poprawiony i przesłany na formularzu z dnia 7 października 2022 r. wraz z innymi dokumentami. Wójt doszedł jednak do przekonania, że nie zawierał on informacji, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., dalej "u.p.z.p."). Stąd 18 października 2022 r. organ ponownie wezwał skarżącą do określenia zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków z określeniem na mapie zasadniczej (załączonej do wniosku) lokalizacji szamba. Wezwał też (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p.) do określenia przeznaczenia obiektów budowlanych. Poinformował wnioskodawczynię, że niewykonanie obowiązku uzupełnienia wniosku spowoduje pozostawienie go bez rozpoznania.W odpowiedzi na powyższe skarżąca w piśmie datowanym na 10 listopada 2022 r. udzieliła wyjaśnień, ale nie dołączyła kopii mapy zasadniczej z naniesionym szambem (wskazała opisowo jego lokalizację). Oświadczyła, że inwestycja służyła będzie "wsparciu turystyki". W kolejnym wezwaniu z dnia 23 listopada 2022 r. Wójt, powołując się na przesłane przez skarżącą postanowienie powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, wskazał na konieczność skorygowania wniosku, gdyż postępowanie legalizacyjne nie dotyczyło parkingu i pola biwakowego. Natomiast w związku z brakiem uzupełnienia mapy zasadniczej o miejsce położenia szamba, organ wezwał do wykazania legalności budowy szamba. Po raz kolejny poinformował, że uchybienie temu obowiązkowi spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.W odpowiedzi z dnia 14 grudnia 2022 r. A.K. wniosła o zawieszenie postępowania. Pismem datowanym na 30 grudnia 2022 r. Wójt poinformował, że nie może zawiesić postępowania administracyjnego, które nie mogło być jeszcze wszczęte. Organ ponownie wezwał do uzupełnienia braków i poinformował, że uchybienie temu obowiązkowi spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Pismem z dnia 14 lutego 2023 r. skarżąca przedstawiła swoje stanowisko w tej sprawie, kwestionując konieczność uzupełnienia wniosku o wydanie warunków zabudowy. Pismem z dnia 6 marca 2023 r. organ zawiadomił skarżącą, że wobec nieuzupełnienia braków pozostawia wniosek bez rozpoznania.Równolegle, pismem z dnia 4 maja 2023 r., A.K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Zarzuciła organowi naruszenie art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "K.p.a.") przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy, co doprowadziło do bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania oraz niepodjęcie żadnych rzeczywistych czynności zmierzających do rozpatrzenia jej podania, pomimo upływu niespełna 8 miesięcy od dnia jego wniesienia.Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt VII SAB/Wa 170/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Zaznaczył, że pismem z dnia 6 marca 2023 r. organ zawiadomił skarżącą, że wobec nieuzupełnienia braków pozostawia wniosek bez rozpoznania. Zaistniały w sprawie stan faktyczny uprawniał Wójta do uznania, że wniosek skarżącej o ustalenie warunków zabudowy zawierał braki uniemożliwiające jego rozpoznanie, a strona nie uzupełniła tych braków pomimo wielokrotnych wezwań w kilkukrotnie przesuwanym terminie. Stanowiło to podstawę do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. Sąd uznał, że wbrew stanowisku skarżącej, wskazywane przez organ braki złożonego podania były brakami, o których mowa w tym przepisie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił w szczególności uwagę, że trafnie Wójt uznał, iż wniosek skarżącej nie zawierał informacji, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.z.p. (zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków) i określenia na mapie zasadniczej lokalizacji szamba, jak również zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p. należało skarżącą wezwać do określenia przeznaczenia legalizowanych w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego obiektów budowlanych i wykazania na mapie zasadniczej lokalizacji, a następnie legalności budowy szamba.Na skutek skargi kasacyjnej A.K., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2548/24, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sąd drugiej instancji przywołał wcześniej już wydane orzeczenie z dnia 10 września 2024 r., sygn. akt II OSK 1282/24, wydane w analogicznym stanie faktycznym i prawnym (odnośnie inwestycji na sąsiednich działkach nr [...] i [...]). Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożony przez A.K. zawiera niezbędne dane pozwalające na ich merytoryczną ocenę. Odrębną kwestią jest natomiast zagadnienie merytorycznego rozpoznania tychże elementów i ich ocena dokonana przez organ. Nie wiąże się to z formalnymi wymogami stawianymi podaniu. Ocena zawartości wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest dokonywana na etapie postępowania wyjaśniającego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że działania podejmowane przez Wójta, których wyrazem są kolejne pisma kierowane do skarżącej kasacyjnie, dowodzą tego, że w związku z uzupełnieniem braków pismem z dnia 7 października 2022 r. (które wraz z załącznikiem graficznym wpłynęło do organu 12 października 2022 r.), postępowanie o ustalenie warunków zabudowy zostało wszczęte.Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2025 r. orzekł jak opisano na wstępie niniejszego uzasadnienia. Podkreślił, że z akt sprawy wynika w sposób bezsporny, potwierdzony stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 19 marca 2025 r., że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zostało wszczęte 12 października 2022 r. pismem skarżącej z dnia 7 października 2022 r., uzupełniającym braki wniosku datowanego na 19 września 2022 r.Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że ustawowy, maksymalny termin załatwienia sprawy skarżącej upłynął w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (12 grudnia 2022 r.). Wójt natomiast pismem z dnia 6 marca 2023 r. pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania. Wobec tego organ dopuścił się bezczynności i należało zobowiązać go do rozpatrzenia wniosku A.K. we wskazanym terminie.Sąd uznał też, że doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązków organu sprawnego i prawidłowego prowadzenia postępowania, wobec czego należało stwierdzić, że bezczynność Wójta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu przemawia za tym całokształt okoliczności sprawy. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącej i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 zł.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt, zarzucając naruszenie:1. art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 63 § 2 i art. 64 § 2 K.p.a., poprzez błędne stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla działek nr [...] i [...], obręb [...], gmina S., dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie obiektu letniskowego służącego turystyce – legalizacja samowoli budowlanej wraz z parkingiem i polem biwakowym, w sytuacji, gdy nie mógł wszcząć postępowania. Następuje to na żądanie strony w dniu doręczenia podania organowi stosownie do art. 61 § 3 K.p.a., pod warunkiem, że spełnia ono wymogi określone w art. 63 § 2 K.p.a., to jest czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Wójt zaznaczył, że skarżąca złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy niespełniający przesłanek z art. 52 ust. 2 i art. 64b ust. 1 u.p.z.p. oraz pomimo wezwań do usunięcia braków, nie uzupełniła ich w wyznaczonym terminie;2. art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. oraz art. 52 ust. 2 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie zawierał braków formalnych, w sytuacji, gdy braki podania w postaci, między innymi, nieokreślenia na kopii mapy zasadniczej lokalizacji szamba, nieprawidłowego oznaczenia przeznaczenia obiektu budowlanego poprzez wskazanie, że "inwestycja służyła będzie wsparciu turystyki", oraz objęcia zakresem wniosku obiektów jeszcze niewybudowanych, stanowią braki formalne podania, zatem organ był zobowiązany wezwać skarżącą do usunięcia tych braków, a wobec ich nieusunięcia, do pozostawienia sprawy bez rozpoznania;3. art. 149 § 1a P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy całokształt okoliczności sprawy wskazuje, że ewentualne opóźnienie w załatwieniu sprawy nie było działaniem celowym i zamierzonym, lecz wynikało z przyjęcia określonej, uzasadnionej wykładni przepisów, a organ dążył do wykonania obowiązku wynikającego z art. 64 § 2 K.p.a. w sposób jak najbardziej uwzględniający interes skarżącej. Zdaniem Wójta jednocześnie brak szczególnych okoliczności wskazujących, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności brak jest przesłanek, by stwierdzić, że doszło do oczywistego, drastycznego naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia działania organu administracji;4. art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 zł, w sytuacji, gdy nie zaistniały szczególne okoliczności oraz uwarunkowania to uzasadniające, w szczególności zachowanie organu nie nosiło znamion celowego i zamierzonego uchylania się od ustawowych obowiązków w zakresie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, lecz wynikało z przyjęcia określonej, uzasadnionej wykładni przepisów. Organ dążył do wykonania obowiązku wynikającego z art. 64 § 2 K.p.a. w sposób uwzględniający interes skarżącej. Nie było też obawy, że bez dodatkowej sankcji organ nie będzie respektował swych prawnych obowiązków.Wskazując na powyższe, Wójt wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, względnie oddalenie skargi A.K.. Skarżący kasacyjnie organ wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna zasługuje w części na uwzględnienie.Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a. – obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 143). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), dlatego należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.Odnosząc się łącznie do zarzutów naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 63 § 2 i art. 64 § 2 K.p.a. oraz art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a., art. 52 ust. 2 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., wskazać należy, że nie są one usprawiedliwione. Ich istota sprowadza się do twierdzenia, że Wójt nie pozostawał w bezczynności, ponieważ postępowanie administracyjne nie zostało skutecznie wszczęte. Skarżący kasacyjnie organ utrzymuje, że wniosek A.K. nie spełniał wymagań określonych w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. i art. 64b ust. 1 u.p.z.p., a skarżąca, mimo wezwań, braków tych nie usunęła. W ocenie Wójta uzasadniało to pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.).Tak ujęta argumentacja nie jest trafna. Pomija ona, że wyrokiem z dnia 19 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2548/24, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt VII SAB/Wa 170/23, i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że okoliczności podnoszone przez Wójta nie stanowiły braków formalnych w rozumieniu art. 64 § 2 K.p.a. Ocena prawna wyrażona w tym wyroku wiązała Wojewódzki Sąd Administracyjny przy ponownym rozpoznaniu sprawy.W przywołanym wyroku z dnia 19 marca 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, że nieokreślenie na kopii mapy zasadniczej lokalizacji szamba, niewykazanie legalności budowy szamba oraz określenie przeznaczenia legalizowanego obiektu jako obiektu letniskowego służącego turystyce nie stanowią braków formalnych podania w rozumieniu art. 64 § 2 K.p.a. W sprawach o ustalenie warunków zabudowy wymagania formalne wniosku wynikają z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Skarżąca dołączyła mapę, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wskazała w formularzu sposób odprowadzania ścieków przez zaznaczenie pozycji "bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe" oraz wpisała w części dotyczącej charakterystyki inwestycji nazwę zamierzenia jako "budowa obiektu letniskowego służącego turystyce – legalizacja samowoli budowlanej, wraz z parkingiem i polem biwakowym". Wniosek zawierał więc elementy, których brak zarzucał Wójt. Odrębną kwestią była ich ocena merytoryczna.Z tego względu nie można przyjąć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 63 § 2 i art. 64 § 2 K.p.a. przez stwierdzenie bezczynności organu. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że pismo skarżącej z dnia 7 października 2022 r., które wraz z załącznikiem graficznym wpłynęło do organu dnia 12 października 2022 r., doprowadziło do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku z dnia 19 września 2022 r. W konsekwencji Wójt był zobowiązany do załatwienia sprawy w terminie wynikającym z art. 35 § 3 K.p.a. Skoro termin ten upłynął dnia 12 grudnia 2022 r., a organ nie wydał decyzji, lecz pismem z dnia 6 marca 2023 r. pozostawił wniosek bez rozpoznania, Sąd zasadnie stwierdził, że Wójt pozostawał w bezczynności.Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. oraz art. 52 ust. 2 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w tej części, w której skarżący kasacyjnie organ twierdzi, że objęcie wnioskiem parkingu i pola biwakowego, a więc elementów niewybudowanych, stanowiło brak formalny podania. W poprzednim wyroku wydanym w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana na potrzeby postępowania legalizacyjnego ma inny cel niż decyzja poprzedzająca zamierzenie inwestycyjne. Rzutuje to na ocenę zasadności ujmowania we wniosku przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, jeżeli dany wniosek miał służyć wywiązaniu się przez zainteresowanego z obowiązku wynikającego z art. 48b ust. 1 Prawa budowlanego. Nie oznacza to jednak, że takie określenie charakterystyki inwestycji było brakiem formalnym. Była to kwestia wymagająca oceny w toku postępowania wyjaśniającego i mogła prowadzić do wydania decyzji określonej treści, ale nie do pozostawienia wniosku bez rozpoznania.Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie więc przyjął, że Wójt w realiach sprawy powinien rozstrzygnąć sprawę decyzją administracyjną. Nawet jeżeli wyrażał krytyczne podejście do elementów wniosku A.K., to nie mógł uchylić się od merytorycznej oceny jej podania przez zastosowanie art. 64 § 2 K.p.a. do okoliczności, które nie były brakami formalnymi. W tym zakresie skarga kasacyjna stanowi w istocie próbę ponownego poddania ocenie zagadnienia przesądzonego już w tej samej sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2025 r. Próba ta nie może odnieść skutku.Inaczej należało ocenić zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. Wójt zasadnie podnosi, że stwierdzenie bezczynności nie przesądza jeszcze o tym, iż miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena ta wymaga odrębnego zbadania okoliczności sprawy, w szczególności sposobu działania organu, stopnia przekroczenia terminów, charakteru naruszenia i tego, czy zachowanie organu wskazywało na oczywiste lekceważenie obowiązków procesowych.Sąd pierwszej instancji sam przyjął, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wskazał, że może ono wystąpić w razie oczywistego braku podejmowania czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony, jawnego braku woli załatwienia sprawy albo ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Tak przedstawiony opis Sądu pierwszej instancji nie odpowiada jednak ustalonym okolicznościom sprawy.Wójt nie pozostawał całkowicie bierny w sprawie zainicjowanej przez A.K.. Po złożeniu wniosku z dnia 19 września 2022 r. organ pismem z dnia 29 września 2022 r. wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku. Następnie, po złożeniu pisma z dnia 7 października 2022 r., które wpłynęło dnia 12 października 2022 r., Wójt kierował kolejne pisma, w tym z dnia 18 października 2022 r., dnia 23 listopada 2022 r. oraz dnia 30 grudnia 2022 r. Organ ostatecznie pismem z dnia 6 marca 2023 r. poinformował skarżącą o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Czynności te były prawnie wadliwe w tym sensie, że organ błędnie kwalifikował sporne elementy wniosku jako braki formalne. Nie można jednak uznać, że świadczyły one o całkowitym braku aktywności, lekceważeniu skarżącej albo braku woli załatwienia sprawy.Istota uchybienia polegała na błędnym zastosowaniu art. 64 § 2 K.p.a. oraz na błędnym przekonaniu Wójta, że sprawa nie została skutecznie wszczęta. Była to ocena nieprawidłowa, co wynika z poprzedniego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w tej sprawie. Nie była to jednak sytuacja oczywistego naruszenia prawa. Za takim wnioskiem przemawia również przebieg wcześniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2024 r. oddalał skargę A.K. właśnie przy założeniu, że postępowanie nie zostało skutecznie wszczęte. Podobne zagadnienie występowało także w sprawie dotyczącej działek nr [...] i [...], przywołanej przez Sąd pierwszej instancji, w której zapadł wyrok z dnia 9 listopada 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 89/23, a następnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2024 r., sygn. akt II OSK 1282/24. Okoliczności te pokazują, że spór dotyczył kwalifikacji prawnej elementów wniosku i właściwej formy reakcji organu, a nie oczywistego zaniechania działania.Z tych względów zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. jest usprawiedliwiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był stwierdzić, że bezczynność Wójta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.Konsekwencją tej oceny jest zasadność zarzutu naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. Wójt trafnie podnosi, że wymierzenie grzywny nie jest automatycznym następstwem każdego stwierdzenia bezczynności. Jest to środek fakultatywny, którego zastosowanie wymaga oceny, czy w konkretnych okolicznościach sprawy istnieje potrzeba dodatkowego oddziaływania represyjnego lub dyscyplinującego na organ. Samo błędne zastosowanie art. 64 § 2 K.p.a., przy jednoczesnym podejmowaniu przez Wójta czynności zmierzających do wyjaśnienia zakresu wniosku, nie uzasadniało wymierzenia grzywny.Sąd pierwszej instancji wskazał jedynie, że miał na uwadze charakter bezczynności oraz to, że wynikała ona wyłącznie z błędnego zastosowania art. 64 § 2 K.p.a. i z błędnego przekonania o załatwieniu sprawy. Takie uzasadnienie nie wystarczało do zastosowania art. 149 § 2 P.p.s.a. Skoro bezczynność nie miała charakteru rażącego, a organ podejmował czynności (choć błędnie uznał, że może pozostawić wniosek bez rozpoznania), to brak było podstaw do wymierzenia grzywny. Argument skarżącego kasacyjnie dotyczący finansowej dolegliwości grzywny dla małej gminy nie miał znaczenia rozstrzygającego. Decydujące było to, że nie wystąpiły okoliczności uzasadniające sięgnięcie po ten dodatkowy środek.W rezultacie należało uchylić zaskarżony wyrok w punkcie trzecim i czwartym. W to miejsce Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w pozostałym zakresie oddalił skargę A.K. (to jest w części dotyczącej żądania wymierzenia grzywny). W pozostałym zakresie skarga kasacyjna Wójta podlegała oddaleniu, ponieważ prawidłowo Sąd zobowiązał Wójta do rozpatrzenia wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy i stwierdził, że dopuścił się on bezczynności.W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 § 1 i art. 151 P.p.s.a. oraz art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.Odstępując od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze wynik sprawy. Skarga kasacyjna została uwzględniona jedynie w części dotyczącej kwalifikacji bezczynności jako rażącej oraz wymierzenia grzywny. W zasadniczym zakresie, odnoszącym się do istnienia bezczynności i obowiązku rozpatrzenia wniosku, została oddalona. W ocenie Sądu w takich okolicznościach należało przyjąć zasadę, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie (art. 199 P.p.s.a.)..).