Wyrok - II SA/Gd 62/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - z dnia 25 czerwca 2025
Teza
Uchylono decyzję II i I instancji. Planowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 14 listopada 2024 r. nr SKO Gd/2079/24 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Puck z dniaUchylono decyzję II i I instancji. Planowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 14 listopada 2024 r. nr SKO Gd/2079/24 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Puck z dnia
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
25 czerwca 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Przewodniczący
Jakub Chojnacki
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Uchylono decyzję II i I instancji
UZASADNIENIE
K. Z. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:Decyzją z dnia 2 lutego 2024 r. Wójt Gminy Puck (dalej jako: "Wójt", "organ I instancji") po rozpoznaniu wniosku W. G. (dalej jako: "inwestor") ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedliska rolnego składającego się z budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku magazynowo – garażowego w ramach zabudowy zagrodowej wraz z urządzeniami budowlanymi, na terenie fragmentu działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr ewid. [...], obręb [...], gmina P.Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") po rozpoznaniu odwołania K. Z. (dalej jako: "strona", "skarżący") decyzją z dnia 14 listopada 2024 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia 16 stycznia 2023 r., zmienionym pismem z dnia 14 grudnia 2023 r., inwestor zwrócił się z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku magazynowo - garażowego w ramach siedliska rolniczego na terenie części działki oznaczonej nr [...] obr. [...], gmina P. We wniosku wskazano maksymalną powierzchnię zabudowy 1.300 m2; dla budynku mieszkalnego: szerokość elewacji frontowej 8 – 12 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 4,5 - 5,5 m, wysokość głównej kalenicy 8 – 10 m, kąt nachylenia połaci dachowych 20 - 45°, dach dwuspadowy; dla budynku magazynowo - garażowego: szerokość elewacji frontowej 30 – 45 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 5-6 m, wysokość głównej kalenicy 7 – 9 m, kąt nachylenia połaci dachowych 1 - 20°, dach dwuspadowy. Do wniosku załączono mapę z zaznaczonym terenem inwestycji oraz zapewnienia dysponentów sieci, że infrastruktura techniczna jest wystarczająca dla planowanej przedsięwzięcia.Kwestionowaną decyzją Wójt ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie w zabudowie zagrodowej: budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dla którego określono następujące wskaźniki i parametry: szerokość elewacji frontowej – 10 m z tolerancją 20%; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 5,0 m; geometria dachu - dach dwuspadowy lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 20° do 45°; wysokość głównej kalenicy - do 9 m; dla budynku magazynowo - garażowego: szerokość elewacji frontowej – 30 m do 35 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - do 6 m; geometria dachu - dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 10° do 20°; wysokość głównej kalenicy - do 9 m. Wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji ustalono do 40%; określono warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji; teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - gminnej nr [...]; w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury wskazano, że teren inwestycji położony granicach strefy ochrony ekspozycji zgodnie z decyzją z dnia 25 września 1985 r. w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków, jednak nie jest to obszar wpisany do rejestru zabytków; decyzją z dnia 13 marca 2023 r. Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Gdańsku odmówił wpisania przedmiotowego terenu do rejestru zabytków.Przywołując treść przepisu art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.; dalej jako: "u.p.z.p.") Kolegium wskazało, że w skład nieruchomości stanowiącej teren inwestycji wchodzą grunty rolne o łącznej pow. 42,53 ha, w tym klasy RII o pow. 5,61 ha, RIIIa 30.10, RIVb o pow. 5,66 ha, Ps V o pow. 0,25 ha oraz N o pow. 0,91 ha. Średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie P. wynosi 10,9061 ha. Zamierzenie inwestycyjne, objęte wnioskiem inwestora, związane jest z gospodarstwem rolnym przekraczającym średnią powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie, zatem w odniesieniu do tego gospodarstwa nie znajdują zastosowania przepisy art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p.W dalszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że w toku prowadzonego postępowania organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, z której wynika, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - dz. nr [...] stanowiącej gminną drogę publiczną. Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, co zostało potwierdzone stosownymi zapewnieniami operatorów sieci. Teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, ponieważ inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej i związana jest z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Planowana inwestycja nie doprowadzi do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze ponieważ, zgodnie z art. 2 ust.1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 82) gruntami rolnymi są również grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu.Na podstawie wyników analizy organ sporządził projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, który zgodnie z art. 53 ust. 4 u.p.z.p., został przesłany do uzgodnienia właściwym organom: Staroście Puckiemu jako organowi właściwemu w sprawach ochrony gruntów rolnych, Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie jako organowi właściwemu w sprawach melioracji wodnych oraz Pomorskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w Gdańsku jako organowi właściwemu w sprawach ochrony zabytków. Starosta Pucki jako organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych oraz Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uzgodnili projekt decyzji. Powiatowy Konserwator Zabytków w Pucku jako organ właściwy w sprawach ochrony zabytków działający na mocy porozumienia pomiędzy Wojewodą Pomorskim a Powiatem Puckim w sprawie prowadzenia spraw z zakresu właściwości Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku przez Powiat Pucki, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uzgodnienia decyzji ze względu na fakt, że nieruchomość stanowiąca teren inwestycji (działka nr [...] obr. [...]) nie jest wpisana do rejestru zabytków, a także nie jest ujęta w gminnej ewidencji zabytków. Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Gdańsku, decyzją z dnia 5 grudnia 2023 r., orzekł o niewpisaniu do rejestru zabytków nieruchomości województwa pomorskiego fragmentu dawnego założenia pałacowo-parkowego w S. wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia 25 września 1985 r. pod nr [...] (dawny [...]), zmienioną decyzją z dnia 31 lipca 2000 r. Fragment dawnego założenia znajduje się w granicach działki ewidencyjnej o nr [...], obr. [...], od strony wschodniej i zachodniej granice te przebiegają wzdłuż alei lipowych pierwotnie prowadzących do pałacu (gmina P., woj. P.).Ustosunkowując się do powyższego Kolegium wskazało, że wnioskowana inwestycja realizowana i związana będzie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, którego powierzchnia przekracza powierzchnię średniego gospodarstwa rolnego, wobec czego do tej inwestycji nie odnoszą się wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu. Inwestor uzyskał zapewnienia dysponentów sieci infrastruktury technicznej, że jest ona wystarczająca dla planowanego zamierzenia. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - drogi gminnej (dz. nr [...]). Decyzja uzyskała wszystkie wymagane uzgodnienia. W rezultacie, w ocenie Kolegium, w sprawie zaistniały wynikające z art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. przesłanki do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji.Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone zostały dla terenu działki nr [...] obr. [...] gmina P., nie zaś dla terenu działki nr [...] stanowiącej drogę publiczną. Działka stanowiąca teren inwestycji nie jest objęta ochroną konserwatora zabytków, wobec czego brak było podstaw do uzgodnienia decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z tym organem.Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie teren inwestycji nie jest objęty żadną z form ochrony zabytków; nie jest też ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Wręcz przeciwnie, została wydana decyzja o niewpisaniu działki nr [...] do rejestru zabytków województwa p.Kolegium wyjaśniło, że na etapie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu musi być spełniony warunek dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Natomiast kwestia związana z uzyskaniem pozwolenia na lokalizację i urządzenie zjazdu z drogi publicznej, będzie przedmiotem odrębnych postępowań prowadzonych na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych oraz ustawy Prawo budowlane.Końcowo Kolegium wskazało, że objęta ochroną konserwatora zabytków droga gminna nie stanowi terenu inwestycji, a usytuowanie terenu inwestycji przy obszarze objętym ochroną zabytków nie jest tożsame z terenem objętym ochroną zabytków. W konsekwencji, ponieważ sytuacja taka nie skutkuje obowiązkiem uzgodnienia decyzji z konserwatorem zabytków, to zarzuty podnoszone w tym zakresie nie mogą być rozpoznawane w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika zawodowego, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 pkt 5) w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2) i z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy naruszała ona prawo poprzez brak uzgodnienia wjazdu inwestycji z Pomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Gdańsku, podczas gdy droga z której ma nastąpić wjazd, jest wpisana do rejestru zabytków i podlega ochronie konserwatorskiej.Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W jej wyniku decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 14 listopada 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Puck z dnia 2 lutego 2024 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie siedliska rolnego poprzez budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz magazynowo – garażowego w ramach zabudowy zagrodowej wraz z urządzeniami budowlanymi na terenie części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...], gmina P.Podstawę prawną rozstrzygnięcia organów stanowiły przepisy art. 61 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.; dalej jako: "u.p.z.p.").Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.Zgodnie z treścią przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.Z treści przytoczonego przepisu wynika, że zastosowanie tego wyjątku jest dopuszczalne wyłącznie wtedy gdy zostanie ustalone, że:1) planowana inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej;2) zabudowa zagrodowa jest związana z gospodarstwem rolnym;3) powierzchnia tego gospodarstwa rolnego przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.W przypadku określonym w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ustawodawca zrezygnował zatem z konieczności zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, jednak ustalenie warunków zabudowy z powołaniem się na to odstępstwo wiąże się z koniecznością wykazania przez organy administracji, że inwestor spełnia opisane w przepisie warunki. Samo jednak ustalenie, że powierzchnia gospodarstwa rolnego inwestora przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie nie jest wystarczające do takiej konstatacji. W takim przypadku obowiązkiem organów jest precyzyjne ustalenie, na jakich działkach wnioskodawca prowadzi gospodarstwo rolne, gdzie znajduje się istniejący budynek mieszkalny, jakie budynki i budowle wchodzą w zakres prowadzonego gospodarstwa rolnego, i jaki jest przedmiot prowadzonej działalności rolniczej. Tak zgromadzone informacje pozwoliłyby ustalić, czy planowane przedsięwzięcie stanowi element zabudowy zagrodowej i czy pozostaje ona w związku z prowadzonym gospodarstwem rolnym (zob. wyrok NSA z 14 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 czerwca 2022 r., II SA/Po 748/21).Wypełnienie wskazanego obowiązku jest istotne przede wszystkim z tego względu, że pominięcie zasady dobrego sąsiedztwa nie jest możliwe w przypadku, gdy planowana inwestycja ogranicza się wyłącznie do realizacji obiektów, które samodzielnie lub łącznie z już istniejącymi obiektami, nie mogą być sklasyfikowane jako zabudowa zagrodowa. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jest bowiem narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.Zauważyć należy jednocześnie, że wprawdzie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz regulująca kolejny etap procesu budowlanego ustawa Prawo budowlane nie zawierają ustawowej definicji pojęcia "zabudowa zagrodowa" to jednak pojęcie to zostało zdefiniowane w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.). Definicja ta jest co prawda zawarta w akcie wykonawczym, ale powinna stanowić istotną wytyczną w wykładni tego określenia, nie ma bowiem uzasadnienia, aby było ono różnie rozumiane na kolejnych etapach realizacji tej samej inwestycji. Zgodnie z tym przepisem przez "zabudowę zagrodową" należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Zabudowa zagrodowa obejmuje zatem także budynki inwentarskie w gospodarstwach rolnych o profilu hodowlanym, niezależnie od sposobu ich lokalizacji" (por. wyrok NSA z 10 marca 2021 r., II OSK 2951/19). Pojęcie "budownictwa zagrodowego" użyte w u.p.z.p. powinno być przy tym rozumiane w znaczeniu funkcjonalnym, a więc obejmować swym zakresem inwestycje zagrodowe, które są organizacyjnie powiązane w ramach jednego gospodarstwa, dopuszczając ich rozproszenie przestrzenne (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 lutego 2025 r., II SA/Po 837/24).Niezależnie od tego, czy organy przyjmują, że zabudowa zagrodowa powinna mieć charakter zwarty, "w obrębie jednego podwórza", czy może mieć charakter rozproszony na obszarze większego gospodarstwa rolnego, powinna ona w swoim charakterze służyć obsłudze tego gospodarstwa, a jej nieodłącznym składnikiem jest istnienie przynajmniej jednego budynku mieszkalnego (tak: NSA w wyroku z dnia 29 czerwca 2021 r., II OSK 609/11). Organy powinny zatem wskazać, jaką przyjmują koncepcję zabudowy zagrodowej i - jak już wskazano wyżej - precyzyjnie wyjaśnić, czy wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. zostały wypełnione, jeśli zamierzały zastosować wyjątek wskazany w tym przepisie. Natomiast w przypadku uznania, że planowana inwestycja nie ma charakteru zabudowy zagrodowej nieodzowne będzie stwierdzenie, czy zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.W poddanej sądowej kontroli sprawie organy administracji nie dopełniły wyżej wskazanych obowiązków, poprzestając w istocie jedynie na ustaleniu powierzchni gospodarstwa inwestora, porównaniu jej ze średnią powierzchnią gospodarstw na terenie gminy i stwierdzeniu, że w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organy wskazały, że łączna powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z wnioskowaną zabudową zagrodową wynosi ponad 42,53 ha, podczas gdy średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego dla gminy P. wynosi 9,08 ha. W przedłożonym Sądowi materiale dowodowym brak jest jednak dokumentacji umożliwiającej weryfikację powyższych ustaleń. Także sporządzona analiza urbanistyczna nie zawiera informacji pozwalających na uznanie, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W analizie tej wskazano wyłącznie, że w sprawie mamy do czynienia z zabudową zagrodową. Uzasadnienia wydanych w obu instancjach decyzji nie zawierają ponadto wyjaśnienia, w jaki sposób organy rozumieją pojęcie zabudowy zagrodowej, a także z jakich powodów przyjęły, że planowana inwestycja powinna być oceniona jako zabudowa zagrodowa, tym bardziej, że we wniosku o ustalenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy inwestor nie wskazał, że planowana inwestycja ma służyć obsłudze prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego i stanowić faktyczną bazę oraz zaplecze tego gospodarstwa. Uznać należy, że w tej części stanowiska organów są dowolne i arbitralne, a przez to niepoddające się weryfikacji w toku sądowej kontroli.Odnosząc się natomiast do możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki, tak jak wnioskował skarżący, wskazać należy, że w dominującym obecnie orzecznictwie wyrażony jest pogląd, że co do zasady niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego tylko część działki lub działek ewidencyjnych, chyba że w konkretnym przypadku jest to uzasadnione szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi (por. np. wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r., II OSK 743/17).Do wskazanych powyżej szczególnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, uzasadniających wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, należy zaliczyć np. sytuację, w której teren inwestycji, na który składa się część działki ewidencyjnej, obejmuje wyłącznie grunty niewymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a równocześnie teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (jest to sytuacja, w której np. inwestycja ma być zrealizowana na nieużytku, a pozostały teren działki stanowią grunty rolne podlegające ochronie); część działki jest już objęta ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw; planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., II OSK 2598/21; wyrok NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 1634/16; wyrok NSA z 17 lipca 2019 r., II OSK 1881/18; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1693/19, wyrok NSA z 4 listopada 2021 r., II OSK 1212/19; wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., II OSK 177/18; wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., II OSK 1082/21, wyrok NSA 15 grudnia 2021 r., II OSK 603/21).Podkreślić przy tym trzeba, że dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy na części działki w każdej sytuacji, bez szczególnych powodów faktycznych i prawnych, prowadziłoby do naruszenia podstawowej wartości, jaką jest ład przestrzenny. Przepisy art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie funkcjonują bowiem i nie pozostają w ustawie wyłącznie w relacji do przepisów art. 61 ust. 2 - 5 u.p.z.p. Oprócz bowiem tej relacji, przepis ten należy wykładać w związku z innymi - nie mniej istotnymi przepisami, w tym z przepisami art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z pierwszym ze wskazanych przepisów, u.p.z.p. określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Natomiast zgodnie z drugim z przywołanych przepisów, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Tymczasem pogląd dopuszczający możliwość ustalania warunków zabudowy na części działki w każdej sytuacji, bez szczególnych powodów faktycznych i prawnych, nie uwzględnia konieczności ustalania parametrów nowej zabudowy, w szczególności jej powierzchni, w odniesieniu do istniejących zabudowanych działek, a nie ich części. Należy zaznaczyć, że obowiązek uwzględniania wymogów ładu przestrzennego dotyczy wszystkich przypadków ustalania warunków zabudowy, niezależnie od tego czy mamy do czynienia z zabudową zagrodową (gdzie szczegółowe wymogi są zmodyfikowane) czy jakąkolwiek inną inwestycją.W realiach przedmiotowej sprawy, żadna z wyjątkowych okoliczności nie wystąpiła. Nie można uznać z pewnością za taką faktu, że sporna nieruchomość stanowi rozległy teren o przeznaczeniu rolnym. Zgodnie ze znajdującą się w aktach sprawy uproszczoną informacją z rejestru gruntów z 19 stycznia 2023 r., działka nr [...] ma powierzchnię 42,53 ha, w tym klasy RII o pow. 5,61 ha, RIIIa 30.10, RIVb o pow. 5,66 ha, Ps V o pow. 0,25 ha oraz N o pow. 0,91 ha. Działka nie jest zabudowana. Inwestycja ma obejmować natomiast dowolnie wyrysowane na mapie 3.500 m2 gruntów rolnych. Inwestor, poza wolą ograniczenia inwestycji do takiej części działki, nie przedstawił żadnych innych argumentów, które uzasadniałyby takie ograniczenie wniosku. W przedmiotowej sprawie nie było zatem jakichkolwiek przeszkód faktycznych i prawnych do wystąpienia przez inwestora o warunki zabudowy dla całej działki nr [..]. Takiego wniosku jednak inwestor nie złożył.Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji zastosują się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.Mając powyższe na uwadze, uwzględniając okoliczności, które przesądziły o zasadności skargi, Sąd orzekł jak w punkcie 1. wyroku, na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Sąd nie odniósł się natomiast do pozostałych zarzutów skargi, gdyż powyższe w świetle stwierdzonych uchybień byłoby przedwczesne.Orzeczenia przywoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl.. Sąd nie odniósł się natomiast do pozostałych zarzutów skargi, gdyż powyższe w świetle stwierdzonych uchybień byłoby przedwczesne.Orzeczenia przywoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl.