Wyrok - I GSK 646/22 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 czerwca 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Ke 591/21 w sprawOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Ke 591/21 w spraw
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
25 czerwca 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Bogdan Fischer
Podstawa prawna
art. 8
kpa
art. 107
kpa
art. 174
ppsa
art. 188
ppsa
art. 185
ppsa
art. 183
ppsa
art. 184
ppsa
art. 204
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (1)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z 20 stycznia 2022 r., sygn. I SA/Ke 591/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej WSA w Kielcach) po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. W. (dalej zwanego skarżącym lub wnioskodawcą) na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Agencja dalej zwana ARiMR) w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 r., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.W stanie faktycznym sprawy w dniu 14 czerwca 2020 r. skarżący wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Busku-Zdroju o przyznanie mu jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej na 2020 r., do działek rolnych o łącznej powierzchni 86,71 ha.W trakcie kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono, że łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności wynosi 54,98 ha.Mając powyższe na uwadze Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z [...] maja 2021 r. odmówił wnioskodawcy przyznania jednolitej płatności obszarowej, jednocześnie nakładając na niego sankcję z tytułu tej płatności w kwocie 24 547,50 zł, a także przyznał mu płatność za zazielenienie w kwocie 10 155,88 zł, płatność redystrybucyjną w kwocie 4 857,20 zł oraz kwotę 87,19 zł tytułem zwrotu dyscypliny finansowej.Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.Organ stwierdził, że na podstawie przepisów art. 8 ust. 1 lit. pkt 1 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (j.t. Dz.U.2020 r., poz. 1341 dalej zwanej ustawą o płatnościach) płatności obszarowe są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będącymi kwalifikującymi się hektarami, za które uznawane są, m.in., wszelkie użytki rolne gospodarstwa rolnego, w tym obszary, które w dniu 30 czerwca 2003 r. nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Użytki rolne natomiast, zgodnie z definicją zawartą w art. 4 ust. 1 lit. e rozporządzenia nr 1307/2013 (Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 608 z późn. zm.) oznaczają każdy obszar zajmowany przez grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe lub uprawy trwałe. Natomiast uprawy trwałe, w myśl definicji zawartej w art. 4 ust. 1 lit. g tego rozporządzenia oznaczają uprawy niepodlegające płodozmianowi, inne niż trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe, które zajmują grunt przez okres pięciu lat lub dłużej i dają powtarzające się plony, w tym szkółki i zagajniki o krótkiej rotacji.W świetle powyżej wskazanych przepisów organ uznał, że plantacje drzewek bożonarodzeniowych, co do zasady, nie spełniają tych wymogów i nie kwalifikują się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. O ile bowiem drzewka będą zajmować grunt przez pięć lat lub dłużej, to po ich ścięciu, nie będzie można otrzymać ponownych plonów i ta uprawa nie spełnia wymogów do przyznania płatności.Organ stwierdził, że przy prowadzeniu szkółek, kwalifikujących się do płatności, sadzone drzewa po okresie maksymalnie 5 lat są wykopywane z zamiarem posadzenia ich w innym miejscu. Dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie istotne jest prawomocne rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej płatności za 2019 r., a nieprawidłowości stwierdzone w toku tego postępowania rzutują na rozstrzygnięcie w 2020 r. Obszary, dla których stwierdzono, że nie stanowią szkółek w 2019 r. (stwierdzono wówczas drzewa leśne/bożonarodzeniowe) podlegają trwałemu wykluczeniu z płatności w przyszłych kampaniach, zatem dla powierzchni takiej brak jest maksymalnego kwalifikowanego obszaru. WSA w Kielcach wyrokiem z dnia 29 października 2020 r., sygn. I SA/Ke 272/20, podzielił stanowisko organów ARiMR, że obszary, na których strona prowadzi wycinkę drzewek podlegają wykluczeniu z płatności. Zatem w przypadku płatności na 2020 r. mamy do czynienia z sytuacją, gdzie strona deklaruje ponownie ww. powierzchnie i twierdzi, że wyłącznie wykopuje drzewka znajdujące się na plantacji.W ocenie organu II instancji dokumentacja przedstawiona przez stronę nie wpływa na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Przedstawione wyniki badań, czy dokumentacja z lat 2006-2019 nie są bowiem w tym wypadku rozstrzygające. Istotą niniejszego postępowania jest weryfikacja czy zadeklarowane przez stronę do płatności obszary kwalifikują się do płatności na 2020 r. Kontrola zrealizowana przez Świętokrzyskiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Kielcach z dnia 8 października 2020 r. oraz zbiorcze świadectwo uproszczonej oceny roślin z dnia 2 grudnia 2020 r., sprawozdanie z badań nr: [...] z dnia [...] października 2020 r., Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Kielcach nie przesądzają, że zadeklarowane we wniosku obszary kwalifikują się do płatności. Celem ww. kontroli była ocena wizualna i pobranie próbek do badań laboratoryjnych z obszaru: 0,05 ha dla działki nr 205/70, 0,26 ha dla działki nr 207 i 0,34 ha dla działki nr 205/68.Zdaniem organu wnioskodawca przed złożeniem wniosku powinien zweryfikować, jakie powierzchnie kwalifikują się do płatności. Wyrok w sprawie sygn. akt I SA/Ke 272/20, od którego strona nie wniosła skargi kasacyjnej, bezspornie potwierdza, że organy ARiMR prawidłowo wykluczyły obszary zgłoszone przez stronę w 2019 r., natomiast skarżący nie udowodnił, że zadeklarowana we wniosku na 2020 r. powierzchnia (tożsama z tą z 2019 r.) w całości kwalifikuje się do płatności. O zmianie rozstrzygnięcie nie przesądzają również fotografie dołączone w toku postępowania, zdjęcia przedstawiają wysokie drzewa oraz młode nasadzenia. Nie można bowiem określić daty, miejsca czy kierunku ich wykonania.WSA w Kielcach po rozpoznaniu skargi wnioskodawcy, uchylił obie wydane w sprawie decyzje.Sąd stwierdził, że w sprawie decydujące znaczenie miała ocena prawidłowości postępowania dowodowego, w wyniku którego ustalona została rozbieżność, co do obszaru deklarowanego do płatności, a powierzchnią wynikającą z maksymalnych kwalifikowanych obszarów dla poszczególnych działek rolnych i stwierdzonej na tej podstawie łącznej powierzchni obszaru wykluczonego. W celu weryfikacji zgodności deklarowanej przez rolników powierzchni działek rolnych z kryteriami warunkującymi przyznanie płatności przewidziano dwa rodzaje weryfikacji zgodności wniosków z kryteriami kwalifikowalności, tj. kontrole administracyjne i kontrole na miejscu.Kontroli administracyjnej poddawane są wszystkie wnioski o przyznanie płatności, natomiast przeprowadzanie kontroli na miejscu nie jest regułą. W sytuacji wykrycia nieprawidłowości w trakcie kontroli administracyjnej oraz w sytuacji, gdy na podstawie systemu informacji geograficznej organ nie może ustalić rzeczywistej powierzchni działek rolnych uprawnionych do przyznania płatności, ma on możliwość przeprowadzenia kontroli na miejscu celem dokładniejszej weryfikacji podanych przez wnioskodawcę danych. Kontrola na miejscu ma doprowadzić do jednoznacznego zweryfikowania i ustalenia, czy deklarowane we wniosku o dopłaty powierzchnie działek rolnych i rodzaj upraw odpowiadają stanowi faktycznemu w danym okresie.W niniejszej sprawie nie dokonano szczegółowej i wnikliwej kontroli na miejscu, celem ustalenia rzeczywistego sposobu zagospodarowania przez skarżącego spornych działek. W art. 41a ust. 1 ustawy o płatnościach jest tymczasem mowa o konieczności dokonania zmniejszenia danej płatności w wyniku ustaleń dokonanych w ramach kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu. Nie ulega więc wątpliwości, że kontrola taka winna była się odbyć, z uwzględnieniem wszystkich obowiązujących w tym względzie przepisów, w szczególności art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach, który nakazuje wyczerpujące rozpatrzenie przez organ orzekający całego materiału dowodowego. Tymczasem w realiach kontrolowanej sprawy organ odwoławczy przyjął, że dla zaskarżonego rozstrzygnięcia istotne jest prawomocne rozstrzygnięcie sprawy przyznania płatności w 2019 r. i nieprawidłowości stwierdzone w toku tego postępowania rzutują na rozstrzygnięcie w roku następnym - 2020. Zatem w przypadku płatności na 2020 r. mamy do czynienia z sytuacją, gdzie strona deklaruje ponownie ww. powierzchnie i twierdzi, że wyłącznie wykopuje drzewka znajdujące się na plantacji.Sąd podzielił wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że określona w art. 8 K.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji nakazuje szczególnie starannie uzasadniać te decyzje, w których obywatelowi odmawia się zadośćuczynienia jego żądaniom. Analogicznie zatem będzie w sytuacji, która miała miejsce w niniejszej sprawie, kiedy to organy uznały, że sposób użytkowania jest inny niż zadeklarowany we wniosku i przyjęły, że nie różni się od tego stwierdzonego w 2019 r.Sąd podkreślił, że organy prowadzące postępowanie w przedmiocie płatności, opierając rozstrzygnięcie o ustalenia poczynione w wyniku kontroli z 2019 r. i wydanego wówczas rozstrzygnięcia, (które było kwestionowane przez rolnika) są zobowiązane (jednoznacznie i to w sposób niebudzący wątpliwości) wyjaśnić rolnikowi powody, dla których istnieje rozbieżność stanowisk. Obowiązek ten wynika z treści art. 107 § 3 K.p.a.. Nadto, ustalenia w powyższym zakresie, przedstawione w sposób jasny, precyzyjny i zrozumiały, powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a.W przedmiotowej sprawie wskazanych wyżej elementów zabrakło. Tym samym, skoro uzasadnienie zaskarżonej decyzji (oparte ww. okolicznościach) nie pozwalało Sądowi na pełną weryfikację poprawności ustaleń w zakresie dokonanej kontroli administracyjnej wniosku rolnika o przyznanie płatności na 2020 r., to nie mogło zyskać jego aprobaty. Również uzasadnienie decyzji organu I instancji nie spełnia tych kryteriów. W konsekwencji stwierdzić należało, że w sprawie doszło do naruszenia przytoczonych wyżej przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto organ odwoławczy w koniunkturalny sposób stwierdził, że dokumentacja przedstawiona przez stronę nie wpływa na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, dyskredytując ją dowodowo. Stwierdził bowiem, że przedstawione wyniki badań, czy dokumentacja z lat 2006-2019 nie są bowiem rozstrzygające w niniejszej sprawie. Tym samym nie odniósł się do dowodów przedstawionych przez stronę, z których ta wywodziła okoliczności rzutujące na ocenę złożonego wniosku w przedmiocie płatności na 2020 r.W ponownym postępowaniu Sąd nakazał organom dokonanie analizy posiadanej dokumentacji oraz wniosku strony wraz z załącznikami (ewentualnie dalsze przeprowadzenie innych dowodów) w kontekście prawidłowości powierzchni działek podanych do płatności i ustalenie, czy zadeklarowane we wniosku obszary kwalifikują się do płatności. Sąd dodał, że dostrzeżone uchybienia, skutkujące uchyleniem decyzji organów I i II instancji są uchybieniami przepisom postępowania mającymi istotny wpływ na wynik sprawy. Konieczność przeprowadzenia weryfikacji posiadanej dokumentacji oraz ich konfrontacji z materiałami dołączonymi do wniosku strony może doprowadzić do ustaleń mających wpływ na wysokość przyznawanych stronie płatności.Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Kielcach wniósł organ – Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Kielcach, zaskarżając ten wyrok w całości.Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:1. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:- art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. i art. 8 K.p.a. poprzez niezasadne uchylenie decyzji Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2021 r. numer [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020 oraz poprzedzającej jej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Busku - Zdroju numer [...] z dnia [...] maja 2021 r., będące wynikiem błędnego uznania, iż organy w zaskarżonych decyzjach naruszyły przepisy postępowania tj. art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 8 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wyjaśnienia rolnikowi podstaw swoich rozstrzygnięć, oraz brak przedstawienia w sposób jasny i precyzyjny poczynionych ustaleń, które nie znalazły swojego wyrazu w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, co doprowadziło do błędnego uznania przez Sąd, że zaskarżone decyzje nie spełniły wymogów określonych w art. 107 § w zw. z art.8 K.p.a., podczas gdy decyzje organu I i II Instancji zawierały szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne spełniając wymogi art. 107 § 3 tym samym realizując zasadę pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa,- art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w związku z art. z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. 2020 poz. 1341 ze zm.) poprzez niezasadne uchylenie decyzji Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2021 r. r. numer [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020 oraz poprzedzającej jej decyzji organu Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Busku - Zdroju numer [...] z dnia [...] maja 2021 r., będące wynikiem błędnego uznania, iż organy Agencji w zaskarżonych decyzjach nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w konsekwencji nie ustaliły rzeczywistego stanu zagospodarowania działek przez skarżącego, podczas gdy organu dokonały ustaleń stanu faktycznego w sposób wyczerpujący w oparciu o powierzchnie maksymalnego obszaru kwalifikowanego (MKO), poddając dane GIS wnikliwej analizie a także dokonując wszechstronnej oceny dokumentacji przedstawionej przez stronę,- art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w związku z art.3 ust. 2 pkt 1 i art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. 2020 poz. 1341 ze zm.) poprzez niezasadne uchylenie decyzji Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2021 r. numer [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020 oraz poprzedzającej jej decyzji organu Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Busku - Zdroju numer [...] z dnia [...] maja 2021 r. polegające na niezasadnym przyjęciu, iż organ winien był przeprowadzić kontrolę na miejscu, podczas gdy zakres obowiązków organów określa nie tylko art. 3 ust. 2 ww. ustawy ale również przepis art. 3 ust. 3 ww. ustawy, zgodnie z którym inicjatywa dowodowa, ciężar udowodnienia rzeczywistego zagospodarowania działki spoczywa na rolniku zaś w przedmiotowej zaś sprawie skarżący nie udowodnił, że zadeklarowana we wniosku na rok 2020 powierzchnia (tożsama z rokiem 2019) w całości kwalifikuje się do płatności, zaś zgromadzony materiał dowodowy, wyczerpująco rozpatrzony przez organ pozwalał na wydanie decyzji w sprawie bez konieczności kierowania sprawy do kontroli na miejscu.2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 ust. 1 lit. g rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (DE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. DE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 608 z poźn. zm.) polegające na niezastosowaniu ww. przepisu art. 4 ust. 1 lit g rozporządzenia 1307/2013, w sytuacji gdy prowadzona przez skarżącego uprawa choinek na zadeklarowanych gruntach nie jest uprawą trwałą zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. g rozporządzenia nr 1307/2013 a zatem nie spełnia wymogów i nie kwalifikuje się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, co uzasadniało wydanie decyzji o odmowie przyznania płatności.Na tej podstawie skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, na podstawie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach. Oprócz tego organ wystąpił o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że decyzje organów zostały oparte o powierzchnie maksymalnego obszaru kwalifikowanego (MKO), a nie w oparciu o rozstrzygniecie sprawy z 2019 r. To właśnie powierzchnie MKO stanowiły podstawę dla zaskarżonych decyzji, a nie ustalenie i rozstrzygniecie sprawy z 2019 r., jak mylnie twierdzi Sąd.Co prawda organ rzeczywiście stwierdził, że przedstawiona dokumentacja nie wpływa na rozstrzygniecie sprawy, niemniej jednak wbrew temu co twierdzi Sąd, wyjaśnił powody, dla których jak to określił WSA "zdyskredytował" je dowodowo. Sąd pominął całkowicie tą kwestię w swoim uzasadnieniu, w szczególności pominął, iż organ odniósł się do dokumentacji z kontroli zrealizowanej przez Świętokrzyskiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Kielcach z dnia 8 października 2020 r. oraz zbiorczego świadectwa uproszczonej oceny roślin z dnia 2 grudnia 2020 r., sprawozdania.Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu zgromadzony materiał dowodowy, wyczerpująco rozpatrzony przez organ pozwalał na wydanie decyzji w sprawie bez konieczności kierowania sprawy do kontroli na miejscu.Wnioskodawca, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. W jej treści podkreślił, że nie jest dopuszczalne seryjne stosowanie nieprawidłowości w kolejnych latach.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania.Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, nadmienić należy, że na autorze skargi kasacyjnej, podnoszącym tego rodzaju zarzut, ciąży obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Innymi słowy skarżący kasacyjnie, w tego rodzaju sytuacji, nie może się jedynie ograniczyć do wskazania przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale winien również podać na czym ten błąd polegał. Najpełniejszą formą wskazania błędnego rozumienia przez sąd konkretnego przepisu jest zaś podanie, jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany.Tak samo w przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, w formie pozytywnej, wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, zaś w formie negatywnej, z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego (zob. np. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., II GSK 2735/15 - dost. w CBOiS - orzeczenia.nsa.gov.pl).W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd pierwszej instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia.W niniejszym przypadku skarżący kasacyjnie organ sformułował przeciwko wyrokowi WSA w Kielcach trzy zarzuty oparte na twierdzeniach odnośnie naruszenia przepisów postępowania, a także jeden zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego. W związku z tym w pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutów procesowych, gdyż ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, wyrok z 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08 - dost. w CBOiS).Jeżeli chodzi o pierwszy z zarzutów, opartych na podstawie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., to w tym wypadku stwierdzić należy, że nie można uznać jego zasadności, albowiem brak jest podstaw do przyjęcia, że WSA w Kielcach dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 oraz art. 8 K.p.a. Sąd I instancji uchylił bowiem obie wydane w sprawie decyzje z powodu niedostatków uzasadnień obu tych rozstrzygnięć, w odniesieniu do przyjętej przez organy niekwalifikowalności zgłoszonych do płatności części działek. W tym zakresie Sąd przede wszystkim wskazał na oparcie się przez organy, w głównej mierze, na ustaleniach poczynionych przez nie w odniesieniu do wniosku skarżącego o przyznanie płatności bezpośrednich za rok poprzedni (2019 r.), a w konsekwencji niewyjaśnienie przyczyn częściowej odmowy płatności i nałożenia sankcji za 2020 r., jak również nieodniesienie się, a właściwie aprioryczne zdyskredytowanie przedłożonych przez skarżącego wyników badań.Mając na względzie okoliczności niniejszej sprawy, a także treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że w kwestii braków jej uzasadnienia zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie ulega wątpliwości bowiem to, że organ odwoławczy w wydanej przez siebie decyzji wprost odwołał się do ustaleń poczynionych odnośnie 2019 r., uznając je jednocześnie za istotne na gruncie niniejszej sprawy. Z jego stanowiska wprost wynika, że nie tylko rozciągnął ich znaczenie na niniejszą sprawę, dotycząca płatności za 2020 r., ale także uznał je za decydujące. Tak bowiem należy zakwalifikować stwierdzenie odnośnie tego, że w 2020 r. wnioskodawca zgłosił do płatności te same działki, co w roku 2019, które to uprzednio zostały wykluczone z płatności, co zostało zaakceptowane przez WSA w Kielcach, który oddalił skargę wnioskodawcy na decyzję odmawiającą mu płatności właśnie za 2019 r. Tymczasem brak jest podstaw do automatycznego przyjęcia, że stan upraw na zgłoszonych do płatności działkach w 2020 r. był taki sam jak w roku 2019, co przyjęły organy. Poza tym w analizowanym przypadku nie mamy do czynienia z zobowiązaniem wieloletnim lecz wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich za konkretny rok, co już tylko z tego względu wymaga indywidualnego podejścia. Wprawdzie definicja upraw trwałych wskazuje minimalny czasookres upraw, jednakże nie pozwala to na wywiedzenie z niej możliwości ograniczenia ustaleń odnośnie konkretnego roku z jednoczesnym odwołaniem się do okoliczności stwierdzonych uprzednio.Tak więc stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 8 tej ustawy. Na jego podstawie bowiem strona nie jest w stanie jednoznacznie stwierdzić z jakich względów odmówiono jej płatności za 2020 r. W tym wypadku bowiem organy ograniczyły się do ogólnikowych stwierdzeń, niepozwalających poznać rzeczywistych motywów, jakie legły u podstaw wydanych przez nie rozstrzygnięć. Oprócz tego jednoznacznie i wprost odwołały się one do ustaleń poczynionych odnośnie sprawy z wniosku skarżącego o przyznanie mu płatności za 2019 r., które w tym wypadku nie znajdują automatycznego przełożenia i nie mogą stanowić głównej podstawy wydanego rozstrzygnięcia.Uzasadnienie zaskarżonej do WSA w Kielcach decyzji, w przedmiocie płatności bezpośrednich za 2020 r., funkcjonuje jedynie w wymiarze czysto formalnym. Oceniając jego istnienie wyłącznie z tego punktu widzenia stwierdzić należy, że rzeczywiście zostało sporządzone i jako takie funkcjonuje w obrocie prawym, stanowiąc integralną część decyzji, niemniej jednak jego merytoryczna zawartość – treść, nie odpowiada wymogom z art. 107 § 3 K.p.a.Co zaś się tyczy poruszonej w zarzucie skarżącego kasacyjnie problematyki dowodów z badań upraw na spornych działkach, to w tym zakresie stwierdzić należy, że istotnie, wbrew twierdzeniom Sądu, dowody te nie zostały potraktowane "koniunkturalnie" czy też zdezawuowane bez wyjaśnienia przyczyny tego. W tym względzie w pierwszej kolejności zauważyć należy, że nie sposób jest do końca stwierdzić co Sąd pierwszej instancji miał konkretnie na myśli w taki sposób oceniając sposób potraktowania przedmiotowych dowodów przez organ. Z kontekstu dalszych rozważań Sądu wynika, że mogło mu chodzić o ich arbitralne potraktowanie, w sposób przekreślający ich znaczenie na gruncie niniejszej sprawy. Z tym jednak nie można się zgodzić, gdyż organ II instancji nie zdyskwalifikował w niczym nieuzasadniony sposób tych dowodów, ale wskazał, że z uwagi na przedmiot i charakter udokumentowanych w nich badań nie miały one znaczenia dla sprawy, gdyż ze swej istoty nie mogą przesądzać o kwalifikowalności działek do płatności bezpośrednich. Nie można więc mówić w tym wypadku o niczym nieuzasadnionym pominięciu omawianych dowodów. Tego rodzaju okoliczność, związana z nietrafnością oceny Sądu w tym aspekcie sprawy, nie może jednak stanowić podstawy do uwzględnienia zarzutu, gdyż wobec ewidentnych i istotnych braków uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wywodzonych z art. 107 § 3 K.p.a., określającego jego wymogi w tym względzie, stanowiska Sądu pierwszej instancji w tym względzie nie można podważyć.Brak jest podstaw także do uznania zasadności drugiego z procesowych zarzutów skargi kasacyjnej, gdyż nie można zgodzić się z organem, że w sprawie w sposób wystarczający ustalono stan faktyczny sprawy, a także właściwie rozpatrzono cały materiał dowodowy. W tym wypadku również odwołanie się w decyzji do ustaleń poczynionych odnośnie wniosku o płatność skarżącego za 2019 r., jako głównego argumentu przemawiającego za przyjętym rozstrzygnięciem, nie pozwala na podzielenie ocen i twierdzeń organu. Jak to bowiem już wyżej stwierdzono, rozpatrując wniosek dotyczący 2020 r. organy winny były ściśle odnieść się do okoliczności faktycznych zaistniałych właśnie w tym roku, uwzględniając ich zindywidualizowane okoliczności. Tego rodzaju warunku jednak uzasadnienie decyzji nie spełnia. Tym samym również ten zarzut nie znajduje uzasadnionych podstaw.W tym miejscu dodać jedynie należy, że rozstrzygnięcie odnośnie 2019 r. (a co za tym idzie stanowiące jego podstawę faktyczną ustalenia) nie miało prejudycjalnego znaczenia na gruncie niniejszej sprawy.W zakresie trzeciego z procesowych zarzutów również nie sposób zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem. W tym zakresie już na wstępie zauważyć należy, że o ile Sąd pierwszej instancji rzeczywiście wytknął organom nieprzeprowadzenie kontroli na miejscu, to jednak nie nakazał, w ramach ponownego przeprowadzonego postępowania, zrealizowania tego rodzaju czynności. Argumentacja związana z niezbędnością przeprowadzenia kontroli na miejscu posłużyła Sądowi jedynie do wykazania istniejącej w momencie wydawania decyzji konieczności poszerzenia zakresu czynności dowodowych w sprawie. W tej więc sytuacji nawet gdyby przyjąć niezasadność argumentacji Sądu w tym względzie, to i tak nie mogło to mieć wpływu na wynik sprawy. Tymczasem zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, o ile mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie wskazał na tego rodzaju zależność pomiędzy rozstrzygnięciem Sądu pierwszej instancji, a kwestiami związanymi z z oceną konieczności przeprowadzenia kontroli na miejscu. Nie sposób jest też jej stwierdzić na podstawie całokształtu okoliczności sprawy, tak więc również ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.W jedynym materialnoprawnym zarzucie skargi kasacyjnej organ zarzucił WSA w Kielcach naruszenie art. 4 ust. 1 lit g rozporządzenia 1307/2013, w związku z niezastosowaniem tego przepisu w sytuacji, w której prowadzona przez skarżącego uprawa choinek na zadeklarowanych gruntach nie jest uprawą trwałą, zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. g rozporządzenia nr 1307/2013, a zatem nie spełnia wymogów i nie kwalifikuje się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.Odnosząc się do tych stwierdzeń zauważyć należy, że spełnienie przez konkretną uprawę cech uprawy trwałej jest w pierwszej kolejności kwestią poczynienia w tym aspekcie odpowiednich ustaleń faktycznych, a jednocześnie dokonania prawidłowej wykładni przepisu definiującego to pojęcie. Skarżący kasacyjnie organ tymczasem nie podniósł zarzutu błędnej wykładni art. 4 ust. 1 lit g rozporządzenia 1307/2013. Na taką postać naruszenia przez WSA w Kielcach prawa materialnego nie wskazał on bowiem w jakimkolwiek aspekcie przedmiotowego zarzutu.Skarżący kasacyjnie organ, nie podważył również stanowiska Sądu odnośnie poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. W związku z tym jego zarzut oparty na stwierdzeniach odnośnie wadliwego zastosowania art. art. 4 ust. 1 lit g rozporządzenia 1307/2013 nie może zostać uznany za skuteczny. Jego twierdzenia w tym aspekcie są bowiem gołosłowne.Nie można bowiem przyjąć, że sprawie doszło do błędu w zakresie subsumpcji, jako że WSA w Kielcach podważył prawidłowość poczynionych w sprawie ustaleń, jak również zakwestionował kompletność przytoczonej w tym zakresie przez organ argumentacji, w ramach uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W związku z tym dokonywanie oceny sprawy, poprzez pryzmat prawidłowości zastosowania regulacji prawa materialnego, byłoby w tym momencie co najmniej przedwczesne.Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako niezasadna.Na podstawie art. 209, art. 204 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz wnioskodawcy kwotę 360 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Obejmuje ona zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną.. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz wnioskodawcy kwotę 360 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Obejmuje ona zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną.