sygn. III SA/Po 215/26 19 marca 2026 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu

Wyrok - III SA/Po 215/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - z dnia 19 marca 2026

Teza

Oddalono skargę. Warunki zabudowy terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2026 r. sprawy ze skargi Ł. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 września 2025 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 30 września 2025 r. (nr [...]) SamorządoOddalono skargę. Warunki zabudowy terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2026 r. sprawy ze skargi Ł. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 września 2025 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 30 września 2025 r. (nr [...]) Samorządo

Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik Oddalono skargę

Typ sprawy sprawa administracyjna

Etap postępowanie przed WSA

Tematy

Warunki zabudowy terenu

Role w sprawie

skarżący organ administracji

Data orzeczenia 19 marca 2026

Sąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu

Przewodniczący Katarzyna Witkowicz-Grochowska

Podstawa prawna

art. 8 kpa art. 107 kpa art. 11 kpa art. 77 kpa art. 80 kpa art. 136 kpa art. 15 kpa art. 138 kpa

Pokaż pozostałe podstawy prawne (10)

art. 84 kpa art. 104 kpa art. 106 ppsa art. 134 ppsa art. 133 ppsa art. 3 ppsa art. 151 ppsa art. 68 k art. 38 k art. 184 k

Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2026 r. sprawy ze skargi Ł. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 września 2025 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę w całości.

UZASADNIENIE
Decyzją z dnia 30 września 2025 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 19 maja 2023 r. nr [...] ([...]) o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], ark. mapy 19, obręb [...], położonej w P. w rejonie ulicy [...] i [...].Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.W dniu 21 lipca 2020 r. Ł. T. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako: "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego" przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], ark. 19, obręb [...], położonej pomiędzy ulicami [...] i [...] w P.. W toku postępowania została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.Prezydenta Miasta [...] decyzją z dnia 23 listopada 2020 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy (nr [...]). Od ww. decyzji odwołanie wniósł inwestor. Odwołanie wraz z aktami sprawy zostały przesłane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Po rozpatrzeniu sprawy Kolegium uznało, że analiza urbanistyczna została wykonana prawidłowo, jednak organ odwoławczy nie podzielił ustaleń, że planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji istniejącej w obszarze analizowanym. Kolegium zwróciło uwagę na aktualny stan budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...], wskazując, że uwzględnienie lub nie uwzględnienie danego budynku w analizie zależeć powinno od stanu zaawansowania prac budowlanych związanych z jego realizacją. Jeżeli budynek został już w całości legalnie wzniesiony wówczas organ powinien go uwzględnić przy wydawaniu decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło jeszcze uwagę na kwestie dostępu do drogi publicznej oraz do planowanej studni.Decyzją nr [...] z 11 lutego 2022 r. Prezydent Miasta [...] po raz kolejny odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji złożył wnioskodawca Ł. T.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] 216.2022 z 12 września 2022 r. uchyliło zaskarżoną decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium wskazało na zmianę wniosku inwestora w zakresie dostępu do drogi publicznej - w piśmie z dnia 31 stycznia 2022r. dokonano bowiem zmiany wniosku w tym zakresie wskazując, że wnioskodawca wnosi o zmianę projektowanego dostępu do drogi publicznej. Nowy dojazd do terenu działki o nr [...] będzie odbywał się z ulicy [...] poprzez teren działek o nr [...] i [...]. Jednocześnie inwestor oświadczył, że ustanowienie służebności nastąpi przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego objętego decyzją o warunkach zabudowy. Wnioskodawca zwrócił się o ponowne zaopiniowanie projektowanego dostępu do drogi publicznej. SKO orzekło, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do zmiany wniosku, nie została ona także zaopiniowana. Jest to zmiana istotna, która powinna ponownie zostać zaopiniowana przez ZDM, który co do dostępu do drogi publicznej przez teren działek o nr [...] i [...] nie opiniował projektu decyzji. Nie wiadomo zatem, czy po zmianie wniosku w tym zakresie spełniona będzie przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, po zapoznaniu się z analizą i jej wynikami oraz uzasadnieniem decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję istniejącej w obszarze analizowanym. Planowana inwestycja dotyczy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zatem zachodzi kontynuacja funkcji istniejącej w obszarze analizowanym. SKO wskazało, że w związku z upływem czasu i uchyleniem sprawy do ponownego rozpatrzenia ponownie sprawdzenia wymagać będzie aktualny stan budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki o nr [...], czy budynek został zgłoszony do użytkowania, bowiem jego stan opisany w decyzji organu pierwszej instancji mógł ulec już zmianie. Z Systemu Informacji Przestrzennej Miasta [...] wynika, że na działce [...] znajduje się budynek ewidencyjny w budowie, o powierzchni 132 m˛, budowa ta jest jednak zaawansowana i nie stanowi obecnie już stanu surowego zamkniętego. Podobnie uaktualnienia wymagają dane dotyczące działek nr [...], [...].Ostatecznie decyzją z dnia 9 maja 2023 r. ([...]) Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1, w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po ponownym rozpatrzeniu wniosku Ł. T. z dnia 21 lipca 2020 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. mapy 19, obręb [...], położonej w P. w rejonie ul. [...] i ul. [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.W uzasadnieniu wskazano na przebieg postepowania w sprawie. Organ wskazał, że dla wnioskowanego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy po przeprowadzeniu wymaganej procedury i uzgodnienia z odpowiednimi jednostkami. Organ wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ww. ustawy (w brzmieniu sprzed nowelizacji mającym zastosowanie do postępowań wszczętych przed dniem 27 maja 2021 r.) żądana decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie.Organ następnie argumentował, że w przedmiotowej sprawie obszar analizowany wyznaczono w promieniu 282 m od granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z ww. rozporządzeniem. Jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu od strony działki nr [...] (3 x 94 m), skąd przewidziano główny wjazd na teren inwestycji. Oran uznał, że nie ma potrzeby rozszerzania granic obszaru analizowanego. Zabudowa objęta takim promieniem umożliwia przeprowadzenie analizy urbanistycznej i ewentualne ustalenie warunków i wymagań dla nowej zabudowy. Realizacja budynku położonego na działce nr [...], art. 19, [...] została zakończona i jego cechy oraz parametry uwzględniono w analizie urbanistycznej, w przeciwieństwie do zabudowy na działkach nr [...] i [...], która nie została zakończona. Organ opisał wyniki przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej.Organ wskazał, że na podstawie przeprowadzonej analizy ustalono, że zasadniczą część obszaru analizowanego zajmują tereny niezabudowane, głównie tereny z zielenią nieurządzoną, które z uwagi na swoje walory przyrodniczo – krajobrazowe stanowią rekreacyjne zaplecze mieszkańców miasta. W obszarze analizowanym nie występuje żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, która zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dla wnioskowanej inwestycji w zakresie kontynuacji linii zabudowy. Po wykazaniu niespełnienia warunku kontynuacji w ww. zakresie, rozpatrzono możliwość ustalenia wymagań zgodnie ze złożonym wnioskiem. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczają ustalanie wymagań dla nowej zabudowy na innych zasadach. Wymaga to jednak uzasadnienia. Odniesiono się zatem do kwestii dotyczącej ustalenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji.Zdaniem organu planowana przez Inwestora zabudowa nie daje się bowiem pogodzić z układem zabudowy, który występuje w otoczeniu. W najbliższym sąsiedztwie brak jednak obiektu, który umożliwiałby ustalenie linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W konsekwencji planowane usytuowanie na działce nr [...] wnioskowanego obiektu nie odpowiada regułom rozlokowania istniejącej zabudowy na działkach objętych analizą. Budowa budynku na wnioskowanym terenie stanowiłaby zdaniem organu I instancji nowy element kompozycji urbanistycznej obszaru analizowanego i doprowadziłoby do zmiany charakteru tego miejsca.Dalej organ wskazywał, że w celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy niezbędne jest spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który brzmi: "teren ma dostęp do dostęp do drogi publicznej". Wykazanie, że na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy ta przesłanka zachodzi jest więc rzeczą organu, to organ powinien tę okoliczność zbadać. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ww. ustawy przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W niniejszej sprawie - zgodnie z aktualnym wnioskiem - dostęp do drogi publicznej ma się odbywać poprzez działkę [...] (we władaniu Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa - Oddział Terenowego w [...]) - z której jest planowany zjazd, działkę nr [...] (współwłasność wnioskodawcy), działkę nr [...] (współwłasność wnioskodawcy), drogę wewnętrzną na działce nr [...], ul. [...] (drogę wewnętrzną w administracji Zarządu Dróg Miejskich) do ul. [...] (droga publiczna). Na działce nr [...] (stanowiącej użytek rolny) nie została ustanowiona służebność gruntowa przejazdu/przechodu na rzecz każdoczesnego właściciela działki wnioskowanej, inwestor legitymuje się wyłącznie zgodą Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa na korzystanie z tej działki "w zwykłej formie pisemnej", które "nie jest podstawą do ustanowienia służebności z wpisem tego prawa do księgi wieczystej." Organ podał, że inwestor utrzymuje, że z ww. przepisów nie należy wywodzić obowiązku przedłożenia przez wnioskodawcę dowodu ustanowienia takiej służebności na etapie ustalania warunków zabudowy, wystarczy oświadczenie inwestora, że ustanowienie służebności nastąpi przed wystąpieniem z wnioskiem o pozwolenie na budowę. W ocenie organu warunek dostępu do drogi publicznej musi być spełniony już na etapie ustalenia warunków zabudowy. Zapewnienie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej jest bowiem jednym z kilku warunków, od spełnienia których uzależniona jest możliwość pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Prezydenta z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że warunki zabudowy można ustalić tylko dla takiego terenu, który na chwilę wydania decyzji posiada dostęp do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości i ma być prawnie zagwarantowany, co oznacza, że musi wynikać z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy administracyjnego.Następnie organ stwierdził, że przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze - spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.Dalej wskazano, że w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonano również analizy zastosowania przepisów odrębnych. W przedmiotowej sprawie kluczowa jest lokalizacja wnioskowanej działki na terenie, który wprawdzie nie jest objęty żadną ochroną, ale narażony jest na szczególne zagrożenie. Wnioskowany teren znajduje się bowiem w sąsiedztwie zbiorników wody pitnej, ulokowanych na szczycie organ wskazał, że zgodnie z pismem A. SA, nr [...] z 14.12.2022r.: sąsiedztwo istniejących obiektów wodociągowych może wiązać się z zagrożeniem skutkami ich ewentualnej awarii; Spółka A. S.A. podjęła szereg działań w celu rozpoznania skali i skutków potencjalnego zagrożenia dla obszarów wokół [...] związanych z istniejącą infrastrukturą oraz możliwości ich zniwelowania. Dodatkowo organ wskazał, że opracowana w 2013r. "Ekspertyza stateczności [...] w aspekcie jego planowanego zagospodarowania" klasyfikuje planowane na tym obszarze obiekty budowlane do trzeciej kategorii geotechnicznej. W związku z tym, w celu zachowania stateczności wzgórza, zarówno dla planowanej zabudowy, jak i dla sieci wodociągowej i kanalizacyjnej służącej do jej obsługi, inwestor powinien wykonać zakres prac określonych w Rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych.Prezydent Miasta odwołując się do względów bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 54 ust. 2 pkt b i d oraz art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 38 i art. 68 Konstytucji) przyjął, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji nie tylko jest niemożliwa wobec braku spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ale również nie daje się pogodzić z wymogami bezpieczeństwa ludzi i mienia.Odwołanie od powyższej decyzji złożył Ł. T. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika zaskarżając ją w całości, zarzucając jej naruszenie następujących przepisów powszechnie obowiązującego prawa:1. art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "u.p.z.p." poprzez:a) błędną wykładnię pojęcia "działka sąsiednia" i przyjęcie przez organ, iż pojęcie to odnosi się wyłącznie do działek bezpośrednio sąsiadujących z działką nr [...], na której planowana jest Inwestycja, i w konsekwencji błędne uznanie, że "w obszarze analizowanym nie występuje żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, która zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dla wnioskowanej inwestycji w zakresie kontynuacji linii zabudowy",b) błędne zastosowanie ww. przepisów i przyjęcie przez organ, że Inwestycja nie kontynuuje funkcji zabudowy w obszarze analizowanym,c) błędne zastosowanie ww. przepisów i zaniechanie odniesienia się przez Organ w treści uzasadnienia zaskarżonej Decyzji, czy planowana Inwestycja spełnia wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu.2. art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "Rozporządzeniem" - poprzez jego błędne zastosowanie i brak poszerzenia granic obszaru analizowanego ponad minimalną wartość wymaganą tymże przepisem Rozporządzenia (tj. trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy), co w konsekwencji doprowadziło do braku występowania (w ocenie Organu) w analizowanym obszarze jakiejkolwiek działki, na podstawie której można by czynić ustalenia w zakresie twierdzeń, iż planowana Inwestycja spełnia kryteria określone w art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p.,3. art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w zw. z § 4 ust. 4 Rozporządzenia - poprzez jego błędne zastosowanie i zaniechanie przez Organ wyznaczenia innej obowiązującej linii nowej zabudowy,4. art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 2 pkt 14) u.p.z.p. poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie przez organ, że teren, na którym planowana jest Inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej, co jednocześnie stanowi o nierespektowaniu przez organ uprzednio otrzymanych od Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", uwag w tej kwestii (poczynionych m.in. w decyzji SKO z dnia 30 czerwca 2021 r., znak: [...]),5. art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. - poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie przez organ, że wydanie warunków zabudowany dla planowanej Inwestycji nie byłoby zgodne z przepisami odrębnymi (u.p.z.p. i Konstytucją RP), co jednocześnie stanowi o naruszeniu przez organ art. 8 § 1 i 2 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady równego traktowania oraz nieuzasadnione odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym,6. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. - poprzez lakoniczne uzasadnienie prawne zaskarżonej Decyzji, w szczególności w zakresie odnoszącym się do:a) niewyjaśnienia, co w ocenie organu oznacza, że obszar analizowany obejmuje swym zasięgiem "teren charakterystyczny" dla tej części [...] (wskazanie przez organ na brak konieczności poszerzania obszaru analizowanego ponad trzykrotność szerokości frontu dziatki),b) niewyjaśnienia, czym jest w ocenie organu "bliskie sąsiedztwo" w kontekście rozumienia pojęcia "działka sąsiednia" na gruncie Rozporządzenia,c) wskazania, że budzi wątpliwości organu spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. - mimo iż w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, uznano ten warunek za spełniony,d) brak uzasadnienia w kwestii, czy inwestycja spełnia wszystkie (poza kontynuacją funkcji i linią zabudowy) parametry wymagane dla uzyskania warunków zabudowy (kwestia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu).Mając na uwadze powyższe Odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze warunków zabudowy dla Inwestycji zgodnie z wnioskiem Odwołującego, alternatywnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta [...].Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 30 września 2025 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji.W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że z przedłożonych akt sprawy wynika, że sporna działka znajduje się na terenie, dla którego nie obowiązuje plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego, zatem w takim przypadku zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego rozbudowie wymaga ustalenia w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy. Stosownie do zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunki zabudowy ustalane są wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym zwłaszcza w oparciu o art. 61 przywołanej ustawy.Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż zaskarżona inwestycja nie spełnia wymagań przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 1-6 u.p.z.p. zatem niemożliwe było ustalenie warunków zabudowy na rzecz inwestora. Planowana inwestycja położona jest w obszarze nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatem w celu rozstrzygnięcia wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy organ administracji publicznej sporządza analizę urbanistyczną w postaci tekstowej i graficznej. Jak wynika z przyjętego obszaru analizowanego występuje w nim zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącą zabudową gospodarczą, znaczną część obszaru zajmują tereny niezbudowane, funkcji mieszkaniowej towarzyszą pojedyncze budynki biurowe. Organ pierwszej instancji wskazał parametry zabudowy występujące w obszarze analizowanym, a następnie ocenił wniosek inwestora z uwzględnieniem uwarunkowań występujących w badanym obszarze. Organ pierwszej instancji przeprowadził ponadto analizę parametrów z uwzględnieniem oceny co do możliwości zastosowania odstępstw od średnich parametrów w tym zwłaszcza co do możliwości określenia w odmienny sposób linii zabudowy. W tej sprawie organ pierwszej instancji ocenił, iż planowana inwestycja położona jest w obszarze, który może być zagrożony skażeniem wody pitnej w przypadku realizacji planowanej inwestycji.Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji bardzo szczegółowo zbadał kwestię niespełnienia przesłanki koniecznej do ustalenia linii zabudowy i szczegółowo uzasadnił stanowisko w tej sprawie. Organ odwoławczy podziela ustalenia organu pierwszej instancji w tej kwestii podkreślając jednocześnie, iż to do Prezydenta Miasta [...] i podległych mu służb należy dbałość o ład urbanistyczny i walory przestrzenne.W ocenie obu organów planowana inwestycja nie posiada obecnie dostępu do drogi publicznej bowiem brak jest ustanowionej służebności gruntowej na działce nr [...], przez którą odbywać się będzie zjazd na teren działki objętej wnioskiem. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia wniosku inwestora jest ponadto okoliczność, iż teren wnioskowanej działki znajduje się w obszarze zagrożonym skutkami ewentualnej awarii magistrali wodociągowej oraz zbiorników na wodę pitną co sprowadza się do wniosku, iż inwestycja nie spełnia wymagań w zakresie ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi.Organ odwoławczy wątpliwości i obawy organu pierwszej instancji co do dostępu do wody z własnego ujęcia podziela i to w sytuacji, gdy przyjmuje się, że decyzje o warunkach zabudowy powinny być wydawane dla obiektów stanowiących uzupełnienie zabudowy istniejącej na obszarach już zagospodarowanych. Na takich też terenach można ustalić parametry zabudowy w odniesieniu do istniejących parametrów. Zdaniem organu decyzje o warunkach zabudowy nie powinny służyć do zagospodarowywania terenów niezabudowanych i niezainwestowanych, a w takim terenie znajduje się planowana inwestycja. Organ odwoławczy podziela pogląd organu pierwszej instancji, jako organu właściwego do ustalania warunków zabudowy i dbania o ład przestrzenny, że decyzje o warunkach zabudowy dla inwestycji przypadkowych, pojedynczych w danym obszarze mogą przyczyniać się do powstania nieodwracalnych szkód (tu: w obszarze zagrożonym awarią wodną). Podzielić należy zdaniem organu pogląd, że takie obszary, jak omawiany powinny być objęte miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, gwarantujące harmonijne i zrównoważone zagospodarowanie terenu przy zachowaniu ładu przestrzennego i bezpieczeństwa przyszłych użytkowników.Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Ł. T. zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie:I. przepisów proceduralnych, tj.:1. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej "k.p.a", art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a. i art. 15 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i niezgromadzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, tak aby możliwym było jednoznaczne i niebudzące wątpliwości przesądzenie, czy realizacja inwestycji zgodna będzie z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, a w szczególności, czy spełnione zostały wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej "u.p.z.p."), m.in. poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego zgłoszonego w toku postępowania - w piśmie z dnia 24 maja 2024 r. - tj. wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przedłożonej analizy funkcji oraz zabudowy i zagospodarowania terenu (autor: mgr inż. arch. E. M.), nieuwzględnienie wniosku dowodowego zgłoszonego w odwołaniu, tj. wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w specjalności urbanistyki i planowania przestrzennego, a także poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania, co stanowi także o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego,2. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie sporządzenie lakonicznego uzasadnienia decyzji, naruszającego podstawowe zasady postępowania administracyjnego, tj. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i zasadę przekonywania oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ odwoławczy podczas załatwiania sprawy,3. art. 8 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odstąpienie przez organ od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym z uwagi fakt, że organ w niniejszej sprawie wydał decyzję po raz trzeci, a w odniesieniu do tych aspektów, które w toku postępowań toczących się w wyniku uchylenia przez organ poprzednich decyzji organu I instancji wydanych w niniejszej sprawie, nie uległy zmianie, wyraził całkowicie odmienne stanowisko rzutujące bezpośrednio na treść rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji;4. art. 15 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i naruszenie zasady dwuinstancyjności przejawiające się m.in. w stwierdzeniu organu, że to do Prezydenta Miasta [...] i podległych mu służb należy dbałość o ład urbanistyczny i walory przestrzenne, podczas gdy na organie ciążył obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w całości i przeanalizowania przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy; nadto zacytowane twierdzenie organu jest błędne z uwagi na brak uznaniowego charakteru decyzji,5. art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy Decyzji organu I instancji, mimo że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów prawa, tj. z naruszeniem:a. art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. - poprzez:i. błędną wykładnię pojęcia "działka sąsiednia"ii. błędne zastosowanie ww. przepisów i przyjęcie przez Organ, że Inwestycja nie kontynuuje funkcji zabudowy w obszarze analizowanym,iii. błędne zastosowanie ww. przepisów i zaniechanie odniesienia się przez organ I instancji w treści uzasadnienia decyzji, czy planowana Inwestycja spełnia wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu,b. art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "Rozporządzeniem" - poprzez jego błędne zastosowanie i brak poszerzenia granic obszaru analizowanego ponad minimalną wartość wymaganą tymże przepisem Rozporządzenia (tj. trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy), co w konsekwencji doprowadziło do braku występowania (w ocenie organu I instancji) w analizowanym obszarze jakiejkolwiek działki, na podstawie której można by czynić ustalenia w zakresie twierdzeń, iż planowana Inwestycja spełnia kryteria określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.,c. art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w zw. z § 4 ust. 4 Rozporządzenia - poprzez jego błędne zastosowanie i zaniechanie przez organ I instancji wyznaczenia innej obowiązującej linii nowej zabudowy,d. art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. - poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie przez organ I instancji, że teren, na którym planowana jest inwestycja, nie ma dostępu do drogi publicznej, co jednocześnie stanowi o nierespektowaniu przez organ I instancji uprzednio otrzymanych od SKO, uwag w tej kwestii (poczynionych m.in. w decyzji SKO z dnia 30 czerwca 2021 r., znak: [...]),e. art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. - poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie przez organ I instancji, że wydanie warunków zabudowany dla planowanej inwestycji nie byłoby zgodne z przepisami odrębnymi (u.p.z.p. i Konstytucją RP), co jednocześnie stanowi o naruszeniu przez organ art. 8 § 1 i 2 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady równego traktowania oraz nieuzasadnione odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym,f. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. - poprzez lakoniczne uzasadnienie prawne decyzji organu I instancji.II. przepisów prawa materialnego, tj.:1. art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że przedsięwzięcia takie jak planowana inwestycja mogą być realizowane wyłącznie wówczas, gdy na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy stanowi zasadniczo dokument równorzędny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie ustalania zasad zabudowy i zagospodarowania terenu,2. art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. - poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wyznaczony przez Organ I instancji obszar analizowany w wielkości minimalnej wymaganej przepisami powszechnie obowiązującego prawa (tj. trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy) jest wystarczający i nieuzasadnienie w żaden sposób tego uznania pomimo zakwestionowania prawidłowości tego stanu rzeczy przez Skarżącego w odwołaniu, brak poszerzenia granic obszaru analizowanego, co w konsekwencji doprowadziło do braku występowania (w ocenie organu) w analizowanym obszarze jakiejkolwiek działki, na podstawie której można by czynić ustalenia w zakresie twierdzeń, iż planowana inwestycja spełnia kryteria określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.,3. art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w zw. z § 4 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędne zastosowanie i zaniechanie przez organ wyznaczenia innej obowiązującej linii nowej zabudowy,4. art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p i art. 38 i 68 Konstytucji RP, a także 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. - poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie przez organ, że wydanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji jest niemożliwe z uwagi na wymogi ochrony bezpieczeństwa ludzi i mienia, ochrony zdrowia ludzi i środowiska oraz ochrony interesów osób trzecich, co jednocześnie stanowi o naruszeniu przez organ art. 8 § 1 i 2 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady równego traktowania oraz nieuzasadnione odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.W związku z powyższymi zarzutami Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, uchylenie także decyzji organu I instancji. Nadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przedłożonej przez skarżącego wraz z pismem z dnia 24 maja 2024 r. analizy funkcji oraz zabudowy i zagospodarowania terenu (autor: mgr inż. arch. E. M.), na okoliczność ustalenia, że planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., implikując konieczność wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem Skarżącego.W uzasadnieniu skargi częściowo powielono odniesienia się do tożsamych zarzutów podnoszonych już w odwołaniu. Dodatkowo wskazano w uzasadnieniu zarzutów proceduralnych, że samo SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zważyło, że jako organ odwoławczy, zgodnie z art. 138 k.p.a., nie jest związane granicami odwołania i ma obowiązek przeanalizować sprawę we wszystkich jej aspektach, również wykraczających ponad stawiane w odwołaniu od decyzji organu I pierwszej instancji zarzuty, gdyż istotą postępowania administracyjnego jest rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji w pełny zakresie (realizacja zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a.). Skarżący stoi na stanowisku, że poza ww. wstępem, SKO de facto do ww. wytycznych wynikających z mocy samego prawa się nie zastosowało, a to z następujących względów.Po pierwsze, uwagę zdaniem Skarżącego zwraca sama długość uzasadnienia decyzji - jest to zaledwie pięć stron i to sporządzonych pismem z zastosowaniem interlinii znacznie większej niż w pozostałych decyzjach wydanych przez SKO w toku niniejszej sprawy, z czego większość zajmuje przywołanie historycznego ciągu sprawy oraz cytowanie przepisów prawa. Już sam ten fakt podaje w poważną wątpliwość to, czy organ przeanalizował odwołanie wniesione przez Skarżącego dostatecznie. Aspekt ten wymaga wyeksponowania tym bardziej, że postępowanie przed SKO trwało nader długo - od dnia wniesienia odwołania do dnia wydania decyzji upłynęły ponad dwa lata - tj. ponad 51 miesięcy, co było przedmiotem ponaglenia i skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) organu.Po drugie, nie ulega wątpliwości zdaniem Skarżącego, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się do wszystkich stawianych przez Skarżącego w odwołaniu zarzutów - lakonicznie "wybierając" jedynie aspekty, do których się odniesie. Organ skupił się w decyzji w zasadzie wyłącznie na kwestii: linii zabudowy i dokonana w tym zakresie pobieżna analiza sprawy zasadniczo legła u podstaw rozstrzygnięcia, że decyzję organu I instancji utrzymano w mocy, rzekomego braku dostępu działki objętej wnioskiem Skarżącego do drogi publicznej w rozumieniu u.p.z.p. oraz rzekomego braku możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku zagospodarowania terenów niezabudowanych i niezainwestowanych, gdzie, zdaniem organu, powinien być, w miejsce takich decyzji, uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.Zdaniem Skarżącego, organ w żadnym zakresie nie odniósł się do przedłożonej wraz z pismem z dnia 24 maja 2024 r. analizy urbanistycznej, tym samym nie oceniając jej przydatności i słuszności w sprawie. Istotne jest to w kontekście tego, że w analizie urbanistycznej autorstwa mgr inż. arch. A. M. zabrakło ustalenia parametrów zabudowy, które autorka miała obowiązek wyznaczyć. Zamiast tego podano tylko informację, że: "analiza urbanistyczna wykazała potencjalną możliwość ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy", "analiza urbanistyczna wykazała potencjalną możliwość ustalenia szerokości elewacji frontowej", "analiza urbanistyczna wykazała potencjalną możliwość ustalenia wysokości" górnej krawędzi elewacji frontowej, "Planowana forma dachu nawiązuje do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. W związku z powyższym można ją wyznaczyć". Jednakże żaden z przytoczonych parametrów nie został wyznaczony, co powoduje, że analiza urbanistyczna przedłożona przez mgr inż. arch. A. M. jest niepełna i tym samym nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji przez organ I instancji. Jednocześnie SKO, wbrew wnioskowi Skarżącego zawartemu w odwołaniu, nie powołało biegłego, ani też nie odniosło się w żadnym stopniu do tego wniosku. Wobec uchybień analizy stanowiącej podstawę wydania decyzji przez organ I instancji, w opisanej sytuacji organ odwoławczy powinien swoje rozstrzygniecie oprzeć na analizie urbanistycznej autorstwa mgr inż. arch. E. M., bądź zlecić biegłemu sporządzenie nowej analizy urbanistycznej, która uwzględniałaby stan zabudowy i zagospodarowania terenu w trzecim kwartale 2025 r. Konieczność podjęcia przez SKO takich działań była tym bardziej ewidentna, że pierwotna analiza, na której oparł się organ I instancji (i w konsekwencji SKO), przez ponad dwa lata postępowania drugoinstancyjnego mogła się zdezaktualizować i nie stanowić już należytej podstawy decyzji SKO przez sam wzgląd upływu czasu i zmian na obszarze analizowanym. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy było to jedynie słuszne rozwiązanie, umożliwiające podjęcie prawidłowej decyzji przez organ odwoławczy.Kolejno wskazano, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, która winna być rozumiana tak jak SKO w decyzji opisało (a nie zastosowało się do tego opisu orzekając w sprawie), organ rozpatrując odwołanie winien dogłębnie przeanalizować kwestie, względem których Skarżący w odwołaniu formułowali zarzuty. Powyższe kwestie podnoszone były przez Skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji w formie zarzutów, następnie w odwołaniu uzasadnionych, wobec czego SKO rozpatrując odwołanie w uzasadnieniu zaskarżonej niniejszą skargą decyzji powinno odnieść się do tych zarzutów - przynajmniej w taki sposób, by wiadomym było, że wnikliwej analizie i ocenie Organu poddano całość odwołania, a nie tylko jego określoną część - czego nie można wywnioskować z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, co dodatkowo czyni zasadnymi i trafnymi odrębnie formułowane zarzuty dotyczące wadliwości uzasadnienia decyzji. Brak odniesienia się do zarzutów odwołania świadczy o nierozpoznaniu przez organ odwoławczy sprawy w jej całokształcie. Nadto wskazano, że jako że cechą charakterystyczną dla zasady dwuinstancyjności jest to, że organ odwoławczy nie jest organem kontrolnym, a organem merytorycznym, uzasadnienie decyzji wydanej wskutek wniesienia przez stronę odwołania nie powinno ograniczać się do jedynie lakonicznego i zdawkowego odniesienia się do danych kwestii, wskazujących na aprobatę dla ustaleń organu I instancji - organ II instancji winien przedstawić szerokie i wyczerpujące uzasadnienie decyzji wydanej wskutek odwołania, albowiem w istocie jego zadaniem było ponowne rozpatrzenie sprawy od podstaw. Naruszenie art. 15 k.p.a. przez SKO znajduje również zdaniem Skarżącego bezpośrednie, jaskrawe wręcz, potwierdzenie w następującym twierdzeniu wyrażonym w zaskarżonej Decyzji odnosząc się do rzekomego braku możliwości określenia najbardziej istotnego parametru (które to wartościowanie parametrów przez SKO również jest nieuprawnione jako niewynikające z u.p.z.p.), tj. linii zabudowy: Organ odwoławczy podziela ustalenia organu pierwszej instancji w tej kwestii podkreślając jednocześnie, iż to do Prezydenta Miasta [...] i podległych mu służb należy dbałość o ład urbanistyczny i walory przestrzenne. SKO wprost zatem przyznało, że merytoryczne rozstrzygnięcie SKO pozostawiło organowi I instancji, zamiast dokonać go ponownie samodzielnie, i potwierdziło jedynie błędne, "kontrolne" podejście do decyzji organu I instancji.Reasumując powyższe, w pełni słuszny i uzasadniony pozostaje zdaniem Skarżącego także zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż z uwagi na naruszenie zasady dwuinstancyjności, oczywiście wadliwym pozostaje zapadłe w decyzji rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, która - co wskazano również szczegółowo w treści zarzutów - obarczona jest, zdaniem Skarżącego, poważnymi wadami prawnymi.Istotny jest również zdaniem Skarżącego fakt, że zaskarżona decyzja jest trzecią decyzją SKO wydaną na kanwie tej sprawy, w których niezmiennie prezentowało stanowisko odmienne od stanowiska organu I instancji w przedmiocie spełnienia warunku wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tj. związanego z dostępem terenu do drogi publicznej. SKO trafnie stało na stanowisku, że przez dostęp do drogi publicznej rozumieć należy dostęp wyłącznie faktyczny, tj. rzeczywistą możliwość skomunikowania planowanej inwestycji z drogą publiczną - jako że decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiącym podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Zgodnie ze stanowiskiem organu wyrażonym w tych dwóch decyzjach, dopiero w tym następnym postępowaniu - tj. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę - organ architektoniczno-budowlany ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację inwestycji. Tymczasem decyzja o warunkach zabudowy ma jedynie rozstrzygnąć o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na danym terenie, a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Skarżący podał, że w zaskarżonej niniejszą skargą decyzji SKO zmieniło konsekwentnie prezentowane stanowisko w tym przedmiocie, wskazując, że "w ocenie obu organów ponadto planowana inwestycja nie posiada obecnie dostępu do drogi publicznej bowiem brak jest ustanowionej służebności gruntowej na działce [...], przez którą odbywać się będzie zjazd na teren działki objętej wnioskiem." Jednocześnie stan faktyczny ani prawny w zakresie deklarowanego przez Skarżącego dostępu do drogi publicznej nie uległ zmianie. Prowadzi to do jednoznacznego wniosku, że SKO w zaskarżonej decyzji dopuściło się naruszenia art. 8 § 2 k.p.a., odstępując od wypracowanej nawet na kanwie niniejszej sprawy praktyki przy niezmienności stanu faktycznego i prawnego w odniesieniu do tychże aspektów, co w sposób oczywisty i jednoznaczny podważa zaufanie Skarżącego do władzy publicznej.Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego Skarżący podobnie jak w odwołaniu, wskazał, że kluczowymi aspektami, które organ ocenił negatywnie - błędnie - są kwestie odnoszące się rozumienia pojęcia "działka sąsiednia", stosowanego przez ustawodawcę zarówno w u.p.z.p. jak i w rozporządzeniu, co znalazło bezpośrednie przełożenie na konstatację organu, jakoby planowana Inwestycja nie kontynuowała funkcji zabudowy oraz że nie jest możliwym ustalenie dla niej linii zabudowy - co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie został zrealizowany, obligując organ do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Skarżący podał, że organy przedstawiają w uzasadnieniach swoich decyzji, iż pojęcie "działka sąsiednia" należy wykładać wąsko, ograniczając to pojęcie w zasadzie wyłącznie do działek bezpośrednio graniczących z działką wnioskodawcy, dla której ubiega się o wydanie warunków zabudowy. Tereny zabudowane położone są w granicach obszaru analizowanego – budynki w obszarze tym zlokalizowane są w odległości od ok. 5 m do 29 m od granicy frontowej działki objętej wnioskiem Skarżącego, lecz nie znajdują się na działkach bezpośrednio graniczących z działką objętą wnioskiem – z tego powodu, zdaniem organów, nie powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu parametrów zabudowy (w tym wyznaczenia linii zabudowy), co jest oczywiście błędnym wnioskiem, gdyż po to wyznacza się obszar analizowany by brać pod uwagę wszystkie elementy, jakie w tym obszarze się znajdują - nie ważne jak daleko od działki inwestycyjnej.Dalej, Skarżący argumentował, że także na potrzeby ustalania kwestii linii zabudowy organ winien intepretować "działkę sąsiednią" szeroko, tj. dokonać ustaleń w zakresie tego parametru z uwzględnieniem wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym, albowiem wszystkie one są "działkami sąsiednimi" w stosunku do działki wnioskodawcy, co potwierdziło zarówno SKO w uprzednio wydawanych decyzjach (z dnia 12 września 2022 r., znak: [...] oraz z dnia 30 czerwca 2021 r., znak: [...]), jak również potwierdza to orzecznictwo sądów administracyjnych. Jego zdaniem pojęcie "działki sąsiedniej" powinno być interpretowane funkcjonalnie. Skoro dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wprowadzają kategorię "obszaru analizowanego", przyjąć należy, że wyznaczenie obszaru analizowanego jest wskazaniem, które spośród szeroko rozumianych działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 powołanej ustawy. W konsekwencji wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Skarżący wskazał, że nawet gdyby uznać wykładnię organu za prawidłową i uznać, że linię zabudowy winno się ustalać wyłącznie w odniesieniu do działek bezpośrednio sąsiadujących z działką nr [...], a także w przypadku ustalenia, że faktycznie żadna z działek w całym obszarze analizowanym (działki sąsiednie sensu largo) nie pozwala na określenie wymagań dotyczących linii zabudowy dla planowanej Inwestycji, nie może to oznaczać automatycznie konieczności wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Organ winien w takim przypadku rozważyć rozszerzenie obszaru analizowanego ponad minimum określone w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., tj. poszerzyć ten obszar ponad trzykrotność szerokości frontu działki. Jest to działanie uprawnione, a na kanwie niniejszej sprawy - nie można wykluczyć, że także i konieczne, w celu zapewnienia rzetelnej oceny wniosku o wydanie warunków zabudowy i niebudzące wątpliwości ustalenie, czy przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. została spełniona, czy nie. Wnioskodawca bardzo mocno podkreśla, że wyjaśnienie, dlaczego przyjęto taki a nie inny obszar analizowany (jego wielkość) powinno wynikać już z samej analizy, a w uzasadnieniu decyzji wydawanej następnie przez organ powinno być ewentualnie powtórzone bądź rozszerzone. Tymczasem w niniejszej sprawie analiza nie zawiera żadnego odniesienia do kwestii tego, jak ustalono obszar analizowany, jej część tekstowa nie daje nawet podstaw do uznania, że analiza spełnia kryterium zasadnicze, o którym mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. - wielkość obszaru analizowanego wnioskodawca miał sposobność poznać dopiero zapoznając się z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji. Dodatkowo uzasadnienie decyzji nie dostarcza przekonujących argumentów odnośnie tego, dlaczego obszar analizowany wyznaczono w ramach minimalnych (trzykrotność szerokości frontu działki).Niezależnie od powyższego Skarżący wskazał, że organ dysponował także uprawnieniem wynikającym z § 4 ust. 4 Rozporządzenia, który stanowi, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Organy z powyższego rozwiązania nie skorzystały, nie uzasadniając przyczyn odmowy rozważenia tej opcji w sposób należyty.Skarżący podnosił, że na sąsiednich działkach w stosunku do działki inwestycyjnej linia zabudów jest nieregularna i niejednolita. Biorąc pod uwagę zabudowę zlokalizowaną przy działce nr [...], która znajduje się w odległościach 6 i 12 m od granic frontowych działek dla inwestycji możliwe jest kontynuowanie linii zabudowy. Zabudowa na wskazanych działkach, tak samo jak teren objęty inwestycją, posiada dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem działki stanowiącej drogę wewnętrzną. Zdaniem skarżącego istnieje możliwość wyznaczenia linii zabudowy w odległości 6 m od granicy z działkami nr [...] i [...]. w samej analizie wskazano, że "niewątpliwie jednak istnieje możliwość wyznaczenia dla przedmiotowej inwestycji linii zabudowy, która ponadto nie zaburzy ładu przestrzennego w sąsiedztwie". Skarżący wskazał, że w klinie pomiędzy ul. [...] a ul. [...] wyznaczono kilka linii zabudowy na budynków jednorodzinnych zorientowanych w kierunku dróg wewnętrznych.Dalej, Skarżący argumentował, że organy w sposób nienależyty rozpatrzyły i oceniły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, uznając tym samym błędnie, iż planowana inwestycja nie będzie kontynuować funkcji "zastanej" w obszarze analizowanym. Wnioskodawca z powyższymi wnioskami organów nie zgadza się z następujących względów. Po pierwsze, już z treści samej analizy wynika, iż inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy. Po drugie, w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazano szereg działek zabudowanych, które znalazły się w obszarze analizowanym, w związku z czym dalsze twierdzenia organu odnoszące się do tego, że zasadnicza część obszaru analizowanego to tereny niezabudowane ma marginalne znaczenie - albowiem istniejąca zabudowa spełnia dokładnie takie funkcje (mieszkalne i zasadniczo w formie zabudowy jednorodzinnej), jakie wnioskodawca planuje dla inwestycji. Po trzecie, wnioskodawca w pełni podziela stanowiska SKO zaprezentowane w decyzjach z dnia 12 września 2022 r. ([...]) oraz z dnia 30 czerwca 2021 r. ([...]), w których to trafnie organ odwoławczy wskazał, że planowana przez wnioskodawcę Inwestycja kontynuuje w sposób oczywisty funkcję zabudowy w obszarze analizowanym (albowiem działkami sąsiednimi są wszystkie działki objęte obszarem analizowanym). Wnioskodawca za trafne uznaje i niniejszym przedstawia jako własne także stanowisko SKO wyrażone w decyzji z dnia 30 czerwca 2021 r. ([...]), a odnoszące się do twierdzeń organu w przedmiocie tego, że teren sąsiadujący z działką wnioskodawcy to teren zieleni o szczególnych walorach przyrodniczych. Istotne jest zdaniem Skarżącego to, że przedmiotowe tereny nie są lasem, ani obszarem przyrody prawnie chronionym, a nadto studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przewidziało przedmiotowe tereny wprost pod zabudowę mieszkaniową (w przyszłym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego) - co nie nastąpiłoby, gdyby organy administracji publicznej uznały owe tereny zieleni nieurządzonej za posiadające szczególne walory przyrodnicze.Dalej Skarżący podniósł, że lektura uzasadnienia zaskarżonych decyzji daje podstawy ku uznaniu, iż organy nie odniosły się do wszystkich aspektów, jakie winny podlegać ocenie w ramach analizy spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. Organy odniosły się w swych rozważaniach jedynie do kwestii linii zabudowy oraz kwestii kontynuowania funkcji zabudowy - pomijając ocenę tego, czy planowana Inwestycja kontynuować będzie parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formę architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywność wykorzystania terenu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji dostarcza jedynie informacji na temat tego, jakie wartości poszczególnych parametrów dla planowanej Inwestycji przewidział wnioskodawca oraz jakie wartości poszczególnych parametrów występują w obszarze analizowanym - organ nie połączył jednak tych dwóch kwestii ze sobą, nie zajął także żadnego stanowiska ocennego, względem tego, czy planowana przez wnioskodawcę Inwestycja o tak zakreślonych parametrach metrycznych ma szansę na uzyskanie warunków zabudowy.W ocenie wnioskodawcy powyższe dobitnie świadczy o nierozpoznaniu istoty sprawy. Nie naprowadzono także w żadnej mierze na to, jakoby negatywna ocena jednego z parametrów (linia zabudowy jak również kontynuacja funkcji zabudowy) zwalniała organ z konieczności odniesienia się do pozostałych parametrów.Dalej podano, że organ mimo tego, że w uprzednich decyzjach uchylających sprawę do ponownego rozpoznania SKO wyraźnie wskazywało, iż organ nie ma racji twierdząc, że w przypadku wskazywania, że dostęp do drogi publicznej realizowany będzie (w całości lub częściowo) przy pomocy służebności, wnioskodawca winien wykazać, iż taka służebność jest już ustanowiona, w dalszym ciągu zajmuje to stanowisko, tj. uznaje - w ocenie wnioskodawcy jak też organu odwoławczego - błędnie - że służebność gruntowa (w niniejszej sprawie na działce nr [...]) powinna być prawnie ustanowiona już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy - brak formalnego ustanowienia tejże służebności w ocenie organu stanowi przeszkodę do wydania przedmiotowej decyzji.Dodatkowo w ocenie Skarżącego część tekstowa analizy winna zawierać w swej treści tabelaryczne zestawienie działek wchodzących w skład obszaru analizowanego, wraz ze wskazaniem wszystkich parametrów dla poszczególnych działek oraz ze wskazaniem funkcji, jakie pełnią (mieszkaniowa, usługowa, itd.) - brak powyższego znacznie utrudnia ocenę, czy analiza stanowiąca de facto podstawowy dokument dla organu I instancji sporządzona została w sposób prawidłowy, co tym bardziej uzasadniało wniosek dowodowy sformułowany w odwołaniu na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. oraz co uzasadnia wniosek niniejszej skargi formułowany w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a.Dalej, Skarżący zakwestionował ustalenie organów, że decyzja jest sprzeczna z przepisami odrębnymi, argumentując to samym faktem położenia działki, na której planowana jest inwestycja, w sąsiedztwie zbiorników wodnych, tj. terenie zagrożonym skutkami ewentualnej awarii magistrali wodociągowej oraz zbiorników na wodę pitną. Podkreślił, że ustalenia faktyczne SKO obarczone są błędem - organ I instancji wskazał bowiem na zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia w razie awarii zespołu 6 zbiorników wodnych posadowionych na [...], natomiast SKO błędnie stwierdziło, że "organ pierwszej instancji ocenił, iż planowana inwestycja położona jest w obszarze, który może być zagrożony skażeniem wody pitnej w przypadku realizacji planowanej inwestycji". Tymczasem organ I instancji w swojej decyzji w żadnym miejscu nie wspomina o skażeniu wody pitnej, co dodatkowo potwierdza brak dogłębnego zweryfikowania przez SKO decyzji organu I instancji.Skarżący wskazał, że w odniesieniu do ustaleń organów, iż planowanej inwestycji nie da się pogodzić z wymaganiami bezpieczeństwa ludzi i mienia, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz ochroną osób trzecich, SKO nie poczyniło w zaskarżonej decyzji własnych ustaleń w tym zakresie - lecz jedynie wskazało arbitralnie i bez uzasadnienia, a także nawet bez odniesienia do żadnego konkretnego "przepisu odrębnego", że "teren wnioskowanej działki znajduje się w obszarze zagrożonym skutkami ewentualnej awarii magistrali wodociągowej oraz zbiorników na wodę pitną, co sprowadza się do wniosku, iż inwestycja nie spełnia wymagań w zakresie ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi".W tym miejscu Skarżący po raz kolejny stanowczo zwrócił uwagę, że na fakt, iż organ I instancji w zasadniczo zbieżnych stanach faktycznych wydaje różne merytorycznie decyzje w przedmiocie warunków zabudowy - organ I instancji bowiem dla innej nieruchomości – która obecnie mieści się w obszarze analizowanym - o numerze ewid. [...] wydał decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 29 czerwca 2017 r. nr [...]Następnie Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1) u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z literalnego brzmienia ww. przepisu wynika, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi zasadniczo dokument równorzędny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jeśli chodzi o ustalanie zasad zabudowy i zagospodarowania terenu. Ograniczenie uprawnień właściciela gruntu może nastąpić, jednak wyłącznie jeśli stwierdzone zostanie naruszenie interesu publicznego lub interesu osób trzecich. Sformułowanie użyte przez ustawodawcę, tj. "jeżeli nie narusza..." nakazuje organom władnym do wydawania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ustalenie, czy takie naruszenie występuje, czy też nie - wszelkie ewentualności, czy potencjalne zagrożenia nie powinny być przesłanką do ograniczania praw właściciela gruntu i tym bardziej do stwierdzania, że decyzja o warunkach zabudowy będzie niezgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5) u.p.z.p.). Takie ustalenia w niniejszej sprawie zabrakło. Skarżący zakwestionował stanowisko organów, że ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem wnioskodawcy stanowiłoby precedens - organ bowiem taką decyzję już wydał i w oparciu o nią, a następnie w oparciu o dalsze akty administracyjnoprawne działkę nr [...] zabudowano na mocy decyzji nr [...] z dnia 29 czerwca 2017 r.W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji.Na rozprawie w dniu 5 marca 2026 r. pełnomocnik Skarżącego wnosił i wywodził jak w skardze. Podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o błędną analizę urbanistyczną. Niezasadnie jego zdaniem organ domagał się wykazania dostępu do drogi publicznej, co jest konieczne dopiero na etapie uzyskania pozwolenia na budowę, jak również organ II instancji nie odniósł się do szeregu zarzutów, które zostały przedstawione w odwołaniu.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.Skarga okazała się niezasadna.Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 334, dalej "p.u.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej "p.p.s.a."). Przy czym, podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Nadto, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, przez które rozumieć należy przedstawione Sądowi akta administracyjne oraz akta sądowe.Dokonując tak rozumianej kontroli, Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja SKO w [...] z 30 września 2025 r., a także poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 19 maja 2023 r. odpowiadają prawu, a ustalenia faktyczne dokonane przez organy obu instancji Sąd przyjął za własne i stały się podstawą do rozpoznania niniejszej sprawy.Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie organów w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], ark. 19, obręb [...], położonej pomiędzy ulicami [...] i [...] w P..Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej także jako "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej także jako "rozporządzenie Ministra Infrastruktury"). Z uwagi na wszczęcie postępowania w sprawie z wniosku Ł. T. datowanego na dzień 21 lipca 2020 r. i na to, że sprawa nie została zakończona ostateczną decyzją przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, powyższe akty prawne znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie w brzmieniu dotychczasowym, tj. obowiązującym przed 27 maja 2021 r. (art. 9 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej, Dz. U. z 2021 r., poz. 922). Wobec powyższego, w sprawie nie ma zastosowania przywoływany w skardze przepis art. 61 ust. 5a u.p.z.p., a § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.Wskazać należy, że stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Taki wniosek wraz z załącznikami został w sprawie złożony.Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie inwestycyjnym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy przedmiotowa inwestycja jest dopuszczalna na danym terenie w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Decyzja o warunkach zabudowy jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Przy czym, podkreślić należy, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na skutek wniosku zawierającego konkretne wskazania dla projektowanej inwestycji i organ związany jest treścią sformułowanego wniosku, co oznacza, że jeżeli wnioskowana funkcja, cechy i parametry planowanej zabudowy nie są możliwe do zaakceptowania na danym terenie to organ odmawia ustalenia warunków zabudowy dla takiej inwestycji. Wynika z tego też dalsza konsekwencja, że organ dokonuje oceny możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej w konkretnie sformułowanym wniosku.Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., który stanowi, że:1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;2) teren ma dostęp do drogi publicznej;3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze wskazanym w tym przepisie.Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki przewidzianej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to jednak, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli zaś wszystkie w/w przesłanki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie ma bowiem charakteru decyzji uznaniowej, a związanej, co oznacza, że w przypadku spełnienia wszystkich wymaganych przesłanek organ winien wydać pozytywną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy.Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno-urbanistyczną. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie jej treści i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy funkcji, cech i parametrów istniejącej zabudowy na konkretnym terenie. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Taka analiza w części tekstowej i graficznej została w niniejszej sprawie sporządzona przez uprawnionego urbanistę (k. 839 i nast. akt adm. I inst.). Sąd nie znalazł żadnych podstaw do kwestionowania wyników sporządzonej analizy. Wbrew temu, co podnosił Skarżący, analiza zawiera tabelaryczne zestawienie wszystkich zabudowanych działek objętych obszarem analizowanym ze wskazaniem parterów wymaganych w rozporządzeniu MI oraz ich średnimi wskaźnikami.Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że organ I instancji, a za nim Kolegium, prawidłowo przyjęły sposób wyznaczenia obszaru analizowanego oraz brak spełniania przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W tym zakresie uzasadnienia decyzji organów obu instancji są wyczerpujące i mają oparcie w aktach sprawy, w tym w sporządzonej na potrzeby sprawy analizie urbanistycznej oraz w wynikach tej analizy. W przedmiotowej sprawie obszar analizowany wyznaczono w promieniu 282 m od granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia MI. Jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu od strony działki nr [...] (3 x 94m), skąd przewidziano główny wjazd na teren inwestycji. Zabudowa objęta takim promieniem umożliwia przeprowadzenie analizy urbanistycznej i ewentualne ustalenie warunków i wymagań dla nowej zabudowy. W tak wyznaczonym obszarze znajdują się nieruchomości położone przy: ul. [...] nr [...]; ul. [...] nr [...]; ul. [...] nr [...]; ul. [...] nr [...]; ul. [...] nr [...] oraz liczne działki niezabudowane. W toku sprawy, na podstawie pisma PINB nr [...] z 02 listopada 2022 r. stwierdzono, że realizacja budynku położnego na dz. nr [...], ark. 19, obr. [...] (ul. [...]) została zakończona. Wobec powyższego ww. budynek uwzględniono w analizie urbanistycznej. Wobec powyższego brak było podstaw do dalszego rozszerzania obszaru analizowanego, jak to słusznie przyjęły organy obu instancji.Zasadniczą część obszaru analizowanego zajmują tereny niezabudowane. Są to głównie tereny z zielenią nieurządzoną, które z uwagi na swoje walory przyrodniczo-krajobrazowe stanowią rekreacyjne zaplecze mieszkańców miasta. W dalszej odległości, po wschodniej stronie ul. [...] znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z towarzyszącą zabudową pomocniczą (gospodarczo-garażową). Funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej towarzyszą pojedyncze budynki o funkcji biurowej (ul. [...]) i handlowo-usługowej (ul. [...]). Sąsiednie działki są niezabudowane. Pozostałe budynki w obszarze analizowanym są zlokalizowane w odległościach od ok. 5 m do ok. 39 m od granic frontowych działek. W obszarze analizowanym średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (terenu) wynosi ok. 18%. Wskaźniki dla poszczególnych działek mieszczą się w przedziale od ok. 0,1% (ul. [...] - gdzie mieści się zabudowa gospodarcza) do ok. 31% (ul. [...], [...]). Dodatkowo przeanalizowano powierzchnie zabudowy wszystkich budynków znajdujących się w badanym obszarze. I tak średnia powierzchnia zabudowy wynosi ok. 224 m2. Średnia szerokość elewacji frontowych wynosi ok. 14 m, co z tolerancją ±20% stanowi od ok. 11,2 m do ok. 16,8 m. Budynki mieszkalne jednorodzinne mają do dwóch kondygnacji nadziemnych. Wysokość budynków wynosi do 9,1m od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu (kalenicy). Budynki w większości przekryte są dachami stromymi o zróżnicowanej geometrii o kątach nachylania połaci od ok. 30° do ok. 45°. W obszarze analizowanym znajdują się zbiorniki wody pitnej A. S.A. oraz magistrale wodociągowe, w tym jedna przechodzi przez teren inwestycyjny.Wskazać przy tym należy, że wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p zasada kontynuacji, nazywana też "zasadą dobrego sąsiedztwa", nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1944/12, LEX nr 1452833 i 10 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1109/19, LEX nr 2673902). Wymaga ona jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy w celu zachowania ładu przestrzennego (wyrok NSA z 27 czerwca 2023 r., II OSK 2324/20, LEX nr 3613999). Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Jednakże trzeba mieć przy tym na uwadze, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu (wyrok WSA w Gliwicach z 12 lipca 2023 r., II SA/Gl 476/23, LEX nr 3588940).Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie oceny materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie kontynuuje linii zabudowy oraz wiodącej funkcji występującej w sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji. W tym zakresie Sąd rozpoznający niniejsza sprawę podziela argumentację przedstawioną w wyroku tut. Sądu z dnia 25 stycznia 2024 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 747/23, który wydany został w podobnym stanie faktycznym i prawnym.Naruszenie ładu przestrzennego może mieć bowiem miejsce nie tylko poprzez przekroczenie średnich wartości obszaru analizowanego, ale również poprzez planowanie inwestycji tak odmiennej od dotychczasowego przeznaczenia terenów w tym obszarze, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Jak wskazywały organy, planowana przez inwestora zabudowa nie daje się pogodzić z układem zabudowy, który występuje w otoczeniu wykraczającym daleko poza działki bezpośrednio sąsiadujące. Ulica [...] dzieli teren analizowany na dwa obszary. Po zachodniej stronie ul. [...] położony jest zurbanizowany teren z wytyczoną siatką dróg i zlokalizowaną przy tych drogach zabudową. Po wschodniej stronie ul. [...] (po której położona jest objęta wnioskiem działka) rozciągają się tereny z zielenią nieurządzoną, które z uwagi na swoje walory przyrodniczo-krajobrazowe stanowią rekreacyjne zaplecze mieszkańców miasta.Sąd podziela stanowisko, że budowa budynku na wnioskowanym terenie stanowiłaby nowy element kompozycji urbanistycznej obszaru analizowanego i doprowadziłoby do zmiany charakteru tego miejsca. Nie ma zatem możliwości harmonijnego wkomponowania planowanej zabudowy w zastany układ przestrzenny obszaru analizowanego i w zgodzie z ładem przestrzennym. Wynikająca z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada tzw. dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastaną w danym miejscu dotychczasową zabudowę, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile zapewni - w sensie urbanistycznym - ukształtowanie przestrzeni tworzącej harmonijną całość z uporządkowanymi relacjami funkcjonalnymi, stosownie do narzuconych przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymogów kształtowania ładu przestrzennego.Dodatkowo na podstawie przeprowadzonej analizy ustalono, że w obszarze analizowanym nie występuje żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, która zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dla wnioskowanej inwestycji w zakresie kontynuacji linii zabudowy. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczają ustalanie wymagań dla nowej zabudowy na innych zasadach. Wymaga to jednak uzasadnienia. Zgodnie z przepisem § 4 ww. rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy (ust 4) , jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Z ww. przepisu (§ 4 ust. 1) wynika, iż linia nowej zabudowy jest przedłużeniem linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wykładnia językowa sformułowania zwrotu "przedłużeniem" prowadzi wprost do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Przy czym, w ocenie Sądu chodzi o działki sąsiednie mające dostęp w ten sam sposób, do tej samej drogi publicznej, których zabudowa pozwala na wyznaczenie nawiązującej do nich linii zabudowy.Podkreślić należy, iż pojęcie "działka sąsiednia" użyte w ww. rozporządzeniu ma odmienną treść normatywną od wyrażenia "obszar analizowany" i oznacza bliskie sąsiedztwo. Prawdą jest, że generalnie w orzecznictwie przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "działka sąsiednia", co jednak nie oznacza możliwości pomijania położonych najbliżej zamierzonej inwestycji działek sąsiednich, zwłaszcza, jeśli istniejąca na nich zabudowa jest na tyle charakterystyczna, że ewidentnie wyznacza charakter i sposób zagospodarowania terenu. Przez ustalenie linii planowanej zabudowy zgodnie z regułami określonymi w § 4 ust. 1 w przedmiotowej sprawie należy zatem rozumieć nawiązanie do zabudowy już istniejącej na działkach sąsiednich względem działki objętej wnioskiem. Ponadto ustalenie linii zabudowy służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od tej samej drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego.Jak już wskazywano, z przeprowadzonej analizy wynika, że objęta wnioskiem działka wyodrębniona została na niezurbanizowanym terenie, na którym nie ma układu komunikacyjnego (brak jest wytyczonych dróg) oraz zabudowy. Najbliższa droga publiczna - ul. [...], przebiega w odległości około 60 m od terenu objętego wnioskiem. Na działkach sąsiednich nie ma żadnej zabudowy i przypadkowe położenie wnioskowanego terenu w części kwartału, który stanowi niezabudowany obszar powoduje, że w przedmiotowej sprawie brak możliwości wyznaczenia przebiegu linii zabudowy na zasadzenie jej kontynuacji względem działek sąsiednich (zgodnie z § 4 ust. 1). Wyznaczenie innej, niż tak określona, linii zabudowy, możliwe byłoby tylko na podstawie ust. 4 § 4 rozporządzenia MI, zgodnie z którym dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Ustawodawca oprócz ustalania linii zabudowy stanowiącej niejako kontynuacje linii zabudowy istniejącej już na działkach sąsiednich, dopuszcza możliwość wyznaczenie innej linii zabudowy nie wprowadzając organom żadnych ograniczeń co do jej wyznaczania, pod warunkiem, że wynika to z analizy urbanistycznej. Brak podstaw by przyjąć, iż ta inna linia zabudowy, o której mowa w § 4 ust. 4 rozporządzenia, musi nawiązywać bądź do linii zabudowy działek po tej samej stronie, bądź stanowić odwzorowanie linii zabudowy działek leżących po przeciwnej stronie drogi. Z istoty pojęcia linii zabudowy, która powinna być stosownie do określonej ustawowo woli normodawcy wyznaczana w celu zachowania ładu przestrzennego, jest ona ustalana przede wszystkim od frontu nowej zabudowy, to jest od drogi publicznej, od której dla nowej inwestycji przewiduje się główny wjazd. Tak rozumiana linia zabudowy z jednej strony zachowuje odległości nowej zabudowy od drogi publicznej, aby zapewnić bezpieczeństwo ruchu drogowego i ludności korzystającej z tej drogi, zaś z drugiej strony gwarantuje zapewnienie walorów wynikających z ładu przestrzennego.Zastany w obszarze analizowanym sposób zagospodarowania terenu, powoduje, że w przedmiotowej sprawie nie ma uzasadnienia dla ustalenia parametrów nowej zabudowy w zakresie przebiegu linii zabudowy na specjalnych zasadach (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). W kontekście takiego sposobu zagospodarowania obszaru analizowanego "inne" wyznaczenie przebiegu linii zabudowy tj. zgodne z wnioskiem, spowodowałoby wprowadzenie zabudowy w sposób niespotykany w tej części obszaru analizowanego. W przedmiotowej sprawie nie ma również zastosowania przepis § 4 ust. 2, 3 ww. rozporządzenia MI. Na działkach sąsiednich, które stanowią sąsiedztwo przy ustalaniu linii zabudowy nie występuje zabudowa, a zatem brak możliwości stwierdzenia, czy jej lokalizacja zgodna jest z przepisami odrębnymi (ust. 2), oraz czy tworzy uskok, który umożliwiałby ustalenie linii nowej zabudowy jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Powyższe oznacza, że trzeba w tym zakresie podzielić stanowisko organów i stwierdzić, że nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy zgodnej z wymogami § 4 ust. 4 rozporządzenia, co powoduje, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest spełniony, ponieważ nie można wyznaczyć jednego z głównych parametrów wpływających na zachowanie ładu przestrzennego na danym terenie. Co prawda, w tej samej części obszaru analizowanego, do którego należy też teren planowanej inwestycji, przy ul. [...] (działka nr [...]), położny jest jeden budynek mieszkalny jednorodzinny. Jednakże organy słusznie uwzględniły, że działka na której posadowiony jest ww. budynek położna jest w zupełnie innym układzie urbanistyczno-architektonicznym, przylega bowiem swoim frontem bezpośrednio do drogi publicznej ul. [...], a linia zabudowy przebiega w odległości około 39 m od ww. ulicy. Natomiast objęta wnioskiem działka [...] nie przylega bezpośrednio do żadnej drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej, po zmianie wniosku - ul. [...], ma się odbywać poprzez inne działki nr [...] (drogę wewnętrzną ul. [...]), na zasadzie współwłasności (działki [...], [...]) oraz służebności przejazdu i przechodu (działkę nr [...]). Przy czym, linia zabudowy dla terenu inwestycji została zaprojektowana w odległości 6 m od granicy z działką [...], z której teren inwestycji ma mieć zapewniony pośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...]. W najbliższym sąsiedztwie w rozumieniu § 4 rozporządzenia MI brak jest zabudowy, która umożliwiałby ustalenie linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.Co do kwestii, czy teren inwestycyjny ma dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p.) - zgodnie z aktualnym wnioskiem - dostęp ten ma się odbywać poprzez działkę [...] (we władaniu Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa - Oddział Terenowego w [...]) - z której jest planowany zjazd, następnie działkę nr [...] (współwłasność wnioskodawcy), działkę nr [...] (współwłasność wnioskodawcy), drogę wewnętrzną na działce nr [...], ul. [...] (drogę wewnętrzną w administracji Zarządu Dróg Miejskich) do ul. [...] (droga publiczna). Organy zarzuciły, że na działce nr [...] (stanowiącej użytek rolny) nie została ustanowiona służebność gruntowa przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnego właściciela działki wnioskowanej, inwestor legitymuje się bowiem wyłącznie zgodą Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa na korzystanie z tej działki "w zwykłej formie pisemnej", które "nie jest podstawą do ustanowienia służebności z wpisem tego prawa do księgi wieczystej." Inwestor utrzymuje, że z ww. przepisów nie należy wywodzić obowiązku przedłożenia przez wnioskodawcę dowodu ustanowienia takiej służebności na etapie ustalania warunków zabudowy, wystarczy oświadczenie inwestora, że ustanowienie służebności nastąpi przed wystąpieniem z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Sąd w tym zakresie podziela pogląd inwestora.W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że treść pojęcia "dostępu do drogi publicznej" podlega ustaleniu w procesie wykładni. Celem analizowanego unormowania jest niewątpliwie zapewnienie, by inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiadała obsługę komunikacyjną niezbędną dla korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem.Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. dostęp do drogi publicznej oznacza bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przepis przewiduje bezpośredni i pośredni dostęp do drogi publicznej. Dostęp bezpośredni do drogi publicznej to takie położenie terenu względem tej drogi, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej terenu z wyłączeniem konieczności korzystania z innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu. Dostęp pośredni polega natomiast na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki (terenu) oddzielającej teren objęty zamiarem inwestycyjnym od drogi publicznej. Bezpośredni dostęp do drogi publicznej wynika z takiego dostępu w ramach tytułu do działki, np. prawa własności. Natomiast w ramach pośredniego dostępu jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym co do zasady konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością, chyba że właściciele, czy użytkownicy wieczyści działek, przez które ma odbywać się połączenie z drogą publiczną wyraźnie oświadczą, że wyrażają zgodę na taki układ komunikacyjny. Drugim sposobem dostępu pośredniego jest dostęp poprzez drogę wewnętrzną. Przepis nie wiąże kwestii zapewnienia dostępu do drogi publicznej z określonymi w przepisach prawa budowlanego, w tym rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, wymogami w zakresie dojazdów. Wynika z tego, że w każdej rozpatrywanej sprawie do organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy należy ustalenie, czy przesłanka ta jest spełniona, konieczne jest szczegółowe zbadanie, czy można uznać, że wymóg dostępu do drogi publicznej dla danego terenu przewidzianego pod planowaną inwestycję jest spełniony.W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z prezentowaną w orzecznictwie wykładnią art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie jest prawidłowe żądanie przez organ od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie tych praw powinno być jednym z warunków, określonych w decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania prawa do przejazdu przez cudzy grunt byłoby odstępstwem od ustawowej zasady, że przy lokalizacji inwestycji nie trzeba legitymować się prawem do gruntu (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 2209/13; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. II OSK 2040/11; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. II OSK 1880/10). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można wymagać, aby dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości wnioskowanej do ustalenia warunków zabudowy musiał być zapewniony poprzez przysługiwanie inwestorowi tytułu prawnego do działki gruntu, przez który dostęp ten ma być zapewniony, skoro ustalenie warunków zabudowy może być dokonane na wniosek inwestora, który nie musi legitymować się tytułem prawnym do terenu planowanej inwestycji. Z art. 2 pkt. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że dostęp do drogi publicznej ma być zapewniony dla terenu planowanej inwestycji, a nie poprzez prawa przysługujące inwestorowi w czasie ustalania warunków zabudowy. Przy czym, dostęp ten nie może być tylko hipotetyczny, ale ma być realny (por. m.in. wyrok NSA z 16 października 2019 r., II OSK 2514/18, wyrok NSA z dnia 20 października 2020 r. sygn. akt II OSK 2405/20. LEX nr 3069493).Mając powyższe na uwadze, w niniejszej sprawie, przyjąć należy, że skoro inwestor dysponuje pisemną zgodą na korzystanie z działki nr [...] należącej do podmiotu prawnie władającego tą działką (k. 796 akt adm.), to na etapie ustalania warunków zabudowy takie oświadczenie jest wystarczające do uznania, że teren inwestycji posiada także poprzez działkę nr [...] i kolejne dostęp do drogi publicznej ul. [...].W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy należy mieć na uwadze, że teren inwestycji znajduje się w sąsiedztwie zbiorników wody pitnej dla miasta [...], ulokowanych na szczycie wzniesienia, od których odchodzą magistrale wodociągowe. Jedna z takich magistral położona jest na terenie inwestycyjnym, wzdłuż granicy frontowej działki [...]. Choć w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa, to jednak należy mieć na uwadze, że zabudowa ta występuje na działkach, które nie graniczą ze zbiornikami wody spółki A. S.A. (są od nich oddalone oraz oddzielone ulicą [...]), zaś planowane zamierzenie budowlane miałoby panujący tam schemat zabudowy przełamać. W ocenie Sądu tereny w sąsiedztwie działki wskazanej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy celowo pozostają niezabudowane.W sąsiedztwie wnioskowanego terenu znajduje się 6 zbiorników na wodę pitną o pojemności 5.000 m3 każdy, o pojemności 30.000 m3 łącznie wraz z rezerwą terenu na kolejne 4 zbiorniki. W opinii A. S.A. z 14 grudnia 2022 r. wskazano, że przedmiotowa inwestycja, poprzez sąsiedztwo z obiektami wodociągowymi, może wiązać się z zagrożeniem skutkami ich ewentualnej awarii. Z uwagi na to zdaniem spółki, ze względów bezpieczeństwa, do czasu realizacji planowanych rozwiązań zabezpieczających teren przedmiotowej działki powinien zostać niezabudowany (k. 800 akt adm. I inst.). Wskazać więc należy, że teren znajduje się w strefie bezpośredniego zagrożenia zalaniem i podmyciem zbocza, w przypadku pęknięcia zbiorników lub awarii magistral, co może skutkować zagrożeniem zdrowia i życia oraz katastrofą budowlaną. A. S.A. wskazała, że podjęła szereg działań w celu rozpoznania skali i skutków potencjalnego zagrożenia dla obszarów wokół [...] związanych z istniejącą infrastrukturą oraz możliwości ich zniwelowania. W sierpniu 2016 r. zakończono prace nad koncepcją rozwiązań zabezpieczających tereny przyległe do zbiorników [...] przed skutkami ewentualnej awarii". W sierpniu 2020 r. zawarta została umowa na opracowanie dokumentacji projektowej wzmocnienia magistral wodociągowych. W grudniu 2020 r. zawarta została umowa na opracowanie dokumentacji projektowej na urządzenia zabezpieczające w obrębie zbiorników. Planowany termin opracowania dokumentacji projektowej wyznaczony został na 2023 r. Wskazano, że zgodnie z "Wieloletnim Planem Rozwoju i Modernizacji Urządzeń Wodociągowych i Urządzeń Kanalizacyjnych A. S.A. na lata 2023-2032" nakłady na roboty budowalno-montażowe planowane są na lata 2029-2032. Rzeczone zabezpieczenia nie zostały więc zrealizowane. Nadto w aktach administracyjnych znajduje się opracowanie Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej Państwowego Instytutu Badawczego Oddział w [...] ze stycznia 2011 r. sporządzone na zlecenie A. SA przedstawiające scenariusze zalewu powstałego w wyniku awarii obiektów wodociągowych na [...], z którego wynika, że teren inwestycji znajduje się w proponowanej strefie wolnej od zabudowy na podstawie wyników scenariuszy z grupy I, II i III (k. 144 i nast. T. 1 akt adm.). Powyższa okoliczność – w obliczu niespełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – dodatkowo wzmacnia argumentację na rzecz ograniczenia możliwości zabudowy przedmiotowej działki w sposób wskazany we wniosku.Nadto spółka A. SA w opinii wskazała, że uzbrojenie na wysokości działki [...] jest niewystarczające dla zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków sanitarnych z zabudowy planowanej na tej działce, które będzie możliwe po wybudowaniu sieci wodociągowej i sieci kanalizacyjnej oraz przyłącza do planowanego budynku (k. 801 – 803 akt adm.). Wobec powyższego inwestor zaplanował odbiór ścieków do bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne oraz pobór wody z indywidualnego ujęcia wody - własnej studni.Mając powyższe na uwadze, Sąd podziela stanowisko organów obu instancji w zakresie konieczności uwzględnienia wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 38 i art. 68 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 38 Konstytucji - Rzeczpospolita Polska zapewnia każdemu człowiekowi prawną ochronę życia oraz każdy ma prawo do ochrony zdrowia, zgodnie z art. 68 Konstytucji RP. Wymagania bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz ochrony zdrowia są jedną z podstawowych wytycznych, które zgodnie z przepisem art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. powinny być uwzględniane w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego. W analizowanej sprawie, zbiorniki na wodę pitną dla miasta [...] zlokalizowane powyżej wnioskowanego terenu oraz przebiegające magistrale wodne, stanowią potencjalne zagrożenie dla ludzi i mienia. Dlatego przed wydaniem jakichkolwiek decyzji dla obiektów kubaturowych, a zwłaszcza przeznaczonych na pobyt ludzi, niezbędne jest wyprzedzające wykonanie odpowiednich urządzeń zabezpieczających. Podyktowane to jest koniecznością: zapewnienia właściwych warunków bezpiecznej eksploatacji urządzeń wodociągowych, zapewnienia bezpieczeństwa otoczenia: ludności, mienia i środowiska, w przypadku ewentualnej awarii.W konsekwencji zgodzić się należy z organami, że planowane usytuowanie na działce nr [...] wnioskowanego obiektu nie odpowiada regułom rozlokowania istniejącej zabudowy na działkach objętych analizą.Na rozprawie w dniu 5 marca 2026 r. Sąd postanowił na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalić wniosek dowodowy wskazany w skardze o przeprowadzenie dowodu z analizy funkcji i zabudowy oraz zagospodarowania terenu.Po pierwsze, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji ma prawo dopuścić dowody uzupełniające z dokumentów w celu oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Niemniej dopuszczenie tych dowodów do sprawy nie może stanowić podstawy do dokonywania przez sąd własnych ustaleń faktycznych. Ustalenia tego rodzaju powinny być dokonywane w postępowaniu administracyjnym (por. np. wyrok NSA z 10 października 2023 r., III FSK 4399/21, CBOSA). Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., jest bowiem ocena, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, w tym ustalania jej stanu faktycznego. Tym samym w postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, iż sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy (por. wyroki NSA: z 23 sierpnia 2016 r., II OSK 2747/14; z 28 marca 2023 r., II OSK 872/20; z 19 maja 2023 r., II GSK 1040/22; dostępne w CBOSA).Po drugie, w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a., postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów. W konsekwencji prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów, poza dowodami z dokumentów, np. dowodu ze zdjęć, opinii biegłego czy też oględzin, jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z 27 września 2023 r., I OSK 1399/22, CBOSA). W tym kontekście wypada zauważyć, że autorem załączonej do pisma z dnia 24 maja 2024 r. analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (k. 47 akt adm. II inst.) jest osoba legitymująca się szczególnymi uprawnieniami zawodowymi (uprawnieniami architekta oraz należąca do Stowarzyszenia [...]), a więc dysponująca "wiadomościami specjalnymi" w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. w dziedzinie architektury, oraz że samo sporządzenie tego rodzaju opracowania niewątpliwie takichże wiadomości wymaga. W konsekwencji należy stwierdzić, że załączona do pisma z 24 maja 2024 r. analiza nie stanowi w istocie "dowodu z dokumentu", o jakim mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., lecz wykazuje cechy charakterystyczne raczej dla dowodu z opinii biegłego, z tym że w niniejszym przypadku – o charakterze prywatnej ekspertyzy (jako że sporządzonej na zlecenie strony, a nie organu administracji). Tego rodzaju dowód należy uznać za niedopuszczalny przed sądem administracyjnym. Potwierdza to orzecznictwo sądowe, w którym zauważa się, że nie jest dopuszczalne przeprowadzanie przez sąd administracyjny w postępowaniu sądowoadministracyjnym zgłoszonego dowodu z ekspertyzy, mającej charakter dowodu z opinii biegłego (por. wyrok NSA z 19 maja 2023 r., II GSK 1040/22, CBOSA).Po trzecie, w świetle dotychczasowych uwag, przeprowadzenie oraz merytoryczna ocena przez Sąd dowodu zawnioskowanego w skardze, w istocie oznaczałyby naruszenie zasady, zgodnie z którą sąd administracyjny nie jest władny zastępować organu administracji w dokonaniu niezbędnych ustaleń, rozważań, analiz i ocen, gdyż ustrojową rolą sądu administracyjnego nie jest rozpoznawanie i rozstrzyganie spraw administracyjnych (ich "załatwianie" w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a.), lecz – jak wynika z art. 184 Konstytucji RP, art. 1 p.u.s.a. i art. 3 p.p.s.a. – kontrola działalności administracji publicznej, i to zasadniczo tylko pod względem zgodności z prawem (legalności). Jak zaś się powszechnie przyjmuje, "sprawowanie kontroli działalności innych organów nie może i nie powinno przybierać postaci orzeczeń merytorycznych zastępujących orzeczenia podmiotów kontrolowanych. Nie taka jest funkcja kontroli. Kontrola każda, w tym kontrola sądów, nie powinna prowadzić do zastępowania podmiotów podlegających kontroli" (zob. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, "Państwo i Prawo" 1999, nr 12, s. 24; por. też M. Bogusz, Orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku (uwagi na tle art. 31 ust. 2 ustawy o NSA) [w:] Prawo do dobrej administracji, Warszawa 2003, s. 284). W przypadku kontroli działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny istotne jest to, że sprawa, której przedmiot związany jest z działalnością określonego organu administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu (zob. R. Hauser, Nieporozumienia wokół charakteru orzeczeń sądów administracyjnych [w:] Ratio est anima legis. Księga jubileuszowa ku czci Profesora Janusza Trzcińskiego, Warszawa 2007, s. 238). Sąd administracyjny – inaczej niż sąd powszechny w zakresie poruczonych orzecznictwu tego sądu spraw wynikających z działalności administracji publicznej – nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego jej załatwienia, lecz ma jedynie ocenić ("skontrolować" właśnie) działanie organu administracji. Innymi słowy, "sąd administracyjny nie załatwia spraw merytorycznie, nie może zastępować organów administracji właściwych do ich załatwienia i nie może sprawy ostatecznie załatwić. Powołany jest tylko do kontroli zgodności działania administracji z prawem w odniesieniu do konkretnego zaskarżonego aktu czy czynności" (zob. wyrok NSA z 01 stycznia 2005 r., OSK 403/04, CBOSA). Tym samym nie jest rolą sądu administracyjnego uzupełnianie w jakimkolwiek zakresie aktów lub czynności podejmowanych przez organy administracji, a w szczególności dokonywanie brakujących ustaleń faktycznych istotnych dla końcowego załatwienia sprawy administracyjnej, w tym przeprowadzanie i ocena nowych dowodów mających za przedmiot takie ustalenia.Z powyższych względów zaskarżona decyzja organu II instancji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, jak i decyzja Prezydenta Miasta [...] z 19 maja 2023 r. odpowiadają prawu. W tym stanie sprawy, wobec braku stwierdzenia naruszenia innych przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, skarga Ł. T. okazała się nieuzasadniona.W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił w całości, jak orzekł w wyroku.. skargę oddalił w całości, jak orzekł w wyroku.