Wyrok - II OSK 610/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 19 marca 2026
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji. Nieruchomości, Planowanie przestrzenne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Gdesz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.D., M.D. i T.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1897/23 w sprawie ze skargi J.D., M.D. i T.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji. Nieruchomości, Planowanie przestrzenne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Gdesz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.D., M.D. i T.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1897/23 w sprawie ze skargi J.D., M.D. i T.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono orzeczenie
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
19 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Jacek Chlebny
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
UZASADNIENIE
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 września 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1897/23 oddalił skargę J.D., M.D. i T.D. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 23 maja 2023 r. znak KOA/1091/Ar/23 utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza G. z 30 grudnia 2022 r. nr 18/II/2022, którą ustalono J. i S. D., jednorazową opłatę w wysokości 65.076,10 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w G. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ew. [...] o pow. 1,0916 ha, której przedmiotem sprzedaży był udział wynoszący 1/2 nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.W motywach orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że wydane w sprawie decyzje organów nie naruszają przepisów prawa materialnego oraz norm proceduralnych, a kontrola ich legalności potwierdziła wystąpienie związku przyczynowego pomiędzy uchwaleniem planu a wzrostem wartości przedmiotowej nieruchomości, co uzasadniało ustalenie ww. opłaty. Podkreślono, że wzrost ceny był bezpośrednim skutkiem zmiany przeznaczenia ww. terenu. Nowy plan miejscowy uchwalony przez Radę Miejską w G. z [...] listopada 2020 r. nr [...] umiejscowił działkę nr [...] na terenie o symbolu U oraz w części o symbolu 6KDW i umożliwił lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m², co przy poprzednich ustaleniach planistycznych byłoby niemożliwe i wymagałoby uprzedniej zmiany studium. Ponadto doprecyzowanie dopuszczalnych funkcji terenu m.in. o zabudowę zamieszkania zbiorowego (hotel-motel), stacje paliw, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, obiekty tymczasowe, parkingi, realnie wpłynęło na wzrost atrakcyjności rynkowej gruntu, wpływając na jego potencjał inwestycyjny. Wobec powyższego Sąd uznał, że brak było podstaw do podważenia wartości dowodowej operatu szacunkowego z 3 listopada 2022 r. sporządzonego przez B. M., a subiektywne przekonanie skarżących o mniejszej atrakcyjności nowego planu nie znalazło potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Zaakcentowano jednocześnie, że skarżący na etapie postępowania administracyjnego nie przedstawili ani kontroperatu, ani nie zwrócili się do organizacji zawodowej rzeczoznawców celem oceny prawidłowości operatu sporządzonego na zlecenie organu (art. 157 ustawie o gospodarce nieruchomościami). Złożony zaś dopiero na etapie postępowania sądowego operat szacunkowy z 14 kwietnia 2024 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W.R., nie mógł zostać uwzględniony, albowiem Sąd nie prowadzi postępowania dowodowego, a zwłaszcza ze złożonego w dniu 10 września 2024 r. (k. 82 akt sądowych) operatu szacunkowego, gdyż odbyłoby się to z naruszeniem art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej Ppsa).2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie:1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania:a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa poprzez oddalenie skargi i niedostrzeżenie, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania przez dokonanie przez organy administracji niewłaściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całości materiału dowodowego, a w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń, w szczególności poprzez:- dokonanie ustalenia kwoty wzrostu wartości nieruchomości w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego B.M., który zawierał oczywiste i rażące błędy, przez co nie mógł stanowić podstawy wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej oraz braku podjęcia właściwej inicjatywy w zakresie wyjaśnienia tychże błędów,- dokonanie błędnych ustaleń w zakresie określenia tego, że przeznaczenie nieruchomości ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] listopada 2020 r. spowodowało wzrost wartości nieruchomości w stosunku do wartości, jaką nieruchomość miałaby przy obowiązywaniu poprzedniego planu, tj. uchwalonego przez Radę Miejską w G. uchwałą nr [...] z [...] listopada 1994 r., a tym samym, że istnieje związek pomiędzy uchwaleniem planu, a wzrostem wartości nieruchomości, w sytuacji gdy ustalenia nowego planu dla nieruchomości były mniej atrakcyjne niż uprzednio obowiązującego, a nadto nie wykazano różnic w zakresie cech planistycznych;2) prawa materialnego przez błędne zastosowanie:a) art. 153 § 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899, dalej ugn) oraz § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 555, dalej rozporządzenie w sprawie wyceny) w zw. z art. 159 ugn poprzez ustalenie wartości rynkowej nieruchomości po zmianie planu przy oczywiście błędnym i dyskwalifikującym wartość dowodową operatu szacunkowego zastosowaniu metody porównawczej, który to błąd polegał na tym, że dobierając nieruchomości porównawcze biegła wybrała także nieruchomość wycenianą (transakcja z 30 lipca 2021 r.);b) art. 4 pkt 16 ugn przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nieruchomości przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego na potrzeby sporządzenia operatu szacunkowego stanowią nieruchomości podobne w stosunku do wycenianej nieruchomości, podczas gdy - zgodnie z literalnym brzmieniem wskazanego przepisu - mianem nieruchomości podobnej można określić nieruchomość porównywalną z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość, a nie wprost nieruchomość której dotyczy wycena (transakcja z 30 lipca 2021 r.);c) art. 4 pkt 16 ugn przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nieruchomości przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego na potrzeby sporządzenia operatu szacunkowego stanowią nieruchomości podobne w stosunku do wycenianej nieruchomości, podczas gdy - zgodnie z literalnym brzmieniem wskazanego przepisu - mianem nieruchomości podobnej można określić nieruchomość porównywalną z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość - co w konsekwencji oznacza również naruszenie § 55 ust. 2 rozporządzenia, ponieważ brak uzasadnienia doboru nieruchomości podobnych oznacza, że operat nie posiadał cech umożliwiających jego weryfikację przez stronę i organ, które nie posiadają wiadomości specjalnych;d) art. 153 ust. 1 ugn przez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że stosując podejście porównawcze określania wartości nieruchomości wystarczające jest wskazanie nieruchomości podobnych i ich cen, podczas gdy koniecznym jest również precyzyjne wyjaśnienie w operacie szacunkowym z jakich powodów do porównania przyjęto konkretnie wskazane nieruchomości, a nie inne nieruchomości znajdujące się w obrocie na określonym obszarze;e) art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503, dalej upzp) przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz dokonanie błędnej wykładni polegającej na uznaniu, że podstawą ustalenia opłaty planistycznej jest wzrost wartości nieruchomości, podczas gdy rzeczywistą podstawą ustalenia i nałożenia na właściciela nieruchomości opłaty planistycznej może być tylko i wyłącznie bezsporne ustalenie, że wzrost wartości określonej nieruchomości jest wyłącznym i bezpośrednim następstwem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie innych czynników wpływających na wzrost wartości takiej nieruchomości.W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:3.1. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.3.2. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności, zatem kontrola instancyjna ogranicza się do oceny zarzutów sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej.3.4. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ugn oraz powiązane z nim zarzuty procesowe. Istota podnoszonych przez skarżących nieprawidłowości względem operatu szacunkowego sprowadzała się do wykazania błędu metodologicznego, polegającego na uwzględnieniu przez rzeczoznawcę majątkowego w przyjętym do porównania zbiorze nieruchomości podobnych transakcji, która była przedmiotem wyceny w niniejszej sprawie.3.5. Jak wynika z art. 153 ust. 1 ugn, podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 16 ugn nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Z kolei w myśl § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wykładnia powyższych przepisów prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż porównanie nieruchomości wycenianej z nieruchomościami podobnymi zakłada istnienie odrębnych bytów (odrębnych nieruchomości), które wykazują zbieżne cechy. Celem bowiem podejścia porównawczego jest obiektywizacja wartości rynkowej poprzez analizę zachowań uczestników rynku w odniesieniu do innych (podobnych), a nie tej samej nieruchomości, która mogła być przecież wynikiem specyficznych, subiektywnych ustaleń stron, odbiegających od średnich rynkowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości w podejściu porównawczym niedopuszczalne jest zatem wykorzystywanie ceny transakcyjnej uzyskanej za nieruchomość wycenianą jako jednej z cen transakcyjnych nieruchomości podobnych, które zostały przyjęte do porównań. Przyjęcie do zbioru nieruchomości podobnych transakcji dotyczącej wycenianego gruntu sprawia, że wynik wyceny przestaje być szacunkiem wartości rynkowej (zobiektywizowanej), a staje się powtórzeniem ceny konkretnej transakcji. Nawet jeśli transakcja tej samej działki jest rynkowa, to w podejściu porównawczym może co najwyżej pełnić rolę materiału kontrolnego/ testu rynkowości wyniku, a nie elementu zbioru porównawczego “do korekt", bo wtedy korekty dla tej pozycji są z definicji zerowe i wynik staje się w części samopotwierdzający. Przyjęcie przez rzeczoznawcę takiej metodologii działania podważa w konsekwencji sens analizy cech i wpływu cech na ceny w zbiorze porównawczym.3.6. W przedmiotowej sprawie w sporządzonym na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy B.M., włączając do bazy porównawczej transakcję sprzedaży wycenianej działki nr [...] o pow. 1,0916 ha, naruszyła zasady wyceny określone w ugn i rozporządzeniu wykonawczym. Błąd ten miał bezpośredni wpływ na wynik szacowania wartości nieruchomości, a w konsekwencji na wysokość ustalonej przez organ opłaty planistycznej. Sąd I instancji, akceptując tak sporządzony operat, naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa, nie dostrzegając, że organy administracji oparły decyzję na wadliwym materiale dowodowym, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa.3.7. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 Ppsa, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji wezmą pod uwagę stanowisko wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku w oparciu o art. 200, 203 pkt 1 i art. 205 § 2 Ppsa..