Wyrok - VII SA/Wa 2491/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - z dnia 19 marca 2026
Teza
Uchylono zaskarżoną decyzję. Administracyjne postępowanie, Ewidencja gruntów i budynków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie: sędzia WSA Iwona Ścieszka (sprawozdawca), asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska, , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2026 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia 19 sierpnia 2025 r. znak: NK-OL.025.41.2025.JW w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Geodety KraUchylono zaskarżoną decyzję. Administracyjne postępowanie, Ewidencja gruntów i budynków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie: sędzia WSA Iwona Ścieszka (sprawozdawca), asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska, , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2026 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia 19 sierpnia 2025 r. znak: NK-OL.025.41.2025.JW w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Geodety Kra
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
Skarb Państwa
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
19 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Przewodniczący
Grzegorz Rudnicki
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżoną decyzję
UZASADNIENIE
Główny Geodeta Kraju decyzją z 19 sierpnia 2025 r., na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 11 sierpnia 2021 r. orzekającej o uchyleniu decyzji Starosty B. z [...] kwietnia 2021 r., którą to organ odrzucił zarzuty złożone przez R.G. do danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki ewidencyjnej [...]w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...]- i umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości. Umorzenie postępowania miało miejsce wobec stwierdzenia, że Starosta prowadził postępowanie z wniosku, w sytuacji, gdy na skutek zgłoszonych przez R.G. zarzutów powinien to postępowanie prowadzić z urzędu.Główny Geodeta Kraju wskazywał, że występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Lubelskiego WINGiK z 11 sierpnia 2021 r. R.G. zarzucił wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i wskazał, że naruszeniu uległ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w części odnoszącej się do umorzenia postępowania I instancji w postępowaniu przed organem odwoławczym. Zdaniem wnioskodawcy, organ wojewódzki po wykazaniu wad procesowych decyzji uzasadniających jej uchylenie (co odbyło się prawidłowo) winien orzec o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Po zakończeniu fazy zgłaszania uwag istniała konieczność merytorycznego rozstrzygnięcia zarzutów przez Starostę, co stanowiło istotę procedury. Umorzenie uniemożliwiło to rozstrzygnięcie.Mając na uwadze przywoływaną przez wnioskodawcę przesłankę nieważnościową Główny Geodeta Kraju zaznaczał, że naruszenie prawa aby mogło być uznane za rażące nie może budzić wątpliwości, musi być jasne i klarowne. Stanowiący materialną podstawę prawną decyzji art. 24a ust. 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r., poz. 1151 ze zm.), nie precyzuje jednak, czy decyzja ta ma być wydana w wyniku postępowania administracyjnego prowadzonego na wniosek, czy z urzędu. Mogą zatem zachodzić wątpliwości, czy postępowanie w przedmiocie rozstrzygnięcia zarzutów, prowadzone w trybie art. 24a ust. 9 i 10 pow. ustawy ma być prowadzone z urzędu, tak jak wskazał to WINGiK w uzasadnieniu decyzji z 11 sierpnia 2021 r. Przepis art. 24a ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie tylko nie wskazuje na prowadzenie wyłącznie z urzędu postępowania w sprawie zarzutów, ale przeciwnie, przewiduje, że prawo złożenia zarzutów, które są swoistego rodzaju żądaniem, przysługuje osobom, których interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym. Strony mają tutaj możliwość zainicjowania takiego postępowania. Dodatkowo organ zauważał, że zgodnie z art. 24a ust. 12 ww. ustawy zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Przepis ten może również sugerować, że zarzuty do modernizacji ewidencji gruntów i budynków stanowią wniosek strony, którego tryb rozpoznania jest różny w zależności od terminu, w jakim został złożony. Niezależnie od tego, które ze stanowisk bardziej zasługuje na uwzględnienie, to udzielenie odpowiedzi, czy postępowanie administracyjne powinno być wszczęte na wniosek podmiotu zgłaszającego zarzuty, czy z urzędu, będzie rezultatem interpretacji obowiązujących przepisów, w szczególności art. 12b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Biorąc zatem pod uwagę nadzwyczajny charakter stwierdzenia nieważności decyzji, które jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 k.p.a., Główny Geodeta Kraju podkreślał, że przesłanki do zastosowania tej instytucji, zwłaszcza rażące naruszanie prawa, nie mogą być wywodzone na podstawie interpretacji przepisów. Wobec powyższego organ ten nie stwierdził, aby decyzja Lubelskiego WINGiK z 11 sierpnia 2021 r. była obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających stwierdzenie jej nieważności, w szczególności nie stwierdził, aby została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.Ze skargą na powyższą decyzję wystąpił R.G. wnioskując o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją decyzji Lubelskiego WINGiK z 11 sierpnia 2021 r. w części orzekającej o umorzeniu w całości postępowania I instancji prowadzonego przez Starostę B. oraz odpowiedniej decyzji Starosty B., gdyż zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Doszło do wydania decyzji obarczonej rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. Naruszeniu uległ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w części odnoszącej się do umorzenia postępowania I instancji w postępowaniu przed organem odwoławczym. Główny Geodeta Kraju za organem II instancji po wykazaniu wad procesowych decyzji uzasadniających jej uchylenie (co odbyło się prawidłowo) winien orzec o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie.W piśmie procesowym z 23 października 2025 r. skarżący uzupełnił skargę wskazując na naruszenie prawa materialnego przez Głównego Geodetę Kraju, tj. przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz. U. z 2003 r. Nr 16, poz. 149), gdzie w załączniku 2 w części dotyczącej województwa [...] pod numerem [...] jest [...] jako własność publiczna należąca do Skarbu Państwa gdyż decyzja Głównego Geodety Kraju prowadzi faktycznie do utrzymania w obiegu prawnym wadliwej modernizacji ewidencji gruntów w obrębie [...]w Powiecie B..W piśmie procesowym z 6 lutego 2026 r. skarżący wskazywał, że po sześciu latach zwłoki Starosta B. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zarzutów, po czym natychmiast je zawiesił.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje:Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.Mając na uwadze tak zakreślone granice kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.Na wstępie zaznaczyć należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową służącą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężkimi, kwalifikowanymi wadami prawnymi określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji (art. 16 k.p.a.), stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem jego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z punktu widzenia, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Wystąpienie jednej z wymienionych tam wad powoduje konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego z mocą wsteczną (ex tunc). Decyzję weryfikuje się w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie nieważnościowe. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka tylko w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego.Wśród przesłanek enumeratywnie zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasadę sprawiedliwości społecznej. Właśnie w oparciu o tę przesłankę skarżący zwrócił się do Głównego Geodety Kraju o stwierdzenie nieważności decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 11 sierpnia 2021 r. w części orzekającej o umorzeniu w całości postępowania prowadzonego przez Starostę B. na skutek zarzutów złożonych przez R.G. do danych ujawnionych w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki [...] w [...]gmina [...]. Decyzja Lubelskiego WINGiK zawierała spostrzeżenie o nieprawidłowości w zakresie wszczęcia przez Starostę B. postępowania w zakresie zarzutów złożonych do danych ewidencyjnych ujawnionych w trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków gm. [...]. Starosta bowiem we wszelkich zawiadomieniach informował o wszczęciu postępowania na wniosek skarżącego, podczas gdy w treści orzeczenia wskazywał na art. 24a ust. 10 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i przyjmował, że postępowanie to toczy się z urzędu. Organ wojewódzki uznał, że wskazywana wadliwość ma charakter rażący i uzasadnia nie tylko uchylenie zaskarżonej decyzji, ale również umorzenie postępowania. Starosta B. ma prawny obowiązek wszczęcia i prowadzenia postępowania w zakresie rozstrzygnięcia zarzutu, działając z urzędu. Główny Geodeta Kraju odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Lubelskiego WINGiK wskazując, że ustalenie trybu rozpoznania sprawy wymaga interpretacji obowiązujących przepisów, co wyklucza stwierdzenie oczywistości ich naruszenia.W ocenie Sądu, stanowisko to nie zasługuje na aprobatę.Podstawą dla dokonania rozważań w tej sprawie jest art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., którego zastosowanie przez organ wojewódzki doprowadziło do uchylenia decyzji Starosty B. i umorzenia postępowania przed organem I instancji, w powiązaniu z art. 24a ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - w aspekcie przesłanki nieważnościowej z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a.Dla wyjaśnienia zagadnienia występującego w rozpoznawanej sprawie niezbędnym jest zauważenie, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, o czym stanowi art. 61 § 1 k.p.a. W doktrynie (v. prof. dr hab. B. Adamiak, prof. dr hab. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2024) wskazuje się, że przyjęte w tym przepisie rozwiązanie nie oznacza dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. musi być zatem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego.W przepisach prawa materialnego może zostać wprowadzone rozwiązanie dopuszczające wszczęcia postępowania z urzędu lub na wniosek. (...) Zgodne z prawem jest w takim przypadku działanie z urzędu, jak i na wniosek strony.W ocenie Sądu, Główny Geodeta Kraju dla oceny trybu, w jakim dochodzi do wszczęcia postępowania w sprawie wywołanej zarzutami wniesionymi na podstawie art. 24a ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, pominął, że treść art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie daje precyzyjnej instrukcji co do zasady oficjalności bądź skargowości w postępowaniu wywołanym zarzutami zgłaszanymi do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków w związku z przeprowadzaną przez starostę modernizacją tej ewidencji. Wobec braku jednoznacznie sprecyzowanej kwestii uruchomienia mechanizmu postępowania administracyjnego, inicjatywę wszczęcia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów zgłoszonych w trybie art. 24a ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne będzie miał więc zarówno organ, jak i każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym. Trudno zatem zgodzić się z Głównym Geodetą Kraju, że w tym zakresie występują wątpliwości, które wymagają interpretacji przepisów prawa materialnego, co mogłoby uzasadniać odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 11 sierpnia 2021 r. w części w jakiej doszło do umorzenia postępowania przed Starostą B. w sprawie zarzutów zgłoszonych przez skarżącego do danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków.Powyższe świadczy o wadliwie przyjętej przez organ podstawy dla odmowy stwierdzenia nieważności ww. decyzji, skutkując uchyleniem zaskarżonej decyzji.W tych warunkach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.. musi być zatem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego.W przepisach prawa materialnego może zostać wprowadzone rozwiązanie dopuszczające wszczęcia postępowania z urzędu lub na wniosek. (...) Zgodne z prawem jest w takim przypadku działanie z urzędu, jak i na wniosek strony.W ocenie Sądu, Główny Geodeta Kraju dla oceny trybu, w jakim dochodzi do wszczęcia postępowania w sprawie wywołanej zarzutami wniesionymi na podstawie art. 24a ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, pominął, że treść art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie daje precyzyjnej instrukcji co do zasady oficjalności bądź skargowości w postępowaniu wywołanym zarzutami zgłaszanymi do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków w związku z przeprowadzaną przez starostę modernizacją tej ewidencji. Wobec braku jednoznacznie sprecyzowanej kwestii uruchomienia mechanizmu postępowania administracyjnego, inicjatywę wszczęcia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów zgłoszonych w trybie art. 24a ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne będzie miał więc zarówno organ, jak i każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym. Trudno zatem zgodzić się z Głównym Geodetą Kraju, że w tym zakresie występują wątpliwości, które wymagają interpretacji przepisów prawa materialnego, co mogłoby uzasadniać odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 11 sierpnia 2021 r. w części w jakiej doszło do umorzenia postępowania przed Starostą B. w sprawie zarzutów zgłoszonych przez skarżącego do danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków.Powyższe świadczy o wadliwie przyjętej przez organ podstawy dla odmowy stwierdzenia nieważności ww. decyzji, skutkując uchyleniem zaskarżonej decyzji.W tych warunkach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.