Wyrok - III FSK 192/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 19 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Podatkowe postępowanie, podatek od nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Pruszyński, Sędzia NSA Bogusław Woźniak (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant asystent sędziego Ewa Gmurczyk, po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 września 2024 r. sygn. akt I SA/Po 326/24 w sprawie ze skargi M.N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dniaOddalono skargę kasacyjną. Podatkowe postępowanie, podatek od nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Pruszyński, Sędzia NSA Bogusław Woźniak (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant asystent sędziego Ewa Gmurczyk, po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 września 2024 r. sygn. akt I SA/Po 326/24 w sprawie ze skargi M.N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
wnioskodawca / wnioskodawczyni
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
19 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Bogusław Woźniak
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Zaskarżonym wyrokiem z 26 września 2024 r., sygn. akt I SA/Po 326/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z 5 marca 2024 r., nr SKO-4231/228/24 w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Jako podstawę prawną orzeczenia Sąd I instancji wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – dalej jako: "p.p.s.a."Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła M. N. zaskarżając ten wyrok w całości. Na podstawie art. 176 § 1 ust. 2 w zw. z art. 174 p.p.s.a. zarzuciła:I. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:(1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 120 w zw. z art. 121 w zw. z art. 122 w zw. z art. 191 w zw. z art. 187 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r., poz. 2383 z zm.) – dalej jako: "o.p." przez oddalenie skargi, w sytuacji błędnego ustalenia przez organy postępowania administracyjnego, że sprawa w przedmiocie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków w zakresie dotyczącym opisu użytkowania działki o numerze ewidencyjnym [...], o powierzchni użytku [...] ha oraz powierzchni działki [...] ha, zlokalizowanej w [...], tj. wykreślenie z opisu użytkowania działki oznaczenia "droga " w drodze decyzji administracyjnej nie wpływa na możliwość prowadzenia niniejszej sprawy, podczas gdy rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia statusu działki nr [...] i uregulowania jej stanu prawnego wpływa na możliwość merytorycznego zakończenia niniejszego postępowania;(2) art. 151 w zw. z art. 191 w zw. z 128 w zw. z art. 201 § 1c pkt 1 lit. a) o.p. w zw. z art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.) – dalej jako: "K.c." przez oddalenie skargi i odmowę zawieszenia niniejszego postępowania ze względu na pierwotną niemożność przyznania M. N. statusu posiadacza samoistnego działki nr [...], w sytuacji gdy: a) M. N. podejmuje szereg czynności związanych z zagospodarowaniem przedmiotowego terenu, b) organ podatkowy nie zakwestionował ostatecznych decyzji administracyjnych i podatkowych uznających, że M. N. przysługuje przymiot posiadacza samoistnego, c) M. N. wraz z klientami sklepu [...] wyłącznie użytkuje działkę nr [...], na której posadowiony jest parking, d) oddalenie wniosku o zasiedzenie ww. działki nie wpływa na status M. N. jako posiadacza samoistnego nieruchomości;(3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 201 § 1c pkt 1 lit. a) o.p. polegające na oddaleniu skargi i odmowie zawieszenia przedmiotowego postępowania obejmującego wymiar podatku od nieruchomości za rok 2022 dla działki o nr ewidencyjnym [...] mimo braku prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania w przedmiocie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków w zakresie dotyczącym opisu użytkowania działki o numerze ewidencyjnym [...], o powierzchni użytku [...] ha oraz powierzchni działki [...] ha, zlokalizowanej w [...], tj. wykreślenie z opisu użytkowania działki oznaczenia "droga" w drodze decyzji administracyjnej, które to postępowanie: (-) zmierza do uregulowania stanu prawnego nieruchomości, (-) ma względem niniejszego postępowania charakter prejudycjalny; (-) warunkuje możliwość i zasadność jego prowadzenia, (-) wyprzedza niniejsze postępowanie obejmujące wymiar podatku od nieruchomości za rok 2022.II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:(1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 3 u.p.o.l. ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1170 ze zm.) – dalej jako: "u.p.o.l." przez jego niezastosowanie i odmowę przyznania wnioskodawczyni przymiotu strony w toku niniejszego postępowania podatkowego, w sytuacji gdy podatnikami podatku od nieruchomości są m.in. osoby fizyczne będące posiadaczami samoistnymi nieruchomości lub obiektów budowlanych, a nadto obowiązek podatkowy w zakresie podatku od nieruchomości ciąży na posiadaczu samoistnym.Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § oraz na podstawie art. 203 p.p.s.a. skarżąca wniosła o:1. uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 26 września 2024 r., sygn. akt. I SA/Po 326/24,2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych,3. na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.Na podstawie art. 188 p.p.s.a., w razie uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, skarżąca wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 26 września 2024 r., sygn. akt: I SA/Po 326/24, w całości i rozpoznanie skargi.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu.Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) – dalej jako: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12; por. też wyrok NSA z 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11).W orzecznictwie wielokrotnie powtarzano w związku z powyższym, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (zob. wyrok NSA z 29 kwietnia 2016 r., I OSK 2490/14; wyrok NSA z 14 stycznia 2015 r., I OSK 2096/13; wyrok NSA z 16 listopada 2012 r., I OSK 892/12).Przedmiotem oceny w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania podatkowego w przedmiocie wymiaru podatku od nieruchomości za 2022 r. Skarżąca składając żądanie zawieszenia postępowania podatkowego powołała się na przepis art. 201 § 1c pkt 1 lit. a) o.p. Przepis ten stanowi, że organ podatkowy może zawiesić postępowanie na wniosek lub z urzędu, gdy pomiędzy postępowaniami w sprawach dotyczących tej samej strony istnieje tego rodzaju związek, że na treść decyzji wydawanej w zawieszanym postępowaniu ma wpływ rozstrzygnięcie sprawy w innym postępowaniu, a rozstrzygnięcie sprawy w tym innym postępowaniu nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w § 1 pkt 2.W podstawach faktycznych żądania wskazano na wniosek skarżącej złożony do Starosty [...] o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków w zakresie dotyczącym opisu użytkowania działki na [...].Kwestią odrębną wynikłą już w toku rozpoznawania wniosku (postanowienie organu I instancji) jest status skarżącej jako strony postępowania podatkowego, w którym żądała zawieszenia postępowania.Naczelny Sąd Administracyjny w ostatnio wymienionym obszarze zwraca uwagę, że zawieszenie postępowania podatkowego jest tzw. kwestią wpadkową. Rozstrzygając w tym zakresie organ co do zasady nie bada i nie załatwia zagadnień wykraczających poza zakres postępowania wpadkowego. Ustalenie czy skarżąca jest czy też nie jest stroną postępowania wykracza poza zakres rozstrzygnięcia w przedmiocie żądania zawieszenia postępowania podatkowego. Ocena statusu osoby żądającej czynności organu podatkowe determinuje przedmiotowość potencjalnie możliwego postępowania podatkowego i nie może być rozstrzygana w ramach postanowienia w przedmiocie zawieszenia tego postępowania. Nie mniej do czasu procesowej oceny statusu osoby, która wniosła żądanie skutkujące wszczęciem postępowania podatkowego wszelkie wnioski co do zasady powinny być załatwiane merytorycznie.Zatem Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kwestia oceny czy skarżąca posiada status strony w postępowaniu podatkowym wszczętym jej żądaniem z 23 marca 2022 r. nie może być przedmiotem oceny w obszarze, w którym załatwione zostało żądanie zawieszenia postępowania.Odnosząc się zatem do kwestii w sprawie zasadniczej należy stwierdzić, że z treści powołanego wyżej przepisu art. 201 § 1c pkt 1 lit. a) o.p. wynika, że zawieszenie postępowania na tej podstawie może nastąpić (1) gdy pomiędzy postępowaniami w sprawach dotyczących tej samej strony istnieje tego rodzaju związek, że na treść decyzji wydawanej w zawieszanym postępowaniu ma wpływ rozstrzygnięcie sprawy w innym postępowaniu i jednocześnie (2) rozstrzygnięcie sprawy w tym innym postępowaniu nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w § 1 pkt 2.Zgodnie z art. 201 § 1 pkt 2 o.p. organ podatkowy zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego organ nie może rozstrzygnąć w ramach własnych kompetencji. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia wstępnego zagadnienia prawnego (prejudycjalnego) przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależeć powinno rozpatrzenie sprawy w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści.Odnośnie wykładni art. 201 § 1c pkt 1 lit.a) o.p. w literaturze podnosi się pogląd, który Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela, że: Efektem techniki samoobliczenia podatku jest powtarzalność działań podatnika w kolejnych okresach rozliczeniowych, bazujących na wcześniej przyjętym przez podatnika rozumieniu przepisów. Szczegółowe rozwiązania prawa materialnego wiążą czasem wynik bieżącego rozliczenia podatku z wynikami rozliczenia za wcześniejsze okresy. W szczególności jest to systemową cechą podatku od towarów i usług oraz skutkiem pozostających do wykorzystania z poprzednich okresów rozliczeniowych ulg podatkowych. Procesowym odbiciem takich rozwiązań prawa materialnego są serie postępowań «kaskadowych», gdy wymiar podatku uzależniony jest od rozstrzygnięcia za poprzednie okresy rozliczeniowe. Podobne sprzężenia postępowań podatkowych występują np. w relacji między postępowaniem w zakresie podatku od czynności cywilnoprawnych oraz postępowaniem w zakresie podatku od towarów i usług. W takich relacjach nie występuje jednak przesłanka zawieszenia postępowania, ponieważ mimo związku między postępowaniami i wzajemnego wpływu rozstrzygnięcia w jednej sprawie na rozstrzygnięcie w drugiej sprawie nie istnieje relacja zagadnienia wstępnego pozwalająca, a wręcz nakazująca zawieszenie postępowania. Nie można w tym zakresie ustalić, które postępowanie jest pierwotne, a które wtórne. Zasadniczo oba takie postępowania mogą toczyć się równolegle i równocześnie mogą być wydawane rozstrzygnięcia w tych sprawach. (Pietrasz P. komentarza do art. 201 pkt 11, w: Etel L. Ordynacja podatkowa. Tom II, Procedury podatkowe. Art. 120 – 344 Komentarz aktualizowany. LEX/el. 2025).Zagadnieniem jest zatem ustalenie i ocena, czy okoliczność na podstawie której skarżąca żądała zawieszenia postępowania mogła być uznana za zagadnienie wstępne. Pozytywna odpowiedź na to pytanie oznacza, że wniosek skarżącej nie mógł być rozpatrywany na podstawie art. 201 § 1a pkt 1 lit. c) o.p.Jak wynika z akt sprawy skarżąca żądała zawieszenia postępowania podatkowego ze względu na złożony wniosek do Starosty [...] o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków w zakresie dotyczącym opisu użytkowania działki nr [...].Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.) podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Organem właściwym w sprawach prowadzenia powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym prowadzenie dla obszaru powiatu ewidencji gruntów i budynków, w tym bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2 jest starosta.Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega zatem wątpliwości, że w zakresie okoliczności faktycznej stanowiącej podstawę żądania zawieszenia postępowania mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym. Tym samym w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 201 § 1c pkt 1 lit. a) o.p., co oznacza, że zarzut jego naruszenia w postaci oznaczonej w skardze kasacyjnej uznać należy za bezzasadny.Sąd administracyjny kontroluje działalność administracji z punktu widzenia legalności, czyli zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W skardze kasacyjnej nie został sformułowany adekwatny zarzut podważający wadliwość oceny prawnej Sądu I instancji co do legalności zaskarżonego poważnienia.Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.s. Marta Waksmundzka-Karasińska s. Jacek Pruszyński s. Bogusław Woźniak. orzekł jak w sentencji.s. Marta Waksmundzka-Karasińska s. Jacek Pruszyński s. Bogusław Woźniak