Wyrok - II OSK 2471/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 19 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (sprawozdawca) Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2627/22 w sprawie ze skargi R. S.A. z siedzibą w W. na decyzję WojOddalono skargę kasacyjną. pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (sprawozdawca) Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2627/22 w sprawie ze skargi R. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Woj
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
Oddalono skargę kasacyjną
Typ sprawy
sprawa administracyjna
Etap
postępowanie przed NSA
Tematy
pozwolenie na budowę
Role w sprawie
skarżący
organ administracji
Data orzeczenia
19 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Jan Szuma
Podstawa prawna
art. 140
kc
art. 15
kpa
art. 8
kpa
art. 7
akpa
art. 107
kpa
art. 141
ppsa
art. 193
ppsa
art. 183
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (2)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2627/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego (zwanego dalej: "Wojewodą") z dnia 17 października 2022 r., nr 951/OPON/2022, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (zwanego dalej: "Prezydentem") z dnia 3 sierpnia 2022 r., nr 458/PBR/2022, o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowego na działce nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w W..Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła R. S.A., zarzucając naruszenie:1. art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej: "P.b.") w zw. z § 18, § 22-23 oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej: "r.w.t.") poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż chroniony, uzasadniony interes prawny Wspólnoty [...] w W. (dalej zwanej: "Wspólnotą") dotyczący użytkowania wielorodzinnego budynku mieszkalnego pod tym adresem wynika z § 18 i § 22-23 r.w.t., w sytuacji gdy na podstawie § 2 ust. 1 r.w.t. przepisy tego aktu stosuje się wyłącznie przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. Zdaniem R. S.A. oznacza to, że a contrario, przepisów rozporządzenia co do zasady nie stosuje się do użytkowanych obiektów budowlanych. O ile zatem z § 18 i § 22-23 r.w.t. można i należy wywodzić obowiązki inwestora (R. S.A.) w zakresie budowy na własnej nieruchomości inwestycyjnej (działka nr [...]), to nie można z nich wyprowadzać uzasadnionych interesów osób trzecich w związku z użytkowaniem przez te osoby budynku na sąsiedniej nieruchomości oraz nakładać na inwestora ograniczeń i obowiązków – nieprzewidzianych ustawą – w zagospodarowaniu własnej nieruchomości. Zdaniem spółki w związku z taką błędną wykładnią Sąd pierwszej instancji dopuścił się również naruszenia wyżej wymienionych przepisów przez ich błędne zastosowanie. Zastosował przepisy dotyczące projektowania i budowy do sytuacji użytkowania budynku przez Wspólnotę (na nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji), do której przepisy się nie odnoszą, wywodząc z nich interes prawny Wspólnoty oraz wiążąc dodatkowy, nieprzewidziany ustawą obowiązek skarżącego takiego opracowania dokumentacji projektowej własnej inwestycji, by usunąć kolizję z pojemnikami na odpady Wspólnoty znajdującymi się na działce inwestycyjnej nr [...];2. art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 4, art. 35 ust. 4 i art. 37 ust. 1 P.b. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 z późn. zm., dalej: "K.c.") poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż chroniony, uzasadniony interes prawny Wspólnoty istnieje w związku z wydaniem decyzji Prezydenta z dnia 29 października 2007 r., nr 1143/2007, która między innymi przewidywała na części dawnych działek nr [...] i [...] (stanowiącej obecnie działkę inwestycyjną nr [...]) budowę 16 miejsc parkingowych oraz wiaty śmietnikowej, w sytuacji gdy: Wspólnota nigdy nie była podmiotem uprawnionym z tej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie posiadała i nie posiada żadnego tytułu prawnego do gruntu (również prawa dysponowania na cele budowlane), gdzie przewidywano budowę miejsc postojowych i wiaty śmietnikowej (to jest działki nr [...]). Zdaniem R. S.A. tym samym Wspólnota, zgodnie z art. 140 K.c. nie może zgodnie z prawem korzystać z działki nr [...]. Zgodnie z P.b. nie posiadała i nie posiada prawnych możliwości wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę z 2007 r., a co za tym idzie, nie może wywodzić z niej żadnych praw lub interesów prawnych (oraz odpowiadających im obowiązków R. S.A.). Ponadto, wobec utraty przez beneficjenta pozwolenia na budowę z 2007 r. prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane co do działki nr [...], wymieniona decyzja, w zakresie, w jakim przewidywała zagospodarowanie działki nr [...] miejscami postojowymi i wiatą śmietnikową, stała się bezprzedmiotowa i podlega stwierdzeniu wygaśnięcia. R. S.A. dodała, że dodatkowo decyzja ta, wobec faktu zakończenia budowy i niewykonania miejsc parkingowych oraz wiaty na odpady, w tym ostatnim zakresie wygasła również z mocy samego prawa na podstawie art. 37 ust. 1 P.b. Sąd pierwszej instancji dopuścił się więc naruszenia wymienionych wyżej przepisów również przez ich błędne zastosowanie, uznając odmowę udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę za zasadną, z uwagi na niewykonanie obowiązku usunięcia kolizji z pojemnikami na odpady Wspólnoty, znajdującymi się na działce inwestycyjnej nr [...]. R. S.A. akcentowała, że zdaniem Sądu pierwszej instancji udzielenie skarżącej pozwolenia na budowę spowoduje utratę przez Wspólnotę "możliwości składowania i prawidłowego odbioru odpadów", a więc de facto utratę możliwości korzystania z cudzej nieruchomości bez tytułu prawnego (a nie możliwości wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę z 2007 r. – to jest wykonania przewidzianych nią robót budowlanych). W ocenie spółki takie podejście jest sprzeczne z art. 4 P.b., pomija charakter i naturę prawną uprawnień wynikających z pozwolenia na budowę (z której wynika prawo do wykonywania robót budowlanych na nieruchomości, do której inwestor posiada tytuł prawny, a nie wynika prawo do korzystania bez tytułu prawnego z cudzej nieruchomości na potrzeby niezwiązane z robotami budowlanymi), jak również pomija i jest sprzeczne z art. 140 K.c., określającym naturę prawną prawa własności i uprawnienia właściciela do swojej rzeczy (nieruchomości);3. art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w zw. z § 24 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu obszaru [...] – uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 4 października 2012 r., nr [...] (dalej: "plan"), oraz w zw. z art. 4 pkt 1 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 z późn. zm., dalej: "u.d.p.") poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż ochrona interesu prawnego właściciela działki nr [...] wymaga takiego zaprojektowania przez skarżącą własnej inwestycji na działce nr [...], by umożliwić realizację na działce nr [...] zabudowy usługowej, jako że działka ta znajduje się w obszarze UU7 z przeznaczeniem na usługi, w sytuacji, gdy działka ta znajduje się w pasie drogowym, w którym realizacja zabudowy usługowej jest prawnie niedopuszczalna z mocy art. 4 pkt 1 i art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Zdaniem R. S.A. Sąd pierwszej instancji w związku z powyższym dopuścił się naruszenia wymienionych przepisów przez ich błędne zastosowanie, uznając odmowę udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę za zasadną z uwagi na niewykonanie obowiązku takiego zaprojektowania okien budynku oraz sporządzenia bilansu terenu ze wskaźnikami, które nie wpłyną negatywnie na możliwość zabudowy usługowej części działki nr [...] usytuowanej w jednostce terenowej UU7, pomimo że taka zabudowa nie jest prawnie dopuszczalna oraz takie obowiązki skarżącego nie wynikają z przepisów prawa i nie stanowią ustawowego wymogu udzielenia pozwolenia na budowę;4. art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 2 pkt 12, § 6 pkt 5 i § 24 ust. 8 oraz § 33 ust. 8 planu poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej należy zawsze obliczać w odniesieniu do poszczególnych działek, a nie całych jednostek terenowych, to jest zgodnie z § 2 pkt 12, w sytuacji, gdy § 2 pkt 12 ma charakter ogólny, którego zasady są modyfikowane ustaleniami szczegółowymi planu. Z tych ostatnich wynika, że minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej należy obliczać w odniesieniu do działek lub całych jednostek terenowych, w zależności od unormowania szczegółowego dla danej jednostki terenowej. W związku z taką błędną wykładnią, Sąd pierwszej instancji dopuścił się również naruszenia wymienionych przepisów przez ich błędne zastosowanie, uznając odmowę udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę za zasadną z uwagi na niezadośćuczynienie obowiązkowi wykonania dokumentacji projektowej z wyliczeniem wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki inwestycyjnej nr [...] (a nie jednostki terenowej);5. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a.") oraz art. 7, art. 8 § 1, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 7a § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "K.p.a.") poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę, w sytuacji gdy Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się poważnych naruszeń K.p.a., które istotnie i negatywnie wpłynęły na zakończenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, to jest:a. nie rozpatrzył sprawy ponownie w pełnym zakresie, nie przeprowadził analizy prawnej stanu faktycznego sprawy, przez co naruszył rażąco zasadę praworządności, prawdy materialnej, naruszył interes skarżącej oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 6, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 15 K.p.a.),b. nie odniósł się do zarzutów i argumentacji skarżącej zawartych w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji, nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcia, poza powtórzeniem czy przepisaniem wyjaśnień Prezydenta zawartych w decyzji pierwszej instancji, przez co uchybił rażąco zasadzie pogłębiania zaufania do organów Państwa oraz wymogom w zakresie faktycznego i prawnego uzasadnienia decyzji (art. 8 § 1 i 107 § 3 K.p.a.),c. nie rozpatrzył zachodzących w sprawie wątpliwości co do treści norm prawnych objętych zastosowanymi przepisami na podstawie art. 7a § 1 K.p.a., które to naruszenia, ze względu na zakres i rangę, powinny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu odwoławczego przez Sąd pierwszej instancji;6. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, w którym Sąd nie dopełnił wymogów wynikających z wymienionego przepisu, w szczególności poprzez: niewyjaśnienie rozstrzygnięcia sprawy w aspekcie zależności regulacji prawa administracyjnego i prawa cywilnego oraz niewyjaśnienie prawnych możliwości (braku takich możliwości) zagospodarowania działki nr [...] zabudową usługową, niewyjaśnienie przyczyn oddalenia skargi w sytuacji rażącego naruszenia przez Wojewodę przepisów postępowania.Wskazując na powyższe zarzuty, R. S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnota wniosła o jej oddalenie, szczegółowo odnosząc się do przedstawionych w niej zarzutów i popierając stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku.W piśmie procesowym z dnia 31 października 2023 r. R. S.A. przedstawiła replikę na odpowiedź na skargę kasacyjną Wspólnoty, w szczególności zwracając uwagę, że wbrew przedstawionemu w tej odpowiedzi stanowisku, spółka nie zaakceptowała wytycznych sformułowanych w toku sprawy w decyzji kasatoryjnej z dnia 26 sierpnia 2021 r. tylko dlatego, że nie złożyła od niej sprzeciwu.W toku rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnicy R. S.A. oraz Wspólnoty podtrzymali wnioski i stanowiska mocodawców.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zaskarżony wyrok odpowiada prawu, pomimo że nie wszystkie motywy przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zasługują na aprobatę.Zgodnie z art. 193 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 143) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę jej zarzutów i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), dlatego należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.Dla oceny skargi kasacyjnej zasadnicze znaczenie ma to, że odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę znajdowała samodzielną i wystarczającą podstawę w nieusunięciu kolizji inwestycji projektowanej przez R. S.A. z obligatoryjnymi elementami zagospodarowania terenu przewidzianymi we wcześniejszej, wydanej dla tego samego terenu ostatecznej decyzji Prezydenta z dnia 29 października 2007 r. nr 1143/2007. Już ta okoliczność uzasadniała wydanie decyzji o odmowie udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę. W rezultacie, choć wprawdzie część zarzutów R. S.A. trafnie podważa niektóre argumenty uzasadnienia zaskarżonego wyroku, to nie obala oceny, że wyrok ten odpowiada prawu w rozumieniu art. 184 P.p.s.a.Zarzuty pierwszy i drugi skargi kasacyjnej obejmują naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w zw. z § 2 ust. 1, § 18 oraz § 22-23 r.w.t., a także art. 4, art. 35 ust. 4 i art. 37 ust. 1 P.b. w zw. z art. 140 K.c. W tej części stanowisko skarżącej wyraża co do zasady trafne tezy, lecz nie są one adekwatne do istoty problemu prawnego, który w sprawie zaistniał. R. S.A. ma rację o tyle, że § 2 ust. 1 r.w.t. wyznacza zakres stosowania tego rozporządzenia do projektowania, budowy, przebudowy i zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych. Nie można więc wprost wywodzić z § 18 oraz § 22-23 r.w.t. samoistnego, aktualnego prawa Wspólnoty [...] do korzystania z działki nr [...]. Trafnie też skarżąca kasacyjnie podnosi, że Wspólnota nie legitymuje się tytułem prawnym do tej nieruchomości, a beneficjentem decyzji z dnia 29 października 2007 r. była inna spółka (będąca inwestorem).Powyższe elementy argumentacji skarżącej kasacyjnie nie są jednak wystarczające do obalenia stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku. Rozstrzygające pozostaje to, czy w płaszczyźnie prawa administracyjnego, przy uwzględnieniu prawnobudowlanego statusu działki nr [...] ukształtowanego ostateczną decyzją z dnia 29 października 2007 r., można wydać nowe pozwolenie na budowę, którego wykonanie unicestwi obowiązkowe elementy zagospodarowania terenu przewidziane dla istniejącego i użytkowanego już budynku mieszkalnego przy ul. [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej.Projekt budowlany zatwierdzony decyzją Prezydenta z dnia 29 października 2007 r. obejmował budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym na ówczesnych działkach nr [...] i [...]. Projekt z sierpnia 2007 r. przewidywał dla 24 lokali mieszkalnych 40 miejsc parkingowych, w tym 24 w garażu podziemnym i 16 na działce nr [...], oraz wiatę śmietnikową w części tej działki przylegającej do ul. [...]. Po zrealizowaniu tej inwestycji, w 2013 r., z terenu objętego tamtą decyzją wydzielono i zbyto działkę nr [...]. Właśnie na tej działce R. S.A. zamierza obecnie wznieść budynek usługowy. Projektowana zabudowa zajmuje obszar, który w poprzednim pozwoleniu został przeznaczony pod miejsca postojowe i miejsce gromadzenia odpadów. Niezależnie od tego, czy wszystkie te elementy przybrały postać wyodrębnionych budowli, teren ten pełni obecnie funkcję związaną z obsługą istniejącego budynku, ponieważ to tam zlokalizowano pojemniki na odpady służące temu budynkowi.W tych realiach nie chodzi o ochronę interesu faktycznego Wspólnoty ponad prawo własności skarżącej kasacyjnie, lecz o niedopuszczenie do powstania stanu sprzecznego z materialnym prawem budowlanym, a konkretnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego musi bowiem pozostawać zgodne z wymaganiami dotyczącymi jego obsługi funkcjonalnej. Miejsca postojowe oraz miejsca gromadzenia odpadów, o których mowa odpowiednio w przepisach techniczno-budowlanych, były dla budynku Wspólnoty, w momencie jego powstania, elementami obowiązkowego zagospodarowania terenu. Zmiana stosunków własnościowych, nawet połączona z brakiem tytułu prawnego Wspólnoty do działki nr [...], nie znosi sama przez się skutków administracyjnoprawnych wynikających z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, dopóki pozostaje ona w obrocie prawnym i określa warunki prawidłowego funkcjonowania istniejącego obiektu (określone w zatwierdzonym nim projekcie zagospodarowania działki lub terenu). W przeciwnym razie należałoby zaakceptować sytuację, w której po wybudowaniu i oddaniu do użytkowania budynku, a następnie po zbyciu części terenu inwestycji przez inwestora, nowy właściciel mógłby dowolnie usuwać z niego obligatoryjne elementy funkcjonalne dotychczasowego zamierzenia i działkę zabudowywać, na przykład usuwać miejsca gromadzenia odpadów, miejsca postojowe czy inne, jak choćby place zabaw, ciągi komunikacyjne, itp. W takim stanie rzeczy doszłoby do niedopuszczalnego obchodzenia wymogów prawa budowlanego, w tym zwłaszcza wymogów skonkretyzowanych w zatwierdzonym projekcie budowlanym.Nie zasługuje także na akceptację twierdzenie R. S.A., że decyzja z dnia 29 października 2007 r. wygasła w części odnoszącej się do działki nr [...], czy to z uwagi na utratę przez dotychczasowego inwestora prawa do dysponowania nieruchomością, czy z mocy art. 37 ust. 1 P.b. Nie chodziło tu bowiem o odrębne obiekty budowlane stanowiące samodzielny przedmiot inwestycji i niezrealizowane, lecz o elementy zagospodarowania terenu ujęte w zatwierdzonym w 2007 r. projekcie zagospodarowania terenu, służebne inwestycji głównej, która powstała przy [...] w W. i nadal istnieje. Nie można ich odrywać od całej inwestycji i traktować tak, jakby w części niezrealizowanej wygasły samoistnie. Tym bardziej nie można takiego skutku wyprowadzać w odniesieniu do miejsca gromadzenia odpadów, skoro funkcja ta jest na tym terenie faktycznie wykonywana w wyznaczonym w zatwierdzonym w 2007 r. projekcie zagospodarowania terenu. Kwestie cywilnoprawne związane z korzystaniem z gruntu mogą być odrębnie oceniane, lecz nie niweczą one samego stanu prawnego w sferze prawa administracyjnego, wynikającego z pozwolenia na budowę z dnia 29 października 2007 r.Z tych względów nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w zw. z § 2 ust. 1, § 18 oraz § 22-23 r.w.t., ani zarzut naruszenia art. 4, art. 35 ust. 4 i art. 37 ust. 1 P.b. w zw. z art. 140 K.c. Odmowa wydania pozwolenia na budowę nie zmierzała do ochrony prawa Wspólnoty do korzystania z cudzej nieruchomości, lecz do zapobieżenia kolizji nowej decyzji z nadal relewantnym sposobem zagospodarowania terenu, ukształtowanym projektem zatwierdzonym w ostatecznym pozwoleniu na budowę z dnia 29 października 2007 r. Z tego samego powodu nie mogły odnieść skutku argumenty R. S.A. z powołaniem na art. 4 i art. 35 ust. 4 P.b., skoro zasada wolności budowlanej oraz związane z nią warunki dotyczące odmowy udzielenia pozwolenia na budowę znajdują zastosowanie dopiero wtedy, gdy projekt spełnia wymagania określone prawem, a to należy odnosić też do kolizji z innymi inwestycjami.W tym miejscu można dodać, że powyższe nie wyłącza możliwości ponownego ubiegania się przez R. S.A. o pozwolenie na budowę na działce nr [...], jeżeli projekt zawierać będzie rozwiązania zastępcze, zwłaszcza w zakresie miejsc gromadzenia odpadów, mieszczące się w formach dopuszczonych przez § 22 ust. 2 r.w.t. i przy zachowaniu pozostałych warunków z § 22-23 r.w.t., pozwalające zachować stan zgodności z prawem zagospodarowania terenu w kontekście istnienia i użytkowania budynku wielorodzinnego przy ul. [....]. Zasada wolności budowlanej nie obejmuje jednak uprawnienia do całkowitego usunięcia obowiązkowych elementów funkcjonalnych już istniejącej inwestycji, w sposób, który prowadzić będzie do stanu naruszającego przepisy techniczno-budowlane.Dalsza grupa zarzutów dotyczy art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w zw. z § 24 ust. 1 planu oraz art. 4 pkt 1 i art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., a także art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 2 pkt 12, § 6 pkt 5, § 24 ust. 8 i § 33 ust. 8 planu. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącej kasacyjnie o tyle, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nietrafnie identyfikuje inne podstawy odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, łącząc je z potrzebą zachowania potencjalnej możliwości realizacji zabudowy usługowej w obrębie działki nr [...] oraz z koniecznością obliczenia minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej zawsze w odniesieniu do pojedynczej działki.W tym zakresie skarżąca trafnie wskazuje na mankamenty argumentacji Sądu pierwszej instancji, lecz nie są to uchybienia uzasadniające uchylenie zaskarżonego wyroku. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w zw. z § 24 planu oraz art. 4 pkt 1 i art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., wskazać należy, że skarżąca zasadnie podnosi, iż sama okoliczność objęcia fragmentu działki nr [...] określonymi w planie ustaleniami jednostki UU7 nie pozwalała automatycznie przyjąć, że działka ta zachowuje potencjał terenu zabudowy usługowej, wymagający ochrony. Jeżeli bowiem działka nr [...] stanowi element pasa drogowego ul. [...], to jej statusu nie można oceniać bezrefleksyjnie przez pryzmat kwalifikacji planistycznej. W takim przypadku znaczenie mają również ograniczenia wynikające z u.d.p., w szczególności z art. 39 ust. 1 pkt 1.Ubocznie warto odnotować, że wedle publicznie dostępnych danych, układ drogowy w ciągu ul. [...], obejmujący rondo [...], został zrealizowany na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. To samo potwierdza treść księgi wieczystej [...] dla omawianej działki (zob. k. 25 verte akt administracyjnych organu pierwszej instancji) ujawniająca, że działka ta została wywłaszczona na podstawie takiej właśnie decyzji w 2014 r. i pozostaje obecnie w domenie Miasta [...], pod zarządem Zarządu Dróg Miejskich w W.. Oznacza to, że nie można abstrahować również od art. 11i ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który wyłącza w stosunku do zezwoleń wydawanych na podstawie specustawy stosowanie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W takim ujęciu, drogowy charakter działki nr [...] tym bardziej jawi jako ukształtowany zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej i to "ponad" przeznaczenie określone w planie miejscowym. Z tej perspektywy motywy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wiążące ochronę interesu właściciela działki drogowej nr [...] z koniecznością zachowania na niej potencjalnej możliwości zabudowy usługowej, nie mogą być podzielone. Oznacza to, że wymaganie sformułowane wobec skarżącej, aby projektowała ścianę z witryną szklaną i bilans terenu w taki sposób, który zabezpieczy przyszłą zabudowę usługową na działce nr [...], nie mogło stanowić podstawy odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.Podobnie ocenić należy zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 2 pkt 12, § 6 pkt 5, § 24 ust. 8 oraz § 33 ust. 8 planu. Skarżąca słusznie akcentuje, że definicja z § 2 pkt 12 planu ma charakter ogólny i nie może być odczytywana w oderwaniu od ustaleń szczegółowych. Skoro § 6 pkt 5 planu wprost stanowi, że minimalny procentowy wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej obowiązuje w przypadku nowej inwestycji na każdej pojedynczej działce lub w całej jednostce terenowej, a dla jednostki UU7 § 24 ust. 8 ustala ten wskaźnik na poziomie 15% dla całej jednostki, natomiast § 24 ust. 3 określa maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowanej na poziomie 60% powierzchni całej jednostki terenowej, to nie było podstaw do kategorycznego wniosku, że w odniesieniu do części działki nr [...] położonej w UU7 wyliczenie to musi zawsze następować wyłącznie względem samej działki inwestycyjnej. Odmiennie ukształtowany § 33 ust. 8 planu, odnoszący wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla MW1 do każdej działki lub działek stanowiących odrębną posesję, potwierdza, że plan rozróżnia oba modele wyliczeń.Stwierdzenie wadliwości wywodu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w powyższym zakresie nie prowadzi jednak do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Jak wyjaśniono wyżej, zasadnicza i samodzielna przeszkoda dla wydania pozwolenia na budowę wynikała z kolizji projektowanego obiektu budowlanego z obowiązkowymi elementami zagospodarowania terenu przewidzianymi dla istniejącego budynku Wspólnoty przy ul. [...]. Już ta jedna okoliczność wystarczała do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego.Nie są również usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 7, art. 8 § 1, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 7a § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Skarżąca kasacyjnie utrzymuje, że Wojewoda jedynie powtórzył rozważania Prezydenta, nie rozpoznał ponownie sprawy i nie odniósł się do argumentów odwołania. Nawet jeśli uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie było wolne od pewnych uproszczeń, nie można przyjąć, że miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Zebrany w aktach administracyjnych materiał pozwalał na ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, a zasadnicza przeszkoda miała charakter materialnoprawny. Sama zbieżność argumentacji organów obu instancji nie świadczy jeszcze o naruszeniu art. 15 K.p.a. Zasada dwuinstancyjności wymaga ponownego rozpoznania sprawy, nie wymaga natomiast redakcyjnie odmiennego ujęcia każdego argumentu.Także zarzut naruszenia art. 7a § 1 K.p.a. nie może być uznany za skuteczny. Nawet przy przyjęciu wykładni korzystniejszej dla skarżącej w kwestii kwalifikacji działki nr [...] i sposobu obliczania wskaźników planistycznych, pozostawała aktualna odrębna, wystarczająca przyczyna odmowy udzielenia pozwolenia na budowę związana z opisaną wyżej kolizją zamierzenia R. S.A. z zagospodarowaniem terenu zatwierdzonym decyzją z dnia 29 października 2007 r. Pozostałe uwagi skarżącej dotyczące wnikliwości postępowania dowodowego miały w tej sytuacji znaczenie drugorzędne wobec materialnoprawnego charakteru sporu.Nie może odnieść skutku również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzut tego rodzaju może być skuteczny, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala odtworzyć toku rozumowania Sądu i uniemożliwia kontrolę instancyjną. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Zaskarżony wyrok zawierał dostateczne przedstawienie motywów, które doprowadziły Sąd pierwszej instancji do oddalenia skargi, a R. S.A. mogła w kontrze do stanowiska Sądu sformułować rozbudowane zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się zarówno do prawa materialnego, jak i postępowania.Reasumując, zaskarżony wyrok oddalający skargę R. S.A. odpowiada prawu. Odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę znajdowała wystarczającą podstawę w kolizji projektowanego budynku usługowego z obowiązkowymi elementami zagospodarowania terenu przewidzianymi w projekcie zagospodarowania działki zatwierdzonym decyzją z dnia 29 października 2007 r., co w szczególności dotyczyło miejsca gromadzenia odpadów wymaganego dla istniejącego budynku Wspólnoty. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, choć częściowo trafnie kwestionujące wywody uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie były wystarczające do podważenia samej jego sentencji.W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a..