Wyrok - I OSK 1964/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 czerwca 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Gospodarka mieniem. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2022 r. sygn. akt l SA/Wa 535/22 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2021 r. nr DAP-WOOddalono skargę kasacyjną. Gospodarka mieniem. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2022 r. sygn. akt l SA/Wa 535/22 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2021 r. nr DAP-WO
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
Skarb Państwa
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
25 czerwca 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Jolanta Rudnicka
Podstawa prawna
art. 145
kpa
art. 146
kpa
art. 8
kpa
art. 12
kpa
art. 149
kpa
art. 151
kpa
art. 151
ppsa
art. 174
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 września 2022 r. sygn. I SA/Wa 535/22 oddalił skargę J.P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2021 r. odmawiającą uchylenia wcześniejszej decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia 10 czerwca 2016 r., która utrzymywała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 18 marca 2016 r. o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez A.M.Skargę kasacyjną od wyroku wywiodła J.P. zarzucając Sądowi pierwszej instancji:1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a), a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k p a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 12 § 1 k.p a. poprzez obliczenie upływu 5-letniego terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. z pominięciem;- faktu, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie i w tym terminie zostało wydane postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.),- opieszałości organu administracyjnego w wydaniu decyzji, przejawiającej się w szczególności w ponawianych kilkakrotnie przez organ, pozorowanych czynnościach nakierowanych na przekroczenie terminu określonego wart. 146 § 1 k.p.a.,- zawieszenia biegu terminów administracyjnych wynikającego z art. 15zzr i art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374);2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to art. 151p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi zamiast uchylenia zaskarżonej decyzji celem stwierdzenia przez organ administracji publicznej, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa.Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz poprzedzającej go decyzji. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy. Wniesiono o przyznanie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych od strony przeciwnej.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się niezasadne.Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020, poz. 256 – dalej: k.p.a.), art. 146 § 1 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a. wskazać trzeba, że skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji błędne obliczenie 5-letniego terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie faktu złożenia wniosku o wznowienie postępowania w terminie oraz wydania postanowienia o wznowieniu w tym terminie, a także opieszałości organu administracyjnego przejawiającej się w ponawianych, pozorowanych czynnościach nakierowanych na przekroczenie tego terminu, a także zawieszenia biegu terminów administracyjnych wynikających z ustawy o COVID-19.Zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a., uchylenie decyzji ostatecznej z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. jest niedopuszczalne, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło pięć lat. Jak prawidłowo wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku, termin ten ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że nie podlega on zawieszeniu, przerwaniu ani przywróceniu (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. II OSK 15/21). Upływ wskazanego terminu definitywnie zatem zamyka drogę do wzruszenia decyzji, niezależnie od istnienia podstaw wznowieniowych. W niniejszej sprawie decyzja pierwotna Ministra Skarbu Państwa z dnia 10 czerwca 2016 r. została doręczona stronom w czerwcu 2016 r. Wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez J.P. w dniu 31 lipca 2019 r., czyli przed upływem pięcioletniego terminu. Postanowieniem z dnia 25 listopada 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wznowił postępowanie. Jednakże zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, odmawiająca uchylenia decyzji pierwotnej, zapadła dopiero w dniu 7 grudnia 2021 r. W tym momencie, tj. w dacie wydania decyzji w postępowaniu wznowieniowym, pięcioletni termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., upłynął. Argumentacja skarżącej kasacyjnie dotycząca opieszałości organu administracyjnego oraz podejmowania pozorowanych czynności mających na celu przekroczenie terminu, jakkolwiek może wskazywać na ewentualne naruszenia zasad szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.) oraz budowania zaufania do organów administracji (art. 8 § 1 k.p.a.), to nie może skutkować pominięciem materialnoprawnego charakteru terminu z art. 146 § 1 k.p.a. W kontekście podnoszonej w skardze kasacyjnej argumentacji dotyczącej zwłoki w rozpoznaniu złożonego wniosku wskazać trzeba, że kwestia dynamiki działań organu pozostaje poza granicami niniejszej sprawy. Ustawodawca wyposażył wnioskodawców w instrumenty prawne służące zwalczaniu opieszałości organów, natomiast to rzeczą danego podmiotu pozostaje skorzystanie z przysługujących mu praw. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że upływ pięcioletniego terminu jest przeszkodą do uchylenia decyzji, niezależnie od okoliczności, które do niego doprowadziły.Również, zarzut dotyczący pominięcia zawieszenia biegu terminów administracyjnych wynikających z ustawy o COVID-19 jest niezasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie podkreślił, że przepis art. 146 § 1 k.p.a. ustanawia termin materialny. Przepisy specustawy COVID-19 (art. 15zzr i art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych) wprowadzały zawieszenie biegu terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, jednakże dotyczyły one terminów proceduralnych, a nie materialnych. Co więcej, przepisy te zostały uchylone przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. Zatem, nawet gdyby przyjąć, że miałyby one zastosowanie do niniejszej sprawy, to i tak nie zmieniłoby to materialnego charakteru terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Tym samym, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował przepis art. 146 § 1 k.p.a., oddalając skargę z uwagi na upływ wskazanego terminu.Niezasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. i art. 151 § 2 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien był uchylić zaskarżoną decyzję, aby organ administracji publicznej mógł stwierdzić, że decyzja pierwotna została wydana z naruszeniem prawa, zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. Wskazano także na związanie organu i Sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1115/16, w którym to wyroku Sąd, w przekonaniu skarżącej, miał przesądzić kwestię następstwa prawnego i spełnienia przesłanek repatriacyjnych przez jej poprzedniczkę prawną.Zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a., w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku z dnia 9 września 2022 r. oddalił skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, która to decyzja odmówiła uchylenia pierwotnej decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia 10 czerwca 2016 r. Sąd wskazał, że podstawą oddalenia skargi był upływ pięcioletniego terminu z art. 146 § 1 k.p.a. W tej sytuacji, skoro Sąd uznał, że z uwagi na upływ terminu materialnego brak jest możliwości uchylenia decyzji, to nie było podstaw do uchylania zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w celu wydania przez ten organ orzeczenia deklaratoryjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę, potwierdził prawidłowość działania organu, który – w obliczu upływu terminu – nie mógł uchylić decyzji pierwotnej. Należy podkreślić, że nie jest tak, że wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1115/16, przesądzał kwestię obywatelstwa polskiego A.M.. W zakończonym tym wyrokiem postępowaniu sądowym nie zajmowano stanowiska co do tej kwestii, ponieważ brak było dokumentów potwierdzających przysługiwanie A.M. tytułu prawnego do nieruchomości objętej wnioskiem. Z uwagi na brak stosownej dokumentacji, wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty załatwiono odmownie. Natomiast, jak wynika z akt sprawy, w postępowaniu wznowieniowym (pomimo wezwania) nie wykazano obywatelstwa T.M. ani też tego, że A.M. i T.M. opuścili byłe terytorium RP w związku z wojną rozpoczętą we wrześniu 1939 r. oraz przybyli na obecne terytorium RP z przyczyn związanych z wybuchem II wojny światowej. Jak przyjął Sąd pierwszej instancji, co pozostaje niekwestionowane i udokumentowane w aktach sprawy skarżąca była wzywana do udokumentowania w sposób prawem przewidziany obywatelstwa T.M. oraz tego, że A.M. i T.M. opuścili byłe terytorium RP w związku z wojną rozpoczętą we wrześniu 1939 r. oraz przybyli na obecne terytorium RP z przyczyn związanych z wybuchem II wojny światowej. Pomimo wezwań kwestie te nie zostały udokumentowane. To właśnie z tych przyczyn, w ocenie organu, nie zaistniała przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. ujawnienie nowych dowodów mających istotne znaczenie dla sprawy. Co prawda w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji skarżąca złożyła dodatkowy dowód (decyzję Wojewody [...] z dnia 17 czerwca 2022 r.), z której wynikało, że T.M. posiadał obywatelstwo polskie w dniu wybuchu II wojny światowej, jednakże ta okoliczność, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, została udokumentowana dopiero na etapie wyrokowania w niniejszej sprawie.Związanie organu i Sądu oceną prawną wyrażoną w poprzednim wyroku na podstawie art. 153 p.p.s.a. dotyczy wyłącznie tych zagadnień, które zostały w sposób jednoznaczny i kategoryczny przesądzone. W niniejszej sprawie wyrok w sprawie o sygn. I SA/Wa 1115/16 koncentrował się na braku tytułu prawnego do nieruchomości, a nie na kwestii obywatelstwa czy przesłanek repatriacyjnych w odniesieniu do wszystkich wymaganych dowodów. W konsekwencji, nie można mówić o naruszeniu art. 153 p.p.s.a. przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, ani przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w zakresie ponownego badania kwestii obywatelstwa i opuszczenia terenów RP, skoro poprzedni wyrok nie rozstrzygał tych kwestii w sposób ostateczny i kompleksowy dla potrzeb wznowienia postępowania.W świetle powyższego, zarzut nieuzasadnionego oddalenia skargi zamiast uchylenia zaskarżonej decyzji w celu stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa jest bezzasadny. Skoro Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że upłynął materialny termin do uchylenia decyzji pierwotnej, a jednocześnie organ miał podstawy do stwierdzenia, że brak było przesłanek do wznowienia postępowania (w zakresie wykazania wszystkich niezbędnych okoliczności, pomimo nowych dowodów dotyczących tytułu prawnego), to brak było podstaw do zastosowania art. 151 § 2 k.p.a. i skierowania sprawy do organu w celu wydania orzeczenia deklaratoryjnego o naruszeniu prawa. Decyzja organu odmawiająca uchylenia decyzji pierwotnej była zgodna z prawem w kontekście upływu terminu z art. 146 § 1 k.p.a., co skutkowało oddaleniem skargi.Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest zgodny z prawem, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znajdują uzasadnienia.Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a..