Wyrok - II SA/Kr 12/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - z dnia 19 marca 2026
Teza
Oddalono skargę. Administracyjne postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2026 r. sprawy ze skargi Gminy Krynica Zdrój na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 23 października 2025 r. znak: K.RUT.477.73.2025 w przedmiocie nałożenia administracyOddalono skargę. Administracyjne postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2026 r. sprawy ze skargi Gminy Krynica Zdrój na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 23 października 2025 r. znak: K.RUT.477.73.2025 w przedmiocie nałożenia administracy
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
powód
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
19 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Przewodniczący
Anna Kopeć
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
Dyrektor Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor ZZ") decyzją z 4 marca 2025 r., znak: KN.ZUT.477.23.2025.IO, wydaną m.in. na podstawie art. 472aa ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm., dalej: "Pw"), nałożył na Gminę Krynica-Zdrój (dalej: "gmina") administracyjną karę pieniężną w wysokości 22 155 zł, za okres I kwartału 2024 r., za korzystanie bez pozwolenia wodnoprawnego z usług wodnych w zakresie odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych do potoku Czerwony wylotami "W4" w km 0+324 i "W3" w km 0+235,5.Uzasadniając decyzję organ I instancji wskazał na wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego z 31 grudnia 2013 r. (w dniu 31 grudnia 2023 r.) oraz na wynikającą z oświadczenia ilość wody (5 908,04 m3), wysokość opłaty zmiennej uiszczonej bez kwestionowania jej w trybie reklamacyjnym (4 431 zł), a także to, że z pisma z 24 stycznia 2025 r. wynika, że gmina dopiero zleciła opracowanie wniosku, który złoży w ciągu dwóch miesięcy.Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor RZGW") decyzją z 23 października 2025 r., znak: K.RUT.477.73.2025, wydaną po rozpatrzeniu odwołania Gminy Krynica Zdrój, utrzymał decyzję Dyrektora ZZ w mocy.W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał, że gmina nie skorzystała z możliwości przewidzianej w art. 414 Pw, a – żeby zdążyć – powinna była złożyć wniosek z operatem co najmniej w październiku 2023 r.Od I do IV kwartału 2024 r. gmina wykazywała, że odprowadza wody bez pozwolenia, na podstawie czego ustalano jej opłaty zmienne. W związku z brakiem pozwolenia nie mogła być naliczona opłata stała (art. 271 ust. 4 pkt 1 Pw), zaś prawo nie przewidywało opłaty podwyższonej dla użytkowników bez pozwolenia (art. 280 Pw). Nowelizacja (Dz. U. z 2023 r. poz. 1963) w miejsce opłaty podwyższonej wprowadziła instytucję administracyjnej kary pieniężnej (art. 472aa Pw), czego gmina była świadoma, bo nowe przepisy opublikowano pół roku przed wygaśnięciem pozwolenia. Ciężar gatunkowy korzystania z usług wodnych bez pozwolenia jest znaczący. Pozwolenie stanowi instrument zarządzania zasobami wodnymi w celu ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniami oraz niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją. W pozwoleniu ustala się istotne kwestie z punktu widzenia ochrony środowiska, takie jak warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę środowiska, interesów ludności i gospodarki w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. Wydawanie pozwoleń ma na celu ochronę i poprawę stanu ekologicznego i chemicznego wód powierzchniowych. Brak pozwolenia powodować może obciążanie środowiska w sposób niekontrolowany pod kątem jakościowym i ilościowym, co w przypadku wielu podmiotów na obszarze dorzecza w tym samym okresie bez ważnego pozwolenia uniemożliwia zarządzanie zasobami wodnymi. Wody opadowe ulegają zanieczyszczeniu już w trakcie opadu w wyniku kontaktu z powietrzem atmosferycznym, wychwytując z niego pyły, produkty niespalonego paliwa, substancje stałe i gazowe oraz inne. W następstwie opadu powstaje zaś spływ powierzchniowy, który ulega dalszemu zanieczyszczeniu. Dopiero na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia zaakceptowany zostanie (lub też nie) dobór zaproponowanego rozwiązania technicznego do odprowadzania i podczyszczania wód opadowych, który zależny jest od rodzaju odbiornika oraz stopnia jego wrażliwości i warunków przestrzennych zlewni. Natomiast w sytuacji braku urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych, gdy wody opadowe są odprowadzane bezpośrednio do odbiornika, uwzględniony zostaje w nowym pozwoleniu ich wpływ na zlewnię oraz określone zostają warunki brzegowe udzielonego pozwolenia.Nie można każdego złożonego odwołania strony rozpatrywać w oderwaniu od warunków makro w ochronie środowiska. Nie można zakładać, że nawet jeśli odprowadzanie wód opadowych odbywało się w czasie, kiedy gmina nie posiadała pozwolenia, w identyczny sposób jak miało to miejsce pod wygasłym pozwoleniem, to nadal będzie się tak odbywać niezależnie od wydania pozwolenia w przyszłości. Dopiero bowiem uzyskane pozwolenia reguluje samą możliwość odprowadzania. Inne rozumowanie prowadziłoby do zrównania samowolnego korzystania z sytuacją użytkownika, który nieprzerwanie legitymował się pozwoleniami. Gmina podjęła działania mające na celu pozyskanie dokumentacji niezbędnej do złożenia wniosku o wydanie nowego pozwolenia dopiero w 2025 r.Bez znaczenia są: składanie oświadczeń i terminowe uiszczanie opłat zmiennych, bo złożenie oświadczenia w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej jest obligatoryjne (art. 552 Pw), a ratio legis administracyjnej kary pieniężnej jest zupełnie inne. Nie występując przez prawie półtora roku z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia już po wygaśnięciu poprzedniego, gmina powinna się liczyć z konsekwencjami. Na żadnym etapie gmina nie dostarczyła dowodów na podjęcie działań wskazujących na chęć uregulowania sytuacji przed wygaśnięciem pozwolenia, a następnie w 2024 r.Zastosowanie art. 189f kpa nie wchodzi w grę, bo waga naruszenia prawa nie była znikoma, a do zaprzestania naruszania prawa – które było zdarzeniem ciągłym i długotrwałym, a nie krótkotrwałym i incydentalnym – nie doszło (od stycznia 2024 r. do końca drugiego kwartału 2025 r.). Administracyjne kary pieniężne to środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków.W skardze na ww. decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor RZGW") z 23 października 2025 r., znak: K.RUT.477.73.2025, strona skarżąca Gmina Krynica Zdrój wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez zaniechanie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Podniosła, że delikt był wynikiem przeoczenia upływu terminu ważności pozwolenia. Podkreśliła, że po wygaśnięciu pozwolenia nadal regularnie uiszczała opłaty zmienne. Wskazała, że charakter korzystania jest tak oczywisty i społecznie niezbędny, że nie ma ryzyka nieuwzględnienia wniosku o nowe pozwolenie. Jej zdaniem zasada współdziałania organów wymagała zwrócenia jej uwagi na zbliżający się termin wygaśnięcia pozwolenia, zwłaszcza jeśli organ przyjmował nienależne opłaty.W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW wniósł o oddalenie skargi w całości, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 z późn. zm.).Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.Z punktu widzenia powyższego należy stwierdzić, że skarga jest bezzasadna.Skarga jest oparta na jednym zarzucie, a mianowicie naruszeniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez zaniechanie odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Strona skarżąca nie kwestionuje zatem sposobu obliczenia kary pieniężnej, czyli nie kwestionuje jej co do wysokości.Omawiany przepis brzmi następująco:Art. 189f. § 1. Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.Odnosząc się w ogólności do tego przepisu trzeba wskazać, że kreuje on dla organu uprawnienie w postaci możliwości orzekania w pewnej przestrzeni decyzyjnej. Możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przewidziana w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. została bowiem pozostawiona uznaniu organu administracji, co ma wpływ na zakres kontroli legalności sprawowanej przez wojewódzki sąd administracyjny w tym zakresie. Przyjmuje się, że kontrola ta jest ograniczona do badania, czy granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone i czy podjęte rozstrzygnięcie nie miało charakteru dowolnego.(wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2025 r. III OSK 330/23 LEX nr 3980754 , tak samo wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2025 r. III OSK 329/23, LEX nr 3980755 oraz wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2025 r. III OSK 1598/24 LEX nr 3980659).Należy w tym miejscu przypomnieć, że kara została nałożona za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych bez pozwolenia wodnoprawnego za I kwartał 2024 r. Zgodnie z niekwestionowanymi ustaleniami organów pozwolenie wodnoprawne wygasło 31 grudnia 2023 r. a Gmina Krynica Zdrój zleciła opracowanie nowego wniosku o pozwolenie dopiero w styczniu 2025r. ( jak twierdzi się w skardze – z powodu przeoczenia). Wynika z tego również, że w momencie wydawania decyzji przez organy obu instancji – Gmina stosownym pozwoleniem nadal się nie legitymowała.Paragraf 1 pkt 1 art. 189 f k.p.a., do którego odwołuje się strona skarżąca, dla możliwości odstąpienia od wymierzenia kary - zawiera dwie przesłanki: mianowicie waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.W świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. kontrola zaistnienia przesłanki "znikomej" wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego.Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego. Oczywistym przy tym pozostaje to, że instytucja przewidziana w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być jednak stosowana ze szczególną rozwagą. Jeśli bowiem ustawodawca nałożył określony obowiązek, to podmiot jest zobowiązany ten obowiązek wykonać. Kara administracyjna jest naturalną reakcją na jego niewypełnienie ( wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2025 r. III OSK 1714/24 LEX nr 4013436 ).W niniejszej sprawie organy szeroko uzasadniały, z jakich powodów uważają, że nie zachodzi przesłanka znikomości naruszenia prawa w sytuacji odprowadzania wód bez pozwolenia ( w tak długim okresie czasu).Sąd podziela tę argumentację. Jak to bowiem trafnie wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 11 lutego 2026 r., sygn. II SA/Gd 879/25 LEX nr 4031191: "ciężar gatunkowy naruszenia prawa polegający na korzystaniu z wód bez wymaganej zgody wodnoprawnej jest znaczący, gdyż stanowi naruszenie podstawowych obowiązków prawnych związanych z gospodarką wodną. Działanie takie godzi w podstawy skonstruowanego przez ustawodawcę systemu gospodarowania wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Odstąpienie od wymierzenia sankcji administracyjnej za brak pozwolenia musi być traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe".Niezależnie zaś od kwestii oceny znikomości naruszenia – decydujące w sprawie jest to, że nie zaistniała możliwość zastosowania omawianego przepisu ze względu na niespełnienie drugiej z przesłanek z art. 198f § 1 pkt 1 k.p.a., a mianowicie wymogu, aby jednocześnie strona zaprzestała naruszenia prawa (przesłanka kumulatywna). "Znikoma waga naruszenia prawa jest wprawdzie konieczną, ale niewystarczającą przesłanką odstąpienia od wymierzenia kary. Z brzmienia przepisu § 1 pkt 1 wynika, że musi być spełniona łącznie druga przesłanka, a mianowicie strona zaprzestała naruszania prawa (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. IX art. 189f , publ. Lex/el.)."Przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wymaga, aby strona będąca sprawcą deliktu administracyjnego "zaprzestała naruszenia prawa", co należy interpretować w ten sposób, że przesłanka ta, po pierwsze, odnosi się do dobrowolnego przerwania stanu naruszenia prawa przez jego sprawcę przed stwierdzeniem tego stanu przez upoważniony organ administracji, po drugie zaś, ma ona zastosowanie co do zasady tylko do deliktów wieloczynowych o charakterze ciągłym, deliktów trwałych lub deliktów ciągłych popełnianych z zaniechania oraz - wyjątkowo - może mieć zastosowanie do takich deliktów jednoczynowych (formalnych lub skutkowych), co do których istnieje możliwość spełnienia przesłanki zaprzestania naruszenia prawa w toku aktywności podejmowanej w określonych granicach czasowo-przestrzennych. Ustalenie to eliminuje potrzebę dalszej analizy, czy i w jakim zakresie waga stwierdzonego naruszenia prawa jest znikoma" ( wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2025 r. II GSK 902/25 LEX nr 4017103).W niniejszej sprawie naruszenie prawa było deliktem o charakterze ciągłym (zaniechanie), który to stan istniał także w czasie wydawania decyzji. Niezależnie zatem od tego, że Sąd podziela stanowisko organów w kwestii braku znikomości naruszenia prawa, to nie zachodzi w sprawie druga, konieczna przesłanka z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., a mianowicie zaprzestanie naruszenia prawa. Nie ma zatem możliwości zastosowania cytowanego przepisu o odstąpieniu od wymierzenia kary.Na marginesie należy zauważyć, co wynika z treści skargi, że strona skarżąca dość swobodnie podchodzi do kwestii braku posiadania pozwolenia wodnoprawnego, a więc obowiązku wynikającego z przepisów prawa. To bagatelizowanie zwraca uwagę tym bardziej, że Gmina sama jest podmiotem uprawnionym do nakładania różnorakich kar administracyjnych z różnych tytułów (np. kary za nieosiągnięcie poziomu recyklingu). Zaniedbanie osób (osoby) odpowiedzialnych za terminowe uzyskiwanie pozwolenia wodnoprawnego, w sytuacji trwania takiego stanu rzeczy przez długi czas, nie jest powodem do czynienia usprawiedliwień, lecz powodem do reakcji celem zmiany stanu rzeczy nie tylko doraźnie, ale i na przyszłość. Natomiast żądanie, aby to organ wyższej instancji zwracał uwagę stronie na brak pozwolenia, jest w istocie rzeczy manifestacją chęci zwolnienia się z obowiązku podążania za aktualnym stanem prawnym w zakresach dotyczących Gminy, co jest oczywiście stanowiskiem nie do przyjęcia.Sąd w niniejszej sprawie podziela stanowisko i rozważania WSA w Krakowie w podobnej sprawie między tym samymi stronami, dotyczącej kary pieniężnej za III kwartał 2024 r., sygn. II SA/Kr 14/26.Z wyżej wskazanych przyczyn, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi.., orzeczono jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi.