Wyrok - II SA/Kr 85/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - z dnia 19 marca 2026
Teza
Uchylono decyzję organu II i I instancji. Planowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2026 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 listopada 2025 r. znak: SKO.ZP/415/417/2025 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję orgUchylono decyzję organu II i I instancji. Planowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2026 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 listopada 2025 r. znak: SKO.ZP/415/417/2025 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję org
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
19 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Przewodniczący
Magda Froncisz
Rozstrzygnięcie
Uchylono decyzję organu II i I instancji
UZASADNIENIE
II SA/Kr 85/26UZASADNIENIEBurmistrz Miasta T. decyzją z 6 października 2025 r., znak: BAU.6730.179.2025.AS, wydaną po rozpatrzeniu wniosku W. J. (dalej: "skarżąca") z 16 czerwca 2025 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla budowy siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz budowy drogi wewnętrznej na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w T. w obrębie ewidencyjnym W. ze względu na niespełnienie warunku dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej: "upzp").Działki inwestycyjne to teren wolny od zabudowy, który od strony północnej, południowej i wschodniej przylega do terenów rolnych, użytkowanych i nieużytkowanych rolniczo, natomiast od strony zachodniej do drogi gminnej ul. [...]. Przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o luźnym charakterze. W obszarze analizowanym w znacznym oddaleniu od terenu inwestycji znajdują się działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi z zabudowaniami gospodarczymi, jednak zabudowa ta z uwagi na znaczne oddalenie nie może stanowić podstawy dla kontynuacji funkcji. Istniejąca zabudowa w obszarze analizowanym to budynki mieszkalne jednorodzinne, które mają dwie lub trzy kondygnacje. Średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 0,22. Średni wskaźnik nadziemnej intensywności zabudowy wynosi 0,2. Minimalna naziemna intensywność zabudowy wynosi 0,06. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym z uwzględnieniem wszystkich budynków wynosi 12,57%. Na poszczególnych działkach wielkości tego wskaźnika wahają się od 5,33% do 31,94%. Średnia szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej wynosi 11,69 m, minimalna 7,3 m, a maksymalna 21 m. Budynki mają wysokość od około 6,5 m do około 8 m. Geometria dachów jest w zasadzie jednorodna, dominują dachy spadziste, symetryczne, dwuspadowe. Tymczasem inwestycja ma mieć wskaźnik powierzchni zabudowy 5,97-7,06%, szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego 10-14m i wysokość budynku mieszkalnego 7-9 m. W obszarze analizy znajduje się kilka budynków o funkcji mieszkaniowej, ale są one rozmieszczone w północnej i południowej części obszaru analizowanego, w większości w znacznej odległości od inwestycji. Najbliższa zabudowa mieszkaniowa przy tej samej drodze (ul. [...]) zlokalizowana jest w odległości ok. 160 m. Choć w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne, to teren inwestycyjny znajduje się w głębi terenów rolnych poza obszarami zabudowy.Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 12 listopada 2025 r., znak: SKO.ZP/415/417/2025, wydaną po rozpatrzeniu odwołań skarżącej i W. B., utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy, wskazując przy tym, że inwestycja nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa, nie stanowi uzupełnienia istniejącego zespołu zabudowy i w efekcie będzie prowadzić do zmiany istniejącej funkcji terenu.Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zobowiązanie do wydania decyzji pozytywnej i zasądzenie kosztów postępowania (z kosztami zastępstwa procesowego), zarzucając przy tym naruszenie:1) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp przez uznanie, że zasada dobrego sąsiedztwa nie jest spełniona, podczas gdy w obszarze analizowanym są budynki mieszkalne jednorodzinne o parametrach zbliżonych do inwestycji;2) art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 140 kpa przez nieuwzględnienie, że w sąsiedztwie są budynki o parametrach zbliżonych do inwestycji;3) art. 8 § 2 kpa przez wydanie decyzji negatywnej, podczas gdy dla działek sąsiednich dostępnych z ul. [...] w bardzo bliskiej odległości wydano decyzje WZ i pozwolenia na budowę;4) art. 15 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 140 kpa przez zaniechanie samodzielnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego i oparcie się wyłącznie na ustaleniach decyzji odmownej.W uzasadnieniu skargi podniosła, że organy nie wyjaśniły, dlaczego planowana zabudowa mieszkaniowa nie może współistnieć z terenami rolnymi, na których nie jest prowadzona żadna działalność rolnicza. Organy nie wzięły pod uwagę zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi działek nr: [...] i [...] a także działek nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Organ odwoławczy nie odniósł się merytorycznie do odwołania; wspomniał o zmianie funkcji rolniczej działek inwestycyjnych, ale przecież według organu pierwszej instancji nie ma potrzeby uzyskiwania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (klasy RV, RIVb, RIVa pochodzenia mineralnego).W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.Organy wydały w sprawie decyzję odmowną, bazując na stwierdzeniu, że w zakresie, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. brak jest podstaw do stwierdzenia, że zostały spełnione przesłanki tego przepisu. Innymi słowy, w ich ocenie brak podstaw do stwierdzenia, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.W pierwszej kolejności wyznaczono obszar analizy. Zgodnie z art. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2024.1130 t.j., dalej "u.p.z.p.") – "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę".Przepis ten w sprawie znajdzie zastosowanie jako dodany przez art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. (Dz.U.2021.1986) zmieniającej u.p.z.p. z dniem 3 stycznia 2022 r. Z kolei brzmienie tego przepisu obowiązuje sprzed zmiany dokonanej z dniem 24.09.2023r., a to w związku z art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2023.1688), który stanowi:2. Do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie:1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym.Ponieważ wjazd na teren objęty wnioskiem odbywać się będzie od strony zachodniej, szerokość terenu od strony drogi stanowi front "działki" i wynosi 116m. Granice obszaru analizowanego ustalone zostały w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki, czyli w odległości ok. 348m. Wyznaczony w ten sposób obszar stanowi w świetle ww. ustawy minimalny obszar, w którym zabudowę, jej funkcję oraz zagospodarowanie terenu poddano analizie. Sąd nie ma zastrzeżeń co do sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego.W decyzji organ I instancji wskazał, w oparciu o sporządzoną analizę, że obszar analizowany obejmuje w głównej mierze tereny rolne nieużytkowane rolniczo, tereny zalesione oraz tereny zabudowy mieszkaniowej. Teren objęty wnioskiem stanowią działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obejmujące teren wolny od zabudowy. Przedmiotowe działki od strony północnej, południowej i wschodniej przylegają do terenów rolnych, użytkowanych i nieużytkowanymi rolniczo, natomiast od strony zachodniej do drogi gminnej ul. [...]. Przy ul. [...], ul[...] i ul. [...] zlokalizowana jest mieszkaniowa jednorodzinna i posiada ona luźny charakter. Organ wskazał dalej, że w obszarze analizy, w znacznym oddaleniu od działki objętej wnioskiem, znajdują się działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi z zabudowaniami gospodarczymi, umieszczone w północnej i południowej części obszaru analizowanego, w większości usytuowane w znacznej odległości od planowanego zamierzenia. Najbliższa zabudowa mieszkaniowa przy tej samej drodze (ul. [...]) zlokalizowana jest w odległości ok. 160 m2. Mimo, że w obszarze analizy znajdują się budynki mieszkalne, to teren objęty wnioskiem znajduje się poza obszarem zwartej zabudowy. W związku z powyższym organ stwierdził, że planowana lokalizacja nie spełnia warunku "dobrego sąsiedztwa", nie będzie stanowić uzupełnienia istniejącego zespołu zabudowy mieszkaniowej i będzie prowadzić to do zmiany funkcji terenu. Stanowi to podstawę dla ustalenia braku możliwości lokalizacji nowej zabudowy na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w T. w obrębie ewidencyjnym W. . Organ stwierdził, że lokalizacja zabudowy mieszkaniowej na wymienionych działkach byłaby naruszeniem zasady uzupełnienia i kontynuacji cech zabudowy. Działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] usytuowane są w oddaleniu od istniejącej w obszarze analizy zabudowy mieszkaniowej. O uzupełnieniu pewnej całości urbanistycznej można mówić wtedy gdy nowa zabudowa staje się integralną częścią tej całości, jakby była jej brakującym elementem. Zdaniem organu nie można tego powiedzieć o zabudowie na działkach objętych wnioskiem. W ocenie organu zabudowa ta narusza zastaną całość, burzy pewne proporcje, a z uwagi na swoje położenie przesuwa granice terenów przekształconych, zabudowanych w znaczący sposób. Zdaniem organu budowa siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie będzie realizować zasady kontynuacji funkcji rolniczej terenu. Analiza rozlokowania istniejącej zabudowy w obszarze, w tym położenia budynków przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] prowadzi do wniosku, że zasadniczo brak jest związków przestrzennych pomiędzy zabudową istniejącą i planowaną. Nowa zabudowa nie będzie współgrać również w zakresie charakteru zabudowy z zabudową istniejącą. Organ I instancji wyraził też końcowo stanowisko, niejako w opozycji do powyższego, że planowana zabudowa nie będzie stanowić uzupełnienia istniejących zespołów zabudowy mieszkaniowej, które zlokalizowane są poza obszarem analizy.Wskazana argumentacja jest błędna, gdyż pomija okoliczności, które wynikają z analizy, jak również dokonuje wadliwej ich interpretacji.Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że jak to trafnie stwierdził NSA w wyroku z dnia 27 stycznia 2026 r. II OSK 238/25, LEX nr 4030555: "Decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do jej podjęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej".Należy wobec tego zbadać, czy rzeczywiście wnioskowana inwestycja nie spełnia warunków dobrego sąsiedztwa.Zgodnie z cytowanym już art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Należy przytoczyć wobec tego kilka reprezentatywnych wypowiedzi orzeczniczych dla wyjaśnienia tego pojęcia.W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wymóg kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania standardów ładu przestrzennego. W orzecznictwie wskazuje się, że funkcja, w rozumieniu jakie nadaje temu pojęciu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza wyłącznie nakazu powielania funkcji identycznej, bez możliwości jej uzupełnienia czy też zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich. Kontynuacja funkcji rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia bowiem uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zatem warunek kontynuacji funkcji jest spełniony, nie tylko gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, ale także gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i niekolidujące z nią. W ramach zasady dobrego sąsiedztwa można więc realizować nawet zabudowę o odmiennej funkcji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, o ile harmonizuje ona z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym ( wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 stycznia 2026 r. II SA/Po 632/25 LEX nr 4025675, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2026 r. II OSK 264/24 LEX nr 4023798 ).Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji cech i parametrów zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy, oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego (wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 grudnia 2025 r. II SA/Lu 579/25 LEX nr 4022512).Wprowadzenie kolejnych obiektów o funkcji mieszkaniowej na obszarze, gdzie taka funkcja już występuje, nie tylko nie narusza ładu przestrzennego, ale jest jego naturalną konsekwencją. Tym bardziej wprowadzenie na tym obszarze zabudowy jednorodzinnej, ale w formie bliźniaczej, czy szeregowej nie narusza warunku kontynuacji funkcji mieszkalnej jednorodzinnej ( wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2025 r. II OSK 1538/23, LEX nr 4014375 ).Należy ponadto wyjaśnić pojęcie "działka sąsiednia". Pojęcia "działki sąsiedniej" (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) nie należy ograniczać do działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Pojęcie "działki sąsiedniej" powinno być rozumiane względnie szeroko i prowadzić do uznania za działkę sąsiednią każdej działki, która tworzy z terenem inwestycji pewną urbanistyczną całość w ramach wyznaczonego w sprawie obszaru analizowanego. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu przestrzennego oraz zasady zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.) ( wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2023 r. II OSK 602/21 LEX nr 3515501 ). Pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać tylko do działek zlokalizowanych przy tej samej drodze publicznej. Pojęcie to należy odnosić do nieruchomości, czy też terenów położonych w okolicy i tworzących pewną całość. Przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość. Przy określaniu parametrów przyszłej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne więc będzie nawiązywanie także do cech tych nieruchomości niegraniczących bezpośrednio z przyszłą zabudową, które jednak znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość. Należy zatem stwierdzić, że wystarczające jest spełnienie przez działkę sąsiednią ogólnego wymogu dostępności do drogi publicznej. Skoro działka sąsiednia to nieruchomość znajdująca się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość, za oczywiste należy uznać, że dostępność z tej samej drogi nie oznacza, że działka sąsiednia musi być położona przy tej samej drodze publicznej, co teren, na którym ma powstać planowana inwestycja ( wyrok NSA z 19 grudnia 2019 r. II OSK 3393/18 LEX nr 2799523 ). Przez pojęcie "działki sąsiedniej" nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, czy też działek wybiórczo poddanych analizie planistycznej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość, w tym także po drugiej stronie tej samej ulicy ( wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r. II OSK 574/18, LEX nr 3015119 ). Sąsiedztwu w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. należy nadać szerokie znaczenie - działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położna w okolicy tworzącej urbanistyczną całość ( wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 marca 2018 r. II SA/Gl 51/18 LEX nr 2482926 ). "Działką sąsiednią" jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego - pomimo, iż w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. mowa jest o działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej ( wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2024 r. II SA/Kr 1441/23 LEX nr 3694332 ). Pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować funkcjonalnie, jako nieruchomość lub część nieruchomości, położoną w bliskiej okolicy terenu inwestycji, tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie ( wyrok NSA z dnia 13 marca 2025 r. II OSK 1883/22 LEX nr 3901593).Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, wskazać trzeba, (wbrew końcowemu stanowisku organu) że w obszarze analizy znajduje się obszar zabudowy (a nawet dwa, na północ i na południowy zachód od terenu inwestycji), zawierający zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W tabeli dołączonej do analizy analizator wskazał na 33 zabudowane nieruchomości, z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Można także powiedzieć, że teren inwestycji sytuuje się pomiędzy tymi dwoma obszarami tworzącymi urbanistyczną całość. Należy zatem zadać pytanie, czy okoliczność, eksponowana w decyzji organu I instancji oraz w analizie, że teren inwestycji jest bezpośrednio otoczony użytkami i nieużytkami rolniczymi - może mieć decydujące znaczenie dla odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy ( przy jednoznacznym stwierdzeniu, że sam teren inwestycji nie jest objęty ochroną na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). W ocenie Sądu nie, z uwagi na fakt, że wbrew twierdzeniom organów spełniona jest przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jak wynika z powyższych przytoczeń, orzecznictwo szeroko pojmuje rozumienie "działki sąsiedniej", akcentując iż wystarczające jest położenie działki, do której można nawiązać parametry, w "okolicy" ( w granicach obszaru analizy). Tymczasem w kontrolowanej sprawie niezależnie od obszarów zabudowy położonych, jak to już wskazano, w ramach obszaru analizy, istnieją działki zabudowane, leżące przy tej samej drodze publicznej, o tej samej funkcji ( zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), co wprost, literalnie, wypełnia wymogi ustawowe. Są to działki nr [...], [...] [...], [...], [...], [...]. Powtórzyć należy, że wymienione działki leżą przy tej samej drodze publicznej ( ul. [...]), a wskazane wyżej orzecznictwo nakazuje przy wykładni "sąsiedztwa" brać pod uwagę nie tylko działki stricte sąsiednie, ale także leżące w bliższym bądź dalszym otoczeniu ( rzecz jasna w ramach obszaru analizowanego). Jeśli zatem przy tej samej drodze publicznej w obszarze analizy leżą działki zabudowane w ramach tej samej funkcji, jaką prezentuje wniosek inwestora (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), to nie sposób twierdzić, tak jak uczynił to organ I instancji i powielił organ odwoławczy, że nie została spełniona przesłanka dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Samo twierdzenie, że istniejąca zabudowa jest odległa od terenu inwestycji, także nie wytrzymuje krytyki. Skoro bowiem najbliższa działka zabudowana znajduje się 160 m od terenu inwestycji, to oznacza, że leży w połowie drogi między tym terenem, a krańcem obszaru analizowanego (wyznaczonego, co należy podkreślić, w minimalnej ustawowej odległości, bez poszerzania w celu "poszukiwania" działek). Tym sposobem organy wadliwie zarzuciły niespełnienie przesłanki dobrego sąsiedztwa.Nie może stanowić o odmowie ustalenia warunków zabudowy okoliczność, że zabudowa, do której winien odnieść się analizator, ma charakter "luźny", a zabudowa projektowana dotyczy 7 domów jednorodzinnych. Cytowane na wstępie orzeczenia wyraźnie bowiem wskazują, że przy ocenie kontynuacji funkcji nie chodzi o zabudowę identyczną, ale taką, która może być uznana za uzupełnienie. Kompleks kilku domów jednorodzinnych z całą pewnością stanowi uzupełnienie obszaru zabudowy domów jednorodzinnych bardziej od siebie oddalonych, a sama identyczność funkcji (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) nie budzi wątpliwości.Należy też podkreślić, że argumentacja wskazująca, że teren leży wśród użytków i nieużytków rolnych nie może odnieść skutku. W tym kontekście istotne jest, że sam teren inwestycji znajduje się na gruntach, które nie podlegają ochronie wedle ustawy z 3.02.1995 o ochronie gruntów rolnych i leśnych.Co się tyczy parametrów planowanej inwestycji, to z ustaleń organu I instancji wynika, że pokrywają się one w zasadzie ze średnimi parametrami budynków z obszaru analizowanego, lub mieszczą się w widełkach tych parametrów. Jednak pamiętać trzeba, że to organ ustala parametry zabudowy i jakkolwiek oczywiście powinien kierować się wnioskiem ( przyjmując go jako punkt wyjścia), to może i powinien te parametry korygować, w zależności od wyników analizy.Co się tyczy pełnienia przez obszar wokół terenu planowanej inwestycji funkcji przyrodniczej, to ten argument wysunięty przeciwko inwestycji nie znajduje podstaw prawnych. Na terenie nie ma obszarów objętych ochroną przyrody, brak także do terenu inwestycji możliwości zastosowania ustawy o lasach, co sam organ wskazał w decyzji. Jeśli zaś Gmina chciała zadysponować tym obszarem w jakiś określony sposób, to należało to uczynić poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tylko bowiem w planie miejscowym może się w pełni realizować polityka przestrzenna Gminy w rozumieniu szerokiego spojrzenia na podległe władztwu planistycznemu gminy obszary i wytyczania ich przeznaczenia. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy takiego celu wypełnić nie może. Ustalenia takiej decyzji nie wyznaczają ram w jakich ma być kształtowany ład przestrzenny. Przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy gmina nie dysponuje bowiem władztwem planistycznym i wydaje taką decyzję wyłącznie w oparciu o ustawowe przesłanki (art. 61 u.p.z.p) ( por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2017 r. II OSK 2878/15 LEX nr 2333436 ).Końcowo trzeba jeszcze wskazać, że w odniesieniu do zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, trafne są zarzuty skarżącej co do naruszenia art. 15 k.p.a. ( a także art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. ). Rzeczywiście brak w tej decyzji analizy czy choćby skrótowego odniesienia się do zarzutów odwołania, co musi prowadzić do stwierdzenia naruszenia wspomnianych przepisów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem organ odwoławczy te zarzuty przeanalizował, być może jego rozstrzygnięcie byłoby inne.Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy ponowią wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnych ustawowych granicach ( jak dotychczas). Badając ład przestrzenny w oparciu o przepisy prawa – przyjmą, że została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie dobrego sąsiedztwa i ustalą zgodnie z przepisami parametry zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.Z wymienionych przyczyn, na zas. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 500 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata w kwocie 480 zł.. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 500 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata w kwocie 480 zł.