Wyrok - II OSK 913/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 19 marca 2026
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności. Rejestr zabytków. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Gdesz sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 1618/24 w sprawie ze skargi E.B. na czynność Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 27 października 2022 r. znak: KZ-02.4120.183.2022.MUchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności. Rejestr zabytków. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Gdesz sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 1618/24 w sprawie ze skargi E.B. na czynność Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 27 października 2022 r. znak: KZ-02.4120.183.2022.M
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono orzeczenie
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
powód
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
19 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Jacek Chlebny
Podstawa prawna
art. 145
ppsa
art. 134
ppsa
art. 141
ppsa
art. 188
ppsa
art. 146
ppsa
art. 203
ppsa
art. 64
k
art. 31
k
Pokaż pozostałe podstawy prawne (1)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 22 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 1618/24, oddalił skargę E.B. na czynność Prezydenta Miasta Krakowa z 27 października 2022 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] do gminnej ewidencji zabytków.Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.Pismem z 29 listopada 2022 r. Biuro Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie (dalej: MKZ) zwróciło się do Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: MWKZ) o "potwierdzenie zakresu objęcia ochroną konserwatorską poprzez ujęcie w ewidencji konserwatorskiej kamienicy" położonej przy ul. [...] w K. Z uzyskanych przez MKZ materiałów archiwalnych wynikało, że wskazana kamienica została zaprojektowana i wybudowana łącznie jako budynek frontowy wraz z oficyną tylną. Zdaniem MKZ obiekt ujęty w gminnej ewidencji zabytków (dalej: GEZ) pod adresem ul. [...] stanowi "całą istniejącą zabudowę, tj. kamienicę i oficynę". Pismo to zostało przesłane do wiadomości współwłaścicieli nieruchomości.Pismem z 27 października 2022 r. MWKZ, poinformował MKZ, że kamienica przy ul. [...] w . nie posiada karty ewidencyjnej i że budynek frontowy był ujęty w wojewódzkiej ewidencji założonej w latach 80-tych i został wskazany do ujęcia w GEZ. MWKZ dodał, że akceptuje włączenie zabudowy oficynowej do GEZ oraz że przystąpi do procedury jej włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków (dalej: WEZ).Pismem z 13 grudnia 2022 r. MKZ zawiadomił właścicieli nieruchomości, że, w wyniku uzgodnień z MWKZ zamiaru korekty karty adresowej kamienicy przy ul. [...] w K., z dniem 27 października 2022 r. do GEZ została włączona oficyna położona pod tym samym adresem. W załączeniu przekazano skorygowaną kartę adresową budynku.Pismem z 25 stycznia 2024 r. E.B. (dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie lub Sąd pierwszej instancji) skargę na czynność Prezydenta Miasta Krakowa z 27 października 2022 r. polegającą na dokonaniu korekty zapisu w GEZ.WSA w Krakowie, oddalając skargę uznał, że organ dostatecznie wykazał, iż istniały obiektywne okoliczności usprawiedliwiające podjęcie czynności korekty karty ewidencyjnej kamienicy położonej przy ul. [...] w K. poprzez włączenie do GEZ także oficyny położonej pod tym samym adresem i jego działaniom nie można zarzucić dowolności. Za niezasadny uznał zatem zarzut skarżącej, że czynność włączenia karty adresowej oficyny została dokonana bez należytego ustalenia, czy posiada ona cechy uprawniające organ do uznania jej za obiekt zabytkowy.Skargę kasacyjną złożyła E.B. zaskarżając wyrok w całości. Podniesiono w niej, na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) zarzuty naruszenia:I. przepisów postępowania, tj.:1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez naruszenie obowiązku dokonania oceny zgodności zaskarżonej czynności administracyjnej ze wszystkimi przepisami mającymi zastosowanie w danej sprawie, w tym brak wnikliwego i pełnego rozpoznania wszystkich zarzutów skargi, w szczególności zarzutu z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 r. (dalej: Konwencja) i art. 1 Protokołu nr I do Konwencji w zw. z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840; dalej: ustawa o ochronie zabytków), a także lakoniczne i ogólnikowe odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi.2. art. 141 § 2 i 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do części podniesionych przez stronę zarzutów, które miały znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej czynności oraz lakoniczne i ogólnikowe odniesienie się do istotnych zarzutów podniesionych przez stronę utrudniające kontrolę kasacyjną rozstrzygnięcia;II. przepisów prawa materialnego, tj.:1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 r. i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji w zw. z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków poprzez ich niezastosowanie polegające na dopuszczeniu przez Sąd pierwszej instancji ograniczenia własności przez ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków bez zapewnienia właścicielowi nieruchomości należytych gwarancji ochrony prawnej;2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków oraz § 18 i § 18a rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz. 661; dalej: rozporządzenie Ministra w sprawie prowadzenia rejestru zabytków) poprzez ich błędną wykładnię i w efekcie bezpodstawne uznanie, że nieruchomość zabudowana kamienicą wraz z oficyna położona w K. przy ul. [...] stanowi zabytek;3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten mógł stanowić podstawę materialnoprawną wpisu oficyny do GEZ, mimo że oficyna kamienicy nie znajdowała się nigdy w WEZ (taki wpis dotyczył tylko samej kamienicy bez oficyny). Jakkolwiek Sąd pierwszej instancji nie odnosi się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na wskazany przepis powoływał się w swoich pismach organ. Zarzut ten jest podnoszony z ostrożności procesowej.4. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że porozumienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków może mieć miejsce już po wydaniu zarządzenia Prezydenta w przedmiocie ewidencji zabytków.Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Krakowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi zgodnie z wnioskiem złożonym w jej treści. W tym drugim przypadku wniesiono także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa prawnego. Skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Krakowa (dalej: organ) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Organ nie żądał przeprowadzenia rozprawy.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:1. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.2. Na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 r. i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji w zw. z art. 22 ust. 5 pkt 3 i art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków oraz § 18 i § 18a rozporządzenia Ministra w sprawie prowadzenia rejestru zabytków.W rozpoznawanej sprawie organ wskazał, że czynności włączenia do GEZ zabytku nieruchomego – oficyny położonej przy ul. [...] w K. – dokonano w wyniku korekty karty adresowej kamienicy położonej pod tym samym adresem oraz po dokonaniu uzgodnień z MWKZ. Działania te podjęto w oparciu o § 18a ust. 1 rozporządzenia Ministra w sprawie prowadzenia rejestru zabytków oraz art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków (str. 5 odpowiedzi na skargę kasacyjną). Z akt administracyjnych wynika, że oficyna przy ul. [...] w K. nie była wcześniej objęta ochroną konserwatorską, co więcej, kamienica położona pod tym samym adresem nie posiadała karty ewidencyjnej w WEZ (pismo MWKZ z 27 października 2022 r.). Przywołane przez organ przepisy nie mogły zatem mieć zastosowania w sprawie. Mając na uwadze, że w piśmie z 13 grudnia 2022 r. (zawiadomienie o włączeniu oficyny do GEZ) organ powołał się wyłącznie na § 18b rozporządzenia Ministra w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, należy przyjąć, że skarżona czynność została dokonana w oparciu o art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków.Skarżąca słusznie zauważyła, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 maja 2023 r. (sygn. akt P 12/18), stwierdził, iż przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia jej jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wyjaśnił, że osłabienie ochrony własności poprzez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie określonych wartości. Nadrzędne cele, jakimi są pielęgnacja dziedzictwa narodowego oraz ochrona dóbr kultury nie upoważniają bowiem ustawodawcy do wprowadzania lub utrzymywania ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, które byłyby sprzeczne z zasadą proporcjonalności. Zdaniem Trybunału niedopuszczalna jest sytuacja, w której właściciel nieruchomości, dowiadując się o zamiarze wpisania jej przez organ do GEZ, nie ma możliwości zajęcia stanowiska w postępowaniu administracyjnym ani zakwestionowania działań podejmowanych przez organ. Trybunał podkreślił, że postępowanie administracyjne w tym przedmiocie powinno być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych kryteriach. Przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków został zatem uznany za niekonstytucyjny w zakresie określonym przez Trybunał, a jego niekonstytucyjne rozumienie zostało usunięte z systemu prawnego. Zgodnie zaś z normą wynikającą z art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP wyrok Trybunału Konstytucyjnego ulega uwzględnieniu (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09, a także R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, Rozdział II. 1.).Prezydent Miasta Krakowa, przed ujęciem oficyny przy ul. [...] w K. w GEZ, nie zawiadomił właścicieli budynku o zamiarze objęcia ochroną konserwatorską ich nieruchomości. Za takie zawiadomienie nie może w szczególności być uznane pismo z 29 lipca 2022 r., w którym MKZ zwrócił się do MWKZ o "potwierdzenie zakresu objęcia ochroną konserwatorską poprzez ujęcie w ewidencji konserwatorskiej kamienicy położonej pod adresem ul. [...] w K.". Organ nie wywiązał się zatem z ciążącego na nim obowiązku wynikającego z § 18b rozporządzenia Ministra w sprawie prowadzenia rejestru zabytków. Zgodnie z treścią tego przepisu o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do GEZ organ ma obowiązek zawiadomić właściciela zabytku co najmniej 14 dni przed planowanym terminem jej włączenia do GEZ. W konsekwencji organ nie zapewnił właścicielowi obiektu czynnego udziału w postępowaniu. Nie mógł on kwestionować przyjętych przez organ ustaleń, składać wniosków dowodowych, czy też zająć stanowiska w kwestii ograniczenia przez organ jego prawa własności.Nie przesądzając o możliwości, lub jej braku, włączenia tej nieruchomości do GEZ, należy wskazać, że powodem stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności było naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Ze względu na zaistniałe uchybienia procesowe dotyczące postępowania w przedmiocie ujęcia nieruchomości w GEZ nie stanowi zatem przedmiotu oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądzenie istnienia walorów zabytkowych obiektu na tym etapie postępowania (por. m.in. wyroki NSA z 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 907/24; 5 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 404/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2272/23; 19 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1771/22; 5 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 94/22; dostępne w CBOSA).3. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i, uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, stwierdził bezskuteczność czynności organu w oparciu o art. 146 § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a..