Wyrok - II OSK 1149/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 19 marca 2026
Teza
Oddalono skargę. Rejestr zabytków. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Gdesz sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Lublin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Lu 846/24 w sprawie ze skargi T.W. na czynność Prezydenta Miasta Lublin w przedmiocie włączenia karty adresowej dOddalono skargę. Rejestr zabytków. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Gdesz sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Lublin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Lu 846/24 w sprawie ze skargi T.W. na czynność Prezydenta Miasta Lublin w przedmiocie włączenia karty adresowej d
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
powód
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
19 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Jacek Chlebny
Podstawa prawna
art. 80
kpa
art. 52
ppsa
art. 146
ppsa
art. 145
ppsa
art. 53
ppsa
art. 150
ppsa
art. 184
ppsa
art. 204
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (2)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 9 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Lu 846/24, stwierdził bezskuteczność czynności Prezydenta Miasta Lublin polegającej na włączeniu karty adresowej zabytku – budynku [...] położonego przy ul. [...] w L. do gminnej ewidencji zabytków.Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.Karta adresowa budynku [...] położonego przy ul. [...] w L. została opracowana przez Zespół Biura MKZ Lublin w okresie od 13 września 2011 r. do 16 stycznia 2012 r.Pismem z 27 czerwca 2012 r. Miejski Konserwator Zabytków w Lublinie przekazał Lubelskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków listę zabytków, o których mowa w art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wskazanych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków (dalej: GEZ) przez Prezydenta Miasta Lublin. W odpowiedzi na to pismo w dniu 19 października 2012 r. Lubelski Wojewódzki Konserwator Zabytków przekazał informacje o uzgodnieniu przesłanego wykazu. Z wyjaśnień organu wynika, że w wyniku tych uzgodnień do GEZ została włączona karta adresowa budynku [...] położonego przy ul. [...] w L. Organ nie wskazał jednak dokładnej daty włączenia karty adresowej tego budynku do GEZ.Pismem z 12 sierpnia 2024 r. T.W. (dalej także: skarżący) wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa.Pismem z 10 października 2024 r. T.W. wniósł skargę na czynność Prezydenta Miasta Lublin polegającą na włączeniu karty adresowej budynku przy ul. ul. [...] w L. do gminnej ewidencji zabytków Miasta Lublin.WSA w Lublinie wskazał, że skarżący zachował termin do wniesienia skargi. Z jego wyjaśnień wynika, że na skutek rozmowy telefonicznej z pracownikiem Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków w Lublinie w dniu 1 sierpnia 2024 r. powziął informację o tym, iż budynek znajdujący się przy ul. [...] jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. skarżący wyczerpał środek zaskarżenia. W dniu 12 sierpnia 2024 r. (w 14 dniowym terminie biegnącym od dnia, w którym dowiedział się o podjęciu czynności dotyczącej włączenia karty adresowej do GEZ) wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w aktach sprawy brak jakiegokolwiek dowodu, iż o włączeniu karty adresowej przedmiotowego obiektu, skarżący był przez organ w jakimkolwiek terminie i formie informowany. Nie można więc przyjąć, że istnieją obiektywnie okoliczności, które wykazywałyby, że skarżący wiedział o dokonaniu tej czynności, w terminie wcześniejszym, niż czas bezpośrednio poprzedzający termin, w którym wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Wskazać należy, że nabycie nieruchomości, czy też posiadanie nieruchomości, nie daje podstaw do przyjęcia, że właściciel powinien mieć wiedzę, iż obiekt który stanowi przedmiot jego własności, jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków.WSA w Lublinie, stwierdzając bezskuteczność zaskarżonej czynności Prezydenta Miasta Lublin, za zasadny uznał zarzut skarżącego, że czynność włączenia karty adresowej budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w L. do GEZ została dokonana bez należytego ustalenia, czy obiekt ten rzeczywiście nosi cechy uprawniające organ do uznania go za zabytkowy. Sąd pierwszej instancji uwzględnił również zarzut skarżącego, że w procedurze umieszczenia spornego budynku w GEZ nie zapewniono właścicielowi czynnego udziału w postępowaniu. Sąd pierwszej instancji wskazał, że karta adresowa spornego budynku została opracowana przez Zespół Biura MKZ Lublin. W karcie tej wskazano nazwę obiektu – [...], czas powstania – "ok.1900 r. (1907 MSIP)", miejscowość, adres i przynależność administracyjną [...]. Karta zawiera ponadto fotografię obiektu z opisem "widok od północnego wschodu". Sąd pierwszej instancji podkreślił, że włączenie karty zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków musi wynikać ze stwierdzenia przez właściwy organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Aby czynności włączenia mogła być poddana kontroli zewnętrznej, podstawy jej dokonania także muszą być uzewnętrznione (wykazane). Potrzeba taka zachodzi z uwagi na jednostronny charakter czynności, niezależnej od woli właściciela danej nieruchomości oraz kształtowanie sfery praw i obowiązków właściciela zabytku. Skoro zatem organ stoi na stanowisku, że obiekt ma zabytkowy charakter powinien kartę sporządzić w taki sposób, aby ten zabytkowy charakter odzwierciedlała. Tymczasem opisana wyżej karta takich informacji nie zawiera. Jedyną informacją mogącą potencjalnie wskazywać na zabytkowy charakter obiektu jest określony ogólnie czas powstania budynku oraz zdjęcie. Brak jest jednak jakiegokolwiek opisu obiektu i jego wartościowania.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził ponadto, że w procedurze umieszczenia spornego budynku w GEZ nie zapewniono właścicielowi czynnego udziału w postępowaniu, a w tym kwestionowania przyjętych przez organ ustaleń, formułowania wniosków dowodowych, własnych opracowań czy ekspertyz bądź obrony w inny sposób przed dokonywanym przez organ ograniczeniem prawa własności. Umieszczenie obiektu w ewidencji zabytków niesie za sobą szereg konsekwencji i obowiązków prawnych po stronie właściciela, a także ograniczeń co do dysponowania przez niego nieruchomością. Niedopuszczalna jest zatem sytuacja, w której strona nie jest nawet poinformowana o zamiarze umieszczenia należącej do niej nieruchomości w GEZ. Sąd dodatkowo wskazał, że jakkolwiek nie ma podstaw do bezpośredniego stosowania zasad jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w toku czynności związanych z ujęciem zabytku w GEZ, to podstawowe standardy gwarantujące właścicielowi (posiadaczowi) zabytku możliwość realnej obrony (w szczególności: zasada prawdy materialnej, swobodnej oceny dowodów, przekonywania, czynnego udziału w czynnościach), muszą być stosowane odpowiednio. W ocenie Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie kwestionowana "czynność" została podjęta w wadliwej procedurze i z tego względu musi być uznana za bezskuteczną. Brak zapewnienia właścicielowi opisanej nieruchomości procesowych gwarancji świadczy o zaistnieniu uchybień natury procesowej. W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona czynność została dokonana z naruszeniem art. 22 ust. 4 i ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków.Skargę kasacyjną złożył Prezydent Miasta Lublin zaskarżając wyrok w całości. Podniesiono w niej zarzuty:I. naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1) art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez stwierdzenie bezskuteczności włączenia do GEZ karty adresowej obiektu położonego w L. przy ul. [...] w sytuacji, gdy Prezydent Miasta Lublin nie dopuścił się w prowadzonym postępowaniu, zakończonym zaskarżoną czynnością, naruszenia art. 80 k.p.a. poprzez niewszechstronne zebranie i rozważenie materiału dowodowego oraz dowolne przyjęcie, że dla obiektu objętego postępowaniem została nieprawidłowo założona karta ewidencyjna;2) art. 53 § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że uchybienie terminowi do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżącego i przyjęcie skargi do rozpoznania;3) art. 150 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, która powinna być oddalona w sytuacji, gdy Prezydent Miasta Lublin w toku założenia karty adresowej prawidłowo zastosował i nie naruszył art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków.II. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków poprzez przyjęcie, że umieszczenie przez organ obiektu położonego w L. przy ul. [...] w GEZ, ze względu na brak udziału właściciela w procesie wpisu było wadliwe.Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.W piśmie procesowym z 3 kwietnia 2025 r. organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.2. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 53 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi była czynność Prezydenta Miasta Lublin polegająca na włączeniu do GEZ karty adresowej budynku przy ul. [...] w L. Do oceny warunków dopuszczalności skargi na wspomnianą czynność Prezydenta Miasta Lublin zastosowanie miał przepis art. 52 § 3 p.p.s.a. w jego brzmieniu sprzed nowelizacji. Zgodnie z tym przepisem przed wniesieniem skargi na czynność organu do sądu administracyjnego należy wezwać ten organ do usunięcia naruszenia prawa w terminie czternastu dni od dnia, w którym strona dowiedziała się lub mogła się dowiedzieć o jej podjęciu. W przypadku uchybienia temu terminowi sąd, po wniesieniu skargi, może jednak ją rozpoznać, jeżeli uzna, że uchybienie to nastąpiło bez winy strony. Podkreślić należy, że organ który wnosi o odrzucenie skargi powołując się na przekroczenie terminu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, powinien wykazać, że wezwanie to faktycznie nastąpiło po terminie.W rozpoznawanej sprawie karta adresowa budynku [...] położonego przy ul. [...] w L. została opracowana przez Zespół Biura MKZ Lublin w okresie od 13 września 2011 r. do 16 stycznia 2012 r. Pismem z 27 czerwca 2012 r. Miejski Konserwator Zabytków w Lublinie przekazał Lubelskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków listę zabytków, o których mowa w art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków, wskazanych do ujęcia w GEZ przez Prezydenta Miasta Lublin. W odpowiedzi na to pismo w dniu 19 października 2012 r. Lubelski Wojewódzki Konserwator Zabytków przekazał informacje o uzgodnieniu przesłanego wykazu. Z wyjaśnień organu wynika, że w wyniku tych uzgodnień do GEZ została włączona karta adresowa budynku [...] położonego przy ul. [...] w L. Organ nie wskazał jednak dokładnej daty włączenia karty adresowej tego budynku do GEZ. Działania organu mogły zatem wywołać u skarżącej uzasadnione wątpliwości co do sposobu i terminu podjęcia czynności włączenia do GEZ karty adresowej zabytku znajdującego się przy ul. [...] w L..Termin na wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa powinien być liczony od faktycznego dowiedzenia się przez stronę o konkretnej czynności włączenia zabytku do GEZ wraz z jego podstawą. Strona powinna mieć bowiem pewność, która czynność organu wywołała skutki w postaci włączenia zabytku do ewidencji. W rozpatrywanej sprawie skarżący powziął pełną informację na temat włączenia budynku przy ul. [...] w L. do GEZ dopiero wraz z otrzymaniem drogą mailową karty adresowej zabytku w dniu 1 sierpnia 2024 r. Z rozmowy telefonicznej w wyniku, której przesłano stronie kartę adresową, skarżący dowiedział się kiedy została opracowana jego karta adresowa. Wówczas też zaczął dopiero biec 14-dniowy termin na wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z 12 sierpnia 2024 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Dochował on zatem 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji.Nie zostały zatem naruszony art. 53 § 2 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione w terminie.3. Nie może odnieść zamierzonego skutku również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w procedurze umieszczenia budynku położonego przy ul. [...] w L. w GEZ nie zapewniono właścicielowi czynnego udziału w postępowaniu. Należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 maja 2023 r. (sygn. akt P 12/18), stwierdził, iż przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia jej jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wyjaśnił, że osłabienie ochrony własności poprzez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie określonych wartości. Nadrzędne cele, jakimi są pielęgnacja dziedzictwa narodowego oraz ochrona dóbr kultury nie upoważniają bowiem ustawodawcy do wprowadzania lub utrzymywania ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, które byłyby sprzeczne z zasadą proporcjonalności. Zdaniem Trybunału niedopuszczalna jest sytuacja, w której właściciel nieruchomości, dowiadując się o zamiarze wpisania jej przez organ do GEZ, nie ma możliwości zajęcia stanowiska w postępowaniu administracyjnym ani zakwestionowania działań podejmowanych przez organ. Trybunał podkreślił, że postępowanie administracyjne w tym przedmiocie powinno być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych kryteriach. Przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków został zatem uznany za niekonstytucyjny w zakresie określonym przez Trybunał, a jego niekonstytucyjne rozumienie zostało usunięte z systemu prawnego. Zgodnie zaś z normą wynikającą z art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP wyrok Trybunału Konstytucyjnego ulega uwzględnieniu (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09, a także R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, Rozdział II. 1.).W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta Lublin, dokonując czynności ujęcia w GEZ budynku przy ul. [...] w L., nie zapewnił czynnego udziału właściciela tego obiektu w postępowaniu. Nie mógł on kwestionować przyjętych przez organ ustaleń, składać wniosków dowodowych, czy też zająć stanowiska w kwestii ograniczenia przez organ jego prawa własności. Nie przesądzając o możliwości, lub jej braku, włączenia wspomnianej nieruchomości do GEZ należy wskazać, że powodem stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności było naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Ze względu na zaistniałe uchybienia procesowe dotyczące postępowania w przedmiocie ujęcia nieruchomości w GEZ nie stanowi zatem przedmiotu oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądzenie istnienia walorów zabytkowych obiektu na tym etapie postępowania (por. m.in. wyroki NSA z 18 września 2025 r., sygn. akt II OSK 815/25; 18 września 2025 r., sygn. akt II OSK 801/25; 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 907/24; 5 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 404/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2272/23; 19 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1771/22; 5 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 94/22; dostępne w CBOSA).W świetle powyższego za niezasadny należy uznać również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 150 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a.4. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., albowiem przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowanie w tej sprawie. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewiduje, aby rozstrzygnięcie organu w przedmiocie wyłączenia z gminnej ewidencji zabytków karty adresowej budynku następowało w formie decyzji administracyjnej. Organ wyłącza obiekt do ewidencji zabytków w formie czynności materialno-technicznej. Konsekwencją tego modelu postępowania jest odstąpienie od wymogu przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w oparciu o zasady wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy przepisy k.p.a. regulujące postępowanie dowodowe nie mogły stanowić wzorca kontroli w rozpoznawanej sprawie.5. W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a..