Wyrok - II OSK 1342/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 19 marca 2026
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji w części. Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Gdesz sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 2449/24 w sprawie ze skargi P.T. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 25 lipca 2024 r. znak: DOZ-OAiK.650Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji w części. Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Gdesz sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 2449/24 w sprawie ze skargi P.T. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 25 lipca 2024 r. znak: DOZ-OAiK.650
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono orzeczenie
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
świadek
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
19 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Jacek Chlebny
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji w części
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 stycznia 2025 r., VII SA/Wa 2449/24, oddalił skargę P.T. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 25 lipca 2024 r. w przedmiocie nakazu doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu.Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.Decyzją z 3 listopada 2023 r. Starosta Nyski (Powiatowy Konserwator Zabytków, właściwy w sprawie ze względu na treść porozumienia z dnia 10 maja 2018 r. w sprawie powierzenia przez Wojewodę Opolskiego Powiatowi Nyskiemu prowadzenia niektórych spraw z zakresu administracji rządowej, należących do właściwości Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków; dalej: organ I instancji) nakazał P.T. będącemu właścicielem nieruchomości przywrócenie zabytku, tj. obwałowań kolejowych położonych na działce ewidencyjnej nr [...] (poprzednie oznaczenie działki: [...]), ul. [...] w N., do jak najlepszego stanu poprzez: (1) zabezpieczenie skarp obwałowań przed dalszą degradacją oraz (2) odtworzenie uskokowego narysu skarp na odcinku pomiędzy palisadą ściany oporowej przy pawilonie usługowym a ceglanym schronem w południowej części działki, przywracając dotychczasowe ukształtowanie przekroju poprzecznego i trawiaste zagospodarowanie tej części działki. W uzasadnieniu podano, że kontrola przeprowadzona w dniu 26 kwietnia 2023 r. potwierdziła wykonanie bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków robót budowlanych ziemnych polegających na zmianie przekroju i formy obwałowań poprzez usunięcie dolnego nasypu i zmianę kąta nachylenia ziemnej skarpy. Przesunięto linię dolnej krawędzi masywu ziemnego w głąb działki na ok. 15 m od frontu (ul. [...]). Wykonano też utwardzenie tłuczniem kamiennym zniwelowanego pasa terenu wzdłuż ulicy [...], na szerokości ok. 6,0 m. Organ I instancji stwierdził, że zespół obwałowań kolejowych, które znajdują się m.in. na nieruchomości skarżącego, ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków, znajduje się również w granicach obszaru staromiejskiego miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków województwa opolskiego decyzją z [...].Odwołanie od tej decyzji złożył P.T., podnosząc, że organ nie zbadał, czy możliwe jest (poprzez przeprowadzenie nakazanych w decyzji czynności) zachowanie wartości zabytkowych obiektu. Nie zbadał również stanu zabytku przed wykonaniem przedmiotowych robót budowlanych.Decyzją z 25 lipca 2024 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: organ II instancji lub organ odwoławczy) uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej zabezpieczenia skarp obwałowań przed dalszą degradacją i umorzył postępowanie w tym zakresie (1), zaś w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy (2). W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że obwałowania fortyfikacji kolejowych, stanowiące element [...], zostały ujęte w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków. Zaznaczył też, że wpisanie do rejestru zabytków zabytku obszarowego, tj. Starego Miasta [...], oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty, w szczególności ujęte w wojewódzkiej lub gminnej ewidencji zabytków. Zdaniem organu II instancji roboty budowlane doprowadziły do zniszczenia części zabytku, tj. do zniekształcenia wyglądu i formy zachowanych wałów ziemnych, powodując tym samym naruszenie wartości architektonicznych i historycznych zespołu fortyfikacji nowożytnych. W ocenie organu II instancji stan nieruchomości przed wykonaniem robót budowlanych (w tym znajdujące się na niej wówczas odpady budowlane) nie rzutuje na ocenę możliwości zaakceptowania przeprowadzonej zmiany ukształtowania terenu działki. Organ odwoławczy wskazał także, że odtworzenie oryginalnego narysu skarp jest możliwe na podstawie analizy dostępnych materiałów archiwalnych oraz przez analogię do narysu skarp w przebiegu zachowanych odcinków obwałowań. W ocenie organu odwoławczego "przeprowadzenie nakazanych działań nie zwalnia z konieczności uzyskania pozwolenia na ich prowadzenie", a przedmiotem tego postępowania będzie szczegółowe określenie przekroju obwałowań, które miałyby zostać odtworzone oraz sposób wykonania tych czynności.Skargę na tę decyzję złożył P.T., zaskarżając ją w części obejmującej tiret drugi, tj. w zakresie utrzymania w mocy nakazu przywrócenia zabytku do jak najlepszego stanu poprzez odtworzenie uskokowego narysu skarp. Podniósł zarzuty tożsame z tymi przedstawionymi w odwołaniu. Wskazał, że materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że wykonane w lutym 2023 r. roboty budowlane doprowadziły do zniszczenia zabytku. Zakwestionował ponadto twierdzenie organu II instancji, że: "przeprowadzenie nakazanych działań nie zwalnia z konieczności uzyskania pozwolenia na ich prowadzenie", wskazując, że decyzja wydana przez organ w trybie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków stanowi samoistną podstawę do wykonania określonych w tej decyzji prac.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił skargi.W ocenie Sądu I instancji nie ulega w wątpliwości, że należąca do skarżącego działka położona jest na terenie obwarowań kolejowych ([...]) przy ul. [...] ([...]) i znajduje się w granicach obszaru Starego Miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków. Obwałowania fortyfikacji kolejowych ([...]), stanowiące element [...], zostały ujęte w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków. Skoro zatem nieruchomość wchodzi w skład objętego ochroną konserwatorską układu urbanistycznego, to wykonanie jakichkolwiek robót budowlanych przy tym obiekcie musiało być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia konserwatorskiego. Skarżący takiego pozwolenia nie uzyskał. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, zgodnie z którym samowolne przekształcenia, obejmujące niwelacje skarp ziemnych i utwardzenie części terenu kruszywem, zmieniły istniejące ukształtowanie fragmentu obwałowań, powodując znaczące pogłębienie degradacji historycznej formy fortecznych umocnień. Powyższe wynika w ocenie Sądu I instancji m.in. z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 26 kwietnia 2023 r. Sąd podał też, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że na skutek wykonanych robót skarżący zniwelował część wału, stanowiącego element zabytkowej fortyfikacji, a to właśnie m.in. charakterystyczny kształt tego wału stanowi o wartości historycznej tego obiektu. Sąd I instancji podzielił też stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym argumenty skarżącego odnoszące się do stanu nieruchomości przed wykonaniem robót budowlanych nie rzutują na ocenę możliwości zaakceptowania przeprowadzonej zmiany ukształtowania terenu działki, uchwyconej na znajdujących się w aktach sprawy zdjęciach, na których wyraźnie widać naruszenie podczas prowadzonych prac budowlanych uskokowego narysu skarp obwałowań kolejowych, na określonym w zaskarżonej decyzji terenie.Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył P.T., zaskarżając wyrok w całości. Podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zbadania wartości zabytkowych obwałowań kolejowych i możliwości zachowania tych wartości; a także stanu zachowania zabytku przed podjęciem prac, które w ocenie organów doprowadziły do uszczuplenia wartości zabytkowych obiektu, rodzaju i charakteru tych prac;2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 86 k.p.a. poprzez pominięcie wyciągu z pracy naukowej autorstwa E.M. i A.S., wykonanej na zlecenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Opolu oraz odmowę przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka M.S. oraz dowodu z przesłuchania stron, pomimo że dowody te wskazywały lub zostały powołane na okoliczność stanu zabytku i jego wartości zabytkowych;3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie sprzeczności przedstawionych w wyroku tez, polegającej na wskazaniu z jednej strony, że bez znaczenia pozostaje stan zachowania fortyfikacji w okresie poprzedzającym podjęte przez obecnego właściciela prace, zaś z drugiej strony, że nie bez znaczenia jest stan zabytku przed dokonaniem robót;4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy zasady prawdy obiektywnej, w tym nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie terminu realizacji prac; wyznaczony w decyzji termin jest w ocenie skarżącego kasacyjnie niewykonalny, zwłaszcza mając na uwadze wskazanie zawarte w decyzji organu II instancji co do konieczności uzyskania pozwolenia na wykonanie nakazanych prac;5. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi, tj.:a/ niewyjaśnienie, dlaczego doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu nieodzownie wiąże się z podjęciem nakazanych w decyzji czynności, wobec czego nie wyjaśniono stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy znalezienie innego sposobu doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu pozostawałoby w zgodzie z interesem właściciela zabytku i założeniami ochrony konserwatorskiej, przy ustalaniu zakresu ingerencji Sąd powinien mieć na względzie wymóg proporcjonalności;b/ niewyjaśnienie, dlaczego twierdzenie zawarte w decyzji organu II instancji, zgodnie z którym przeprowadzenie nakazanych działań nie zwalnia z konieczności uzyskania pozwolenia na ich prowadzenie oraz, że przedmiotem tego postępowania [w sprawie udzielenia pozwolenia] będzie szczegółowe określenie przekroju obwałowań, które miałyby zostać odtworzone, jak też określenie sposobu wykonania tych czynności, nie stanowi naruszenia art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w sytuacji, gdy decyzja wydana w trybie tego przepisu stanowi samoistną podstawę określenia sposobu doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu.Podniesiono także zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.:1. art. 45 ust. 1 pkt 1-5 oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 oraz art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840 ze zm.; dalej: u.o.z.o.z.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wszystkie znajdujące się na obszarze wpisanego do rejestru zabytków układu urbanistycznego obiekty podlegają ochronie prawnej, podczas gdy wykładnia przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że art. 45 ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy nie ma zastosowania do wszystkich obiektów znajdujących się na terenie wpisanych do rejestru zabytków jako historyczny układ urbanistyczny, lecz wyłącznie do zabytków, a objęcie danego terenu wpisem "obszarowym" nie oznacza, że wszystkie budowle na tym terenie są zabytkami;2. art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z.o.z. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu z restytucją zabytku.Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w zaskarżonej części obejmującej tiret 2; ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.Wniesiono także o przeprowadzenie dowodu z:1. wykazu obiektów znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków prowadzonego przez Burmistrza [...] na okoliczność niewpisania obwałowań kolejowych na działce nr [...] do tej ewidencji, jak również na okoliczność tego, że obwałowania fortyfikacji kolejowych znajdujące się na działce należącego do skarżącego nie stanowią elementu [...], ujętego w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków;2. wyciągu z wykazu obiektów zabytkowych wpisanych do rejestru zabytków województwa opolskiego – na okoliczność niewpisania obwałowań kolejowych na działce nr [...] do wojewódzkiej lub gminnej ewidencji zabytków, jak również na okoliczność tego, że obwałowania fortyfikacji kolejowych znajdujące się na działce należącego do skarżącego nie stanowią elementu [...].Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.2. Trafne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 86 k.p.a., ponieważ Sąd I instancji niezasadnie przyjął, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organy mogły wydać decyzje nakazujące właścicielowi zabytku doprowadzenie go do jak najlepszego stanu.Wskazać należy, że zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 1-5 u.o.z.o.z. w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru: (1) prace konserwatorskie lub restauratorskie, (2) roboty budowlane, (3) badania konserwatorskie, (4) badania architektoniczne, (5) inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12 – wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.Zgodnie z tym przepisem decyzja zobowiązująca do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu powinna określać sposób, w jaki adresat ma tego dokonać, oraz termin wykonania zobowiązania. W rozpoznawanej sprawie organ II instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji, że sposób wykonania niezbędnych czynności nie został podany i że zostanie on określony w odrębnym postępowaniu mającym na celu wydanie pozwolenia na wykonanie nakazanych przez organ prac. Niezrozumiałe jest twierdzenie organu, że do wykonania nakazanych przedmiotową decyzją prac potrzebne jest uzyskanie pozwolenia. Organ nie uściślił, o jakie pozwolenie chodziło ani z jakiego przepisu wynika taki wymóg. Sąd I instancji nie odniósł się w ogóle do tej kwestii. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska organu. Decyzja, o której mowa w art. 45 ust. 1 u.o.z.o.z., ma charakter samoistny, co oznacza, że na wykonanie nakazanych przez organ w tym trybie czynności nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. art. 36 ust. 1 tej ustawy. Odmienna teza organu nie ma uzasadnienia w przepisach prawa, w tym art. 45 ust. 1 u.o.z.o.z., w którym ustawodawca zobowiązał organ do określenia sposobu i terminu wykonania decyzji. Ustawodawca w art. 36 ust. 1 pkt 1-12 u.o.z.o.z. wymienił w sposób enumeratywny, jakie czynności podejmowane przy zabytku wymagają uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Nie ma wśród nich czynności podejmowanych w wyniku wykonania decyzji wydanej przez konserwatora zabytków na podstawie art. 45 ust. 1 u.o.z.o.z. Nie ma więc podstaw do tego, aby ten sam organ rozstrzygał jeszcze raz tę samą sprawę i w kolejnym postępowaniu określał jeszcze raz, w jaki sposób zabytek ma zostać doprowadzony do pożądanego stanu. Jeśli natomiast organ uznał, że do wykonania nakazanych czynności niezbędne jest uzyskanie innych pozwoleń, powinien pouczyć stronę w tym względzie, wskazując, jakie pozwolenia, od których organów i w jakim trybie ma obowiązek uzyskać. W takiej sytuacji organ powinien również uwzględnić czas niezbędny na ich uzyskanie przy określaniu terminu, o którym mowa w art. 45 ust. 1 u.o.z.o.z.W rozpoznawanej sprawie organ II instancji zaznaczył, że odtworzenie oryginalnego narysu skarp jest możliwe na podstawie analizy dostępnych materiałów archiwalnych oraz przez analogię do narysu skarp w przebiegu zachowanych odcinków obwałowań. W ocenie organu "przeprowadzenie nakazanych działań nie zwalnia z konieczności uzyskania pozwolenia na ich prowadzenie", a przedmiotem tego postępowania będzie szczegółowe określenie przekroju obwałowań, które miałyby zostać odtworzone oraz sposób wykonania tych czynności. Organ nie wyjaśnił, jakie dostępne materiały archiwalne miał na myśli, nie dołączył ich do akt sprawy. Nie wyjaśnił również, jak przedstawia się skarpa w zachowanych odcinkach obwałowań, na sąsiednich nieruchomościach. W tym stanie rzeczy uznać zatem należy, że organ nie zgromadził materiału dowodowego, który pozwoliłby mu na precyzyjne określenie, jakie czynności ma podjąć skarżący, żeby doprowadzić zabytek do jak najlepszego stanu.Organy nie zgromadziły materiału dowodowego wystarczającego do ustalenia w sposób jednoznaczny historycznego wyglądu obwałowań, nie wiadomo, jaki był dawny kształt skarpy, kąt jej nachylenia ani czy wygląd skarpy przed wykonaniem przez skarżącego robót budowlanych był autentyczną, historyczną jej formą. Kwestie te wymagają ustalenia, zwłaszcza w sytuacji, gdy w jedynym znajdującym się w aktach sprawy opracowaniu (pochodzącym z lat 80. XX w.) wskazano na degradację terenu obwałowań, a skarżący wskazuje w kolejnych pismach na zły stan obwałowań w ostatnich latach. Ustalenia wymaga, czy te działania miały wpływ na historyczny wygląd zabytku. Tylko w ten sposób będzie można określić, czy działania strony wpłynęły negatywnie na stan zabytku i czy konieczne jest podjęcie czynności, które zapobiegną utracie wartości zabytkowej, a także jakie konkretnie mają to być czynności. Organ powołał się na nieruchomości sąsiadujące, na których również znajduje się zabytkowy wał, jednak nie przedstawił żadnych dowodów, np. zdjęć zabytku na tych nieruchomościach (na których np. widać byłoby zachowany uskok skarpy czy brak utwardzenia skarpy tłuczniem i pozostawienie jej w wersji trawiastej). Zdjęcia dołączone do akt na płycie CD są nieopisane, nie jest jasne, które dotyczy nieruchomości skarżącego, a które nieruchomości sąsiednich, dodatkowo plik jest opisany jako zdjęcia z kontroli, a w nim jest jeszcze jeden, opisany wcześniejszą datą. W protokole kontroli wskazano, że: "dokonano niwelacji terenu od budynku do schronu kurtyny na szerokości ok. 12 m, w tym naruszono skarpę i zlikwidowano środkową półkę wewnętrznego nasypu wału". Organ nie wyjaśnił, czy "środkowa półka nasypu" jest historycznym elementem zabytku, czy może powstała w wyniku późniejszych przekształceń (powstałych po dacie wpisu historycznego układu urbanistycznego do rejestru zabytków w [...]), czy jej niwelacja w istocie doprowadziła do utraty/zmniejszenia wartości zabytkowych obiektu. Twierdzenia organu w tym zakresie są bardzo ogólne i nie zostały poparte materiałem źródłowym. W protokole podano też, że: "[...] dokonane utwardzenie tłuczniem kamiennym, z uwagi na przekształcenia powojenne pasa przyległego do ulicy w mniejszym stopniu wpłynęły na przedmiotowy zespół fortecznych obwarowań, biorąc pod uwagę zagospodarowanie sąsiednich bastionów." Organy nie wyjaśniły, dlaczego przyjęły, wbrew treści protokołu, że utwardzenie nawierzchni zmieniło historyczny wygląd obwałowań i konieczne jest jego usunięcie.3. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 pkt 1-5 oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 oraz art. 3 pkt 12 u.o.z.o.z., ponieważ nie ulega wątpliwości, że nowożytne obwałowania pochodzące z XIX w., znajdujące się na terenie wpisanego do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego starego miasta [...], podlegają ochronie konserwatorskiej.Podkreślić należy, że sytuacja, w której dana nieruchomość nie jest objęta indywidualnym wpisem do rejestru zabytków, a jedynie jest położona na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków, nie uniemożliwia nałożenia obowiązku na podstawie art. 45 ust. 1 u.o.z.o.z. Zgodnie z art. 3 pkt 12 i 13 tej ustawy historyczny układ urbanistyczny jest to przestrzenne założenie miejskie zawierające zespoły budowlane (tj. powiązane przestrzennie grupy budynków wyodrębnione ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi), pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Inny natomiast jest zakres ochrony takich obiektów niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. Wpisany jest obszar ze względu na swoje zabytkowe cechy. W decyzji o wpisie układu nie wymienia się poszczególnych obiektów, lecz granice tego układu.Tożsame stanowisko jest wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyroki NSA z: 21 czerwca 2023 r., II OSK 2240/20; 30 września 2020 r., II OSK 653/18; 18 kwietnia 2018 r., II OSK 2684/17; 7 marca 2018 r., II OSK 1187/16).W rozpoznawanej sprawie w granicach terenu objętego wpisem obszarowym znajdują się m.in. dzieła budownictwa obronnego, takie jak obwałowania kolejowe z licznymi trawersami i schronami, pochodzące z XIX w. Wchodzą one w skład tego przestrzennego założenia miejskiego, a zatem podlegają ochronie konserwatorskiej. Warto dodać, że zostały wymienione w obwieszczeniu Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 4 listopada 2009 r. w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji o wpisie do rejestru zabytków Starego Miasta [...], w którym podano, że: [...].Słuszne są natomiast twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że art. 45 ust. 1 u.o.z.o.z. odnosi się do zabytków wpisanych do rejestru zabytków, zatem nie mają znaczenia twierdzenia organów, że obwałowania, których część znajduje się na nieruchomości skarżącego, są ujęte w gminnej lub wojewódzkiej ewidencji zabytków. Okoliczność ujęcia obiektu w ewidencjach mogłaby być powoływana jedynie pobocznie, w celu np. ustalenia jego wyglądu przed wykonaniem przez skarżącego przedmiotowych robót czy jego położenia w granicach konkretnych działek ewidencyjnych, jednak tylko w sytuacji, gdyby organy wykazały, że obiekt znajduje się w tych ewidencjach. W aktach sprawy nie ma zaś karty adresowej czy karty ewidencyjnej obejmującej teren nieruchomości skarżącego. Znajdująca się w aktach karta adresowa dotyczy obwarowań kolejowych na działce nr [...].Podkreślenia też wymaga, że przy analizie wpływu przekształceń dokonanych przez skarżącego kasacyjnie na wartości zabytku należy mieć na względzie wartości zabytkowe historycznego układu urbanistycznego starego miasta [...] jako całości.4. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z.o.z. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu z restytucją zabytku. Skarżący kasacyjnie nie uzasadnił w sposób należyty tego zarzutu, nie podał na przykład, które konkretnie czynności nakazane przez organ wykraczają w jego ocenie poza zakres przedmiotowy tego przepisu.5. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżony wyrok i – uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona – w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części obejmującej jej tiret 2.Ponownie rozpoznając sprawę, organ weźmie pod uwagę powyższą ocenę prawną, uzupełni w niezbędnym zakresie materiał dowodowy, uwzględni zasadę proporcjonalności i oceni, czy niezbędne z punktu widzenia interesu publicznego jest odtworzenie uskokowego narysu skarp, mając na uwadze stan zabytku przed rozpoczęciem robót, i czy niezbędne jest jego odtworzenie. Jeśli tak, organ powinien jednoznacznie określić, jaki wygląd miała skarpa przed wykonaniem robót i jaki wpływ na wartości zabytkowe miała zmiana narysu skarpy w wyniku tych robót, a następnie precyzyjnie opisze, jakie prace mają zostać wykonane i w jaki sposób.Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla jednocześnie, że na obecnym etapie postępowania nie przesądza treści decyzji organu, w tym potrzeby wydania decyzji nakazowej ani jej zakresu. Podzielić w pełni należy stwierdzenie Sądu I instancji, że niedopuszczalne jest niszczenie zabytków. Ważne jednak, aby nakazane czynności prowadziły w istocie do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu – w jego autentycznej, historycznej formie.O zwrocie kosztów postępowania za obie instancje orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a..