Wyrok - II OSK 965/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 19 marca 2026
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2051/24 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowiUchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2051/24 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowi
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
odwołujący
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
19 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Jacek Chlebny
Podstawa prawna
art. 106
kpa
art. 80
kpa
art. 145
ppsa
art. 183
ppsa
art. 189
ppsa
art. 174
ppsa
art. 188
ppsa
art. 151
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (2)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 grudnia 2024 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2051/24, uwzględniając skargę P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 20 czerwca 2024 r., nr O/PO.Z-3.4351.210.2024.3.JP, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 23 kwietnia 2024 r., nr O/PO.Z-3.4351.210.2024.3.JP, o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą na działce nr [...] położonej w sąsiedztwie pasa drogowego autostrady [...], obręb [...].Uzasadniając odmowę uzgodnienia Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) wskazał, że uzgodnienie lokalizacji celu publicznego przez zarządcę drogi nie może być uzgodnieniem warunkowym, może on jedynie zgodzić się z projektem decyzji i projekt uzgodnić albo odmówić uzgodnienia. Organ wyjaśnił, że planowana inwestycja znajduje się na obszarze przyległym do pasa drogowego autostrady A2, a zatem zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 320), zwanej dalej u.d.p., stacja bazowa powinna być usytuowana w odległości co najmniej 50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Organ zaznaczył, że jest to odległość minimalna i w różnych sytuacjach przy lokalizacji obiektów, szczególnie wysokościowych dopuszczalne jest jej zwiększenie. Analizując przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji organ wskazał, że dla inwestycji w zasadzie nie ustalono linii zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady A2, mianowicie dodatkowej jezdni tej autostrady, a zapis w pkt 3 ppkt 1 tabeli w projekcie decyzji odwołujący się do ogólnych wymagań określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest ogólnikowy i nie odnosi się do okoliczności faktycznych sprawy, albowiem relewantnym przepisem prawa jest wskazany wyżej art. 43 ust. 1 u.d.p.Organ wskazał również, że w przedmiotowym przypadku, z uwagi na planowaną wysokość obiektu - 60,0 m n.p.t., należy ustalić nieprzekraczalną linię zabudowy również na odległość min. 60,0 m od zewnętrznej krawędzi dodatkowej jezdni autostrady A2. Prezentując takie stanowisko organ miał na uwadze konieczność wykazania dbałości o ochronę drogi przejawiającą się w działaniach mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego jej zniszczenia, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił także uwagę na potencjalne zagrożenia związane z przewróceniem się masztu.Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę Spółki podkreślił, że w sprawie nie jest sporne, iż planowana przez skarżącą stacja bazowa telefonii komórkowej na działce nr [...], której wysokość ma wynosić maksymalnie 60 m, będzie usytuowana w odległości co najmniej ok. 150 m od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady A2. Oznacza to, że nie tylko spełniony jest warunek wynikający z art. 43 ust. 1 u.d.p., ale również nie sposób przyjąć, ażeby ewentualne nawet przewrócenie tej konstrukcji mogło w jakimkolwiek stopniu wpłynąć na bezpieczeństwo ruchu na autostradzie A2. Co więcej, z akt sprawy oraz ogólnodostępnych map terenu wynika, że nawet gdyby przedmiotowe zamierzenie miało być realizowane bezpośrednio przy granicy działki nr [...] z działką drogową nr [...] lub działką nr [...], to z uwagi na oddalenie działki inwestycyjnej nr [...] od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady A2, odległość ta również będzie przekraczać wysokość budowli wynoszącą 60 m. W tych okolicznościach uznano za nieuzasadnioną obawę organu dotyczącą braku wyznaczenia w projekcie uzgadnianej decyzji nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony pasa drogowego autostrady A2. Obawa ta jest tym bardziej nieuzasadniona wobec wyraźnego zastrzeżenia w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy, że "odległości zabudowy od pozostałych granic działki" muszą być zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem.Sąd dostrzegł, że według ustaleń organu, znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy a także w załączonych do skargi mapach sytuacyjnych i fotografiach terenu, planowane przedsięwzięcie będzie zlokalizowane w odległości mniejszej niż 60 m, ale jedynie od zewnętrznej krawędzi drogi serwisowej służącej do obsługi autostrady A2. Z uzasadnienia postanowień organu wynika, że to wyłącznie obawa o bezpieczeństwo na tej drodze stanowiła zasadniczą podstawę odmowy uzgodnienia projektu decyzji lokalizacyjnej. W tym kontekście Sąd Wojewódzki zauważył, że organ nie wyjaśnił w zaskarżonych postanowieniach jaki charakter ma "droga serwisowa", w zbliżeniu do której zlokalizowana ma być planowana inwestycja. Z treści postanowień organu nie wynika, czy droga ta ma w ogóle status drogi publicznej, czy też stanowi jedynie drogę wewnętrzną, a jeśli jest drogą publiczną, to jakiej kategorii.Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie można – jak uczynił to de facto w kontrolowanej sprawie organ – względem drogi serwisowej, nawet zaliczonej do kategorii dróg publicznych, stosować tych samych kryteriów i wymagań stawianych w przepisach u.d.p. dla autostrad i dróg ekspresowych, w tym wymagań dotyczących odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni określonych dla tej kategorii dróg szybkiego ruchu w art. 43 ust. 1 u.d.p. Wobec tego, nie sposób wymagać, ażeby względem drogi serwisowej, tak jak w przypadku autostrad, oczekiwać od właścicieli nieruchomości przyległych do pasa drogowego, zachowania co najmniej 50 m odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni również wobec drogi będącej jedynie drogą serwisową.W ocenie Sądu Wojewódzkiego, argumentacja organu zdaje się wskazywać na zagrożenie, jakie może stwarzać dla ruchu na drodze szybkiego ruchu usytuowanie w jej pobliżu wysokiej zabudowy, podczas gdy w rozpatrywanym przypadku – z uwagi na planowane oddalenie inwestycji o około 150 m od skrajni jezdni autostrady A2 – tego rodzaju zagrożenie w gruncie rzeczy nie dotyczy bezpieczeństwa ruchu na tej autostradzie, na której jego natężenie jest niewątpliwie znaczne, lecz li tylko na wskazanej drodze serwisowej. Tymczasem, jak wyjaśnił Minister Infrastruktury w odpowiedzi z 19 maja 2022 r. na zapytanie poselskie nr 5022, tego rodzaju dodatkową jezdnię stosuje się wyłącznie po to, by zapewnić obsługę ruchu terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, a więc jedynie tych nieruchomości, które wskutek realizacji nowej drogi utraciły dostęp do drogi publicznej. Ponownie należy zatem podkreślić, że droga serwisowa stanowi jezdnię o całkowicie innych funkcjach niż droga (np. autostrada), której towarzyszy. Jest ona zazwyczaj oddzielona od niej pasem dzielącym i przejmuje zasadniczo wyłącznie ruch lokalny, umożliwiając – z założenia – jedynie zjazd do przyległych do niej nieruchomości. Oznacza to, że ruch pojazdów na tego rodzaju drodze serwisowej jest zdecydowanie mniejszy i ma w zasadzie charakter wyłącznie lokalny.Sąd pierwszej instancji dostrzegł także, że w odniesieniu do planowanej inwestycji, stanowisko organu bazuje w istocie na założeniu możliwości wystąpienia katastrofy budowlanej, związanej z potencjalnym przewróceniem się masztu na drogę (maszt ma mieć 60 m, a jego odległość od zewnętrznej krawędzi drogi serwisowej ma być mniejsza, choć musi być zgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami). Zdaniem organu z uwagi na lokalizowanie obiektu, odległość usytuowania stacji bazowej telefonii komórkowej winna być co najmniej równa wysokości konstrukcji nośnej stacji bazowej, tak aby ewentualne przewrócenie się masztu nie spowodowało zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego na tejże drodze serwisowej, co do której organ nie wykazał nawet, aby była ona intensywnie użytkowana. W ocenie Sądu, podstawę odstępstwa od prawa zabudowy w obszarze większym niż określone w przepisach u.d.p. (art. 43 ust. 1) od skraju drogi, znajdującej się poza obszarem zabudowy, powinny stanowić wyłącznie okoliczności, których wystąpienie jest przy zachowaniu szczególnych środków ostrożności, w tym wiedzy budowlanej, prawdopodobne. W innym wypadku, będziemy mieć do czynienia wyłącznie z niedozwolonymi założeniami, całkowitą dowolnością organu i niczym nieuzasadnioną obawą o bezpieczeństwo, niepopartą wiedzą empiryczną.Podsumowując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie zawiera obecnie racjonalnych, w sensie empirycznym, podstaw faktycznych. Organ szeroko odwołuje się do konieczności dbałości o bezpieczeństwo ruchu drogowego, żądając oddalenia masztu od drogi serwisowej na odległość równą jego wysokości. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, tak daleko idąca ingerencja w prawo własności i stosunki zobowiązaniowe, wymaga czegoś więcej niż abstrakcyjne przekonanie o hipotetycznej możliwości przewrócenia się masztu i to na drogę, której status nie został nawet przez organ należycie wyjaśniony, a przy tym niewątpliwie ma ona zgoła odmienny charakter niż autostrada A2, do której przylega.W skardze kasacyjnej Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie:- art. 43 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 1 i 3, art. 2a, art. 5, art. 6, art. 6a, art. 7, art. 8, art. 10 u.d.p. w zw. z art. 19 oraz art. 20 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i nakazanie organowi podjęcia działań wykraczających poza dyspozycję przepisu i jego właściwość rzeczową polegającą na badaniu jaka jest rola, przeznaczenie oraz funkcja jezdni dodatkowej pomimo, że kryterium zastosowania przepisu jest kategoria drogi a nie jej klasa;- art. 43 ust. 1 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ w decyzji powinien wykazać fakt rzeczywistego zagrożenia dla jezdni dodatkowej przewrócenia planowanej budowli i pogorszenia warunków bezpieczeństwa o skutkach jak na jezdni głównej autostrady.W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie:- art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. w zw. z art. 19 ust. 1, art. 4 pkt 21 i art. 20 pkt 20 u.d.p. poprzez przyjęcie, że organ przedwcześnie, w sposób nieuprawniony odmówił uzgodnienia planowanej inwestycji bez zbadania funkcji jezdni dodatkowej;- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 144 § 4 w zw. z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie naruszenia innych przepisów postępowania pomimo: 1) braku dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia przy wskazaniu w uzasadnieniu wyroku jako podstawy rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wykazał bowiem, że rzekome uchybienia organu w zakresie niedostatecznego rozważenia kwestii ustalenia lokalizacji inwestycji i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu na drodze dodatkowej przyczyniły się do nienależytego rozpoznania sprawy i wskazał na uchybienia w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia polegające na braku wykazania wpływu posadowienia masztu na pogorszenie bezpieczeństwa na autostradzie obejmującej jezdnię dodatkową i wynikające z tego skutki; 2) co skutkuje brakiem możliwości dokonania kontroli instancyjnej orzeczenia – tego rodzaju uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowości tak niejednoznacznego rozstrzygnięcia nie można w rzeczywistości zweryfikować a organ ostatecznie nie ma jednoznacznej pewności jakie czynności ma podjąć i do jakiej oceny prawnej się zastosować.W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania, a w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia, orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, w tym o kosztach zastępstwa procesowego i przyznanie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz.U. z 2026 r. poz. 143) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania oraz istnienie przesłanek odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania, o których mowa w art. 189 p.p.s.a.W niniejszej sprawie brane pod uwagę z urzędu przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a. nie zachodziły, podobnie jak podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji zakres kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dokonywanej w granicach skargi kasacyjnej został wyznaczony sformułowanym w niej wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zarzutami w ramach podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a., w tym wypadku, zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej są trafne.Zarzuty skargi kasacyjnej pomimo sformułowania ich w obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a sprowadzają się do kwestii wykładni i zastosowania w realiach sprawy art. 43 ust. 1 u.d.p. Kwestią zasadniczą, którą należało przesądzić w sprawie jest to, czy zarządca autostrady A2, w tym wypadku GDDKiA, mógł w realiach sprawy w ramach uznania administracyjnego wynikającego z przywołanego przepisu odmówić uzgodnienia, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą na działce nr [...] położonej w sąsiedztwie pasa drogowego autostrady A2, obręb [...], powołując się na konieczność zachowania pomiędzy wieżą stacji bazowej a zewnętrzną krawędzią jezdni drogi serwisowej usytuowanej w pasie drogowym autostrady odległości równej wysokości wieży, w tym wypadku 60 m.Na wstępie należy zauważyć, że art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie zawiera wskazań odnośnie merytorycznego zakresu uzgodnienia decyzji lokalizacyjnej. W związku z tym, zakres ten jest pochodną zadań, jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami u.d.p. Zadania te określa art. 19 ust. 1 u.d.p. wskazując, że do właściwości zarządcy drogi należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. W zakresie spraw należących do tej ostatniej kategorii, jak wynika to z art. 4 pkt 21 u.d.p., chodzi o wszelkie działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu.Jednym z warunków zachowania właściwej ochrony drogi oraz bezpieczeństwa ruchu jest zachowanie odpowiedniej odległości zabudowy od drogi. Odległości normatywne dla obszarów położonych poza obszarem zabudowanym zostały określone w art. 43 ust. 1 u.d.p., zgodnie z którym obiekty budowlane i reklamy usytułowane przy poszczególnych rodzajach dróg powinny być usytuowane co najmniej w odległości określonej w tym przepisie mierzonej od zewnętrznej krawędzi jezdni, stosownie do tego, czy jest to teren zabudowy, czy też nie. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że zawarte w treści powyższego przepisu zastrzeżenie "co najmniej" nie może być uznane za zbędne, czy pozbawione znaczenia. Zwrot ten jednoznacznie wskazuje, że w przepisie tym określono odległości minimalne (tak wyrok NSA z 27 września 2017 r., II OSK 156/16), wyznaczając zarządcom drogi sferę uznania administracyjnego przy rozstrzyganiu, czy ta minimalnie wymagana odległość jest wystarczająca w danych okolicznościach sprawy. Luz decyzyjny w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednak dowolności i wybór rozstrzygnięcia uwarunkowany jest kryteriami związanymi z ochroną dróg, o których była wyżej mowa.Zgodnie z zamierzeniem inwestora projekt decyzji lokalizacyjnej przewidywał usytuowanie stacji bazowej w zbliżeniu do działki nr [...] w zarządzie trwałym GDDKiA, stanowiącej fragment dodatkowej jezdni autostrady A2 (potocznie nazywanej drogą serwisową). Przedmiotowa jezdnia dodatkowa, zlokalizowana w pasie drogowym autostrady, stosownie do treść § 8a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zapewnia obsługę ruchu z terenów przyległych do tego pasa drogowego autostrady i winna odpowiadać parametrom technicznym właściwych dróg klasy D, L lub Z. Oznacza to, że jej funkcja jest odmienna od jezdni głównej, ale również jej parametry techniczne są inne.Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela pogląd, że w sytuacji, gdy istnieje dodatkowa jezdnia w pasie drogowym autostrady to normatywy odległości należy zachować również od jej zewnętrznej krawędzi adekwatnie do jej rodzaju wskazanego w art. 43 ust. 1 u.d.p. Wobec tego punktem odniesienia dla określania lokalizacji stacji bazowej w tej sprawie jest nie tylko położenie względem jezdni głównej autostrady, ale również względem zewnętrznej krawędzi jezdni dodatkowej. Nieuwzględnienie jezdni dodatkowej doprowadziłoby do możliwości powstania obiektu w bezpośrednim sąsiedztwie pasa drogowego autostrady powodując zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, ale również zagrożenie dla drogi podlegającej ochronie w rozumieniu art. 4 pkt 21 u.d.p. W związku z tym poprzestanie na odniesieniu się tylko do odległości 150 m od zewnętrznej krawędzi jezdni głównej autostrady nie mogło być uznane za wystarczające do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, w świetle wymagań określonych w art. 43 ust. 1 u.d.p. Możliwość zastosowania przepisów u.d.p. do dodatkowej jezdni nie budzi wątpliwość. Skoro w świetle art. 4 pkt 2 u.d.p. droga to budowla składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiąca całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną m.in. do ruchu pojazdów, to dodatkowa jezdnia stanowi część autostrady i jako taka podlega pod u.d.p., w tym ma do niej zastosowanie art. 43 ust. 1 u.d.p., przy czym stosując ten przepis należy odnieść się do funkcji, jaką w konkretnych okolicznościach faktycznych ta dodatkowa jezdnia spełnia.W realiach sprawy, co dostrzegły trafnie organy, projekt decyzji lokalizacyjnej w zakresie wymaganej odległości obiektu od granic działki drogowej, na której usytuowana jest dodatkowa jezdnia, przewidywał zlokalizowanie go w odległościach zgodnych z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odniesienie to było chybione. Zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia zawarte tam przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. W związku z charakterystyką obiektu budowlanego stanowiącego przedmiot decyzji lokalizacyjnej, tj. masztu stacji bazowej, nie sposób uznać, że budowla ta spełnia funkcje użytkowe budynków, a co za tym idzie, mają do niej zastosowanie warunki usytuowania budynków wskazane w powyższym rozporządzeniu. Dodatkowo należy przypomnieć, że rozporządzenie to nie ma zastosowania do etapu ustalania lokalizacji obiektu w postępowaniu o wydanie decyzji lokalizacyjnej.W niniejszej sprawy relewantnymi przepisami do oceny odległości obiektu od działki stanowiącej fragment jezdni dodatkowej są przepisy u.d.p. i w odniesieniu do tych regulacji winne być ustalone zasady lokalizacji obiektu względem działki, na której posadowiona jest dodatkowa jezdnia. W ten sposób zastosowany w projekcie decyzji lokalizacyjnej sposób określania odległości obiektu od granicy działki, odnoszący się do niemających zastosowania przepisów w sprawie warunków technicznych budynków i pomijający istotną z perspektywy przedmiotu uzgodnienia kwestię konieczności ochrony dróg w perspektywie wymagań zachowania odpowiedniej odległości stosownie do art. 43 ust. 1 u.d.p. stanowiło wystarczającą podstawę do wydania zgodnego z prawem postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji lokalizacyjnej w kształcie przedstawionym przez właściwy organ.Należy przypomnieć, że przedmiotem uzgodnienia i punktem odniesienia organu uzgadniającego jest określony projekt decyzji lokalizacyjnej, a rozstrzygnięcie jakie może zapaść w tym trybie może być albo pozytywne albo negatywne, przy czym jest ono dla organu prowadzącego postępowanie główne wiążące stosownie do art. 106 § 1 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie główne jest związany postanowieniem uzgadniającym co do samego rozstrzygnięcia i związanie to nie dotyczy stanowiska wyrażanego w uzasadnieniu postanowienia. Organ prowadzący postępowanie główne nie jest związany oceną prawną i oczekiwaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi w uzasadnieniu postanowienia organu uzgadniającego, ale związany jest kierunkiem takiego uzgodnienia zawartym w sentencji postanowienia i nie może on wydać decyzji o kierunku nieskorelowanym z kierunkiem negatywnego uzgodnienia.W tych okolicznościach, skoro przyjęty w projekcie decyzji sposób określenia położenia stacji bazowej w stosunku do jezdni dodatkowej, bez uwzględnienia konieczności określenia odległości zgodnie z przepisami u.d.p. wykluczał pozytywny kierunek uzgodnienia i był wystarczający dla negatywnego kierunku uzgodnienia, koncentracja oceny legalności tego rozstrzygnięcia przez Sąd pierwszej instancji na kwestii zgodności postulowanej przez organ uzgadniający odległości obiektu stacji bazowej od jezdni dodatkowej jawi się jako niewłaściwa.W perspektywie niebudzącej wątpliwości wadliwości uzgadnianego projektu decyzji lokalizacyjnej w zakresie dotyczącym przedmiotu uzgodnienia przez GDDKiA, opinie organu uzgadniającego projekt o postulowanej minimalnej odległości od krawędzi dodatkowej jezdni, odpowiadającej co najmniej odległości właściwej dla autostrady oparte na określonej wykładni art. 43 ust. 1. u.d.p., nawet jeżeli przedwczesne i w ocenie Sądu a quo nietrafne, nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Ocena zgodność tych opinii organu uzgadniającego z art. 43 ust. 1 u.d.p. pozostaje bowiem bez wpływu na wynik sprawy uzgodnieniowej, albowiem przesadzającą przesłanką odmowy uzgodnienia było określenie linii zabudowy w stosunku do drogi poprzez błędne odniesienie się do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. a nie błędne przyjęcie określonego dystansu pomiędzy dodatkową jezdnią a inwestycją.Mając w pamięci powyżej poczynione uwagi, można odnieść się do kwestii metodyki określenia odległości obiektu stacji bazowej do jezdni dodatkowej w perspektywie art. 43 ust. 1 u.d.p. Przepis ten, jak wskazano wyżej, określa minimalne wymogi odległości obiektów od dróg publicznych, uzależnione od rodzaju dróg: dla autostrady – 50 m, dla drogi gminnej (oraz spełniającej funkcje takiej drogi jezdni dodatkowej) – 15 m. Zawsze jednak to od oceny zarządcy drogi zależy przyjęcie właściwej odległości obiektu od krawędzi drogi, przy czym musi on dokonywać tej oceny w graniach określonych przez funkcję tej regulacji, jaką jest zapewnienie odpowiedniej ochrony drogi rozumianej zgodnie z art. 4 pkt 21 u.d.p.W niniejszej sprawie organ administracji uznał, że takie szczególne okoliczności zachodzą. Odwołanie się do znacznej wysokości planowanej wieży (60 m) w kontekście charakteru drogi jako autostrady oraz wchodzącej w obszar jej pasa drogowego jezdni dodatkowej oraz obiektywnych zagrożeń ze strony zjawisk atmosferycznych stanowi zwykle wystarczającą podstawę do prewencyjnego działania zarządcy drogi, które nie wymagają dowodów empirycznych potwierdzających realność zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego z punktu widzenia np. właściwości stacji bazowej. Ocena Sądu a quo, że argumentacja przedstawiona przez organ uzgodnieniowy opiera się na zdarzeniach czysto hipotetycznych jawi się jako zbyt daleko idąca. Zarządzanie ryzykiem, do czego zobowiązany jest zarządca drogi w ramach dbałości o bezpieczeństwo, polega właśnie na analizie potencjalnych, a nie tylko zaistniałych, zagrożeń. Przyjęcie, że upadek tak wysokiej konstrukcji w obszar drogi stanowi realne zagrożenie dla życia i mienia, jest w pełni racjonalne i absolutnie nie wymaga udowadniania, że do takiej katastrofy na pewno dojdzie. W istocie chodzi bowiem o minimalizowanie ryzyka wystąpienia takich zdarzeń (wyrok NSA z 15 lipca 2025 r., II OSK 1506/24). Należy również pamiętać, że kontrola sądów administracyjnych działania organów nie obejmuje w istocie celowości podejmowanych działań, a jedynie ich legalności.Zgodzić się przy tym należy z uwagami Sądu pierwszej instancji, że ocena właściwej odległości pomiędzy obiektem budowlanym a drogą wymaga określenia roli, przeznaczenia oraz funkcji poszczególnych jezdni, co powinno być przedmiotem skrupulatnej oceny organów administracji uzgadniających projekt decyzji, który został, stosownie do art. 106 § 4 k.p.a., wyposażony w prawo do prowadzenia w potrzebnym zakresie postępowania wyjaśniającego. Niemniej jednak w realiach sprawy oczekiwany przez Sąd zakres ustaleń okazał się zbyt daleko idący.Podsumowując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nietrafnie ocenił, że organ administracji uzgadniający uchybił przepisom postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. W obliczu przedłożonego, wadliwego z perspektywy przedmiotu uzgodnienia, projektu decyzji lokalizacyjnej prowadzenia postępowania w zakresie postulowanym przez Sąd pierwszej instancji nie było potrzebne w świetle 106 § 4 k.p.a. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że organ obowiązany do zajęcia stanowiska może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w razie potrzeby. Potrzeba taka w zakresie postulowanym przez Sąd pierwszej instancji nie zachodziła, albowiem analiza treści projektu decyzji dokonana przez GDDKiA była wystarczająca.W konsekwencji organ uzgadniający nie naruszył też prawa materialnego, a to art. 43 ust. 1 u.d.p. w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy, co w rezultacie oznacza, że uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji było błędne. Trafnie organ uzgadniający wskazał, że przepis ten prawidłowo wykładany wymaga również ustalenia odpowiedniej odległości pomiędzy obiektem budowlanym oraz dodatkową jezdnią, czego projekt decyzji lokalizacyjnej nie przewidywał.W myśl art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości.Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 193 i art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., na które oprócz wpisu sądowego od skargi kasacyjnej składa się również wynagrodzenie pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2026 r., poz. 118).Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.