sygn. II OSK 2534/23 29 kwietnia 2026 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - II OSK 2534/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 29 kwietnia 2026

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Zabytki, Rejestr zabytków. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Gdesz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1235/19 w sprawie ze skargi J.T. na zarządzenie PrezydOddalono skargę kasacyjną. Zabytki, Rejestr zabytków. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Gdesz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1235/19 w sprawie ze skargi J.T. na zarządzenie Prezyd
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Typ sprawy nieustalone
Etap skarga kasacyjna
Tryb rozprawa
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia 29 kwietnia 2026
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Grzegorz Antas
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Gdesz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1235/19 w sprawie ze skargi J.T. na zarządzenie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 24 lipca 2012 r. nr 2998/2012 w przedmiocie gminnej ewidencji zabytków oddala skargę kasacyjną.

UZASADNIENIE
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1235/19, po rozpoznaniu skargi J.T. (dalej skarżąca), stwierdził niezgodność z prawem zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy z 24 lipca 2012 r. nr 2998/2012 w przedmiocie założenia gminnej ewidencji zabytków m.st. Warszawy, w części dotyczącej ujęcia w tejże ewidencji budynku położonego przy ul. [...].W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18. W orzeczeniu tym Trybunał stwierdził niekonstytucyjność art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840, dalej uozoz) w zakresie, w jakim przepis ten dopuszczał ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia. Sąd I instancji uznał, że skoro zaskarżona czynność została podjęta w procedurze uniemożliwiającej właścicielowi czynny udział i kwestionowanie wartości zabytkowych nieruchomości, to czynność ta narusza art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Podkreślono jednocześnie, że wobec stwierdzonej wady proceduralnej, badanie merytorycznych przesłanek wpisu (tj. czy obiekt rzeczywiście posiada walory zabytkowe) stało się na tym etapie bezprzedmiotowe.2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezydent m.st. Warszawy, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:1) przepisów postępowania, tj. błędne zastosowanie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej usg), mające wpływ na wynik sprawy, co polegało na niewłaściwym uwzględnieniu skargi i stwierdzeniu niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia w zaskarżonej części przy błędnym uznaniu, że uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. P 12/18 prowadzi do konieczności uwzględnienia skargi, podczas gdy wskazany wyrok nie prowadzi do zmiany w zakresie stosowania prawa, w następstwie czego Sąd I instancji niewłaściwie uchylił się od dokonania oceny zaskarżonego zarządzenia w odpowiedniej części pod względem merytorycznym, to jest pod kątem naruszenia art. 3 pkt 1 w zw. art. 22 ust. 4 i ust. 5 pkt 3 uozoz,2) przepisów prawa materialnego, tj. niewłaściwą wykładnię art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, a w konsekwencji błędną odmowę zastosowania art. 22 ust. 4 i ust.5 pkt 3 uozoz, co miało wpływ na wynik sprawy.W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ argumentował, że czynność ujęcia w GEZ z 2012 r. była zgodna z literą prawa obowiązującą w dacie jej dokonania. Zaakcentowano, że wyrok TK ma charakter zakresowy i powinien być traktowany jako sygnał dla ustawodawcy, a nie podstawa do automatycznego podważania wieloletnich wpisów w ewidencjach zabytków.3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:3.1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.3.3. Na wstępie należy uporządkować kwestię charakteru prawnego zaskarżonego aktu. Sąd I instancji przyjął, że ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków (GEZ) następuje w formie zarządzenia organu wykonawczego gminy (art. 3 § 2 pkt 6 Ppsa). Jednakże, zgodnie z utrwaloną już linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, czynność ta stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa (m.in. wyroki NSA z: 18 października 2023 r. sygn. akt II OSK 3029/18, 12 września 2024 r. sygn. akt II OSK 1621/24, 14 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 1166/21, 10 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 1952/22). Błędne zakwalifikowanie formy działania organu przez WSA nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem skutek stwierdzenia niezgodności z prawem zarządzenia (art. 147 § 1 Ppsa) jest w tym przypadku tożsamy ze skutkiem stwierdzenia bezskuteczności czynności (art. 146 § 1 Ppsa).3.4. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ocena skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18. Należy przyjąć jako wartość podstawową konstytucyjną ochronę własności. Wyrok TK usunął z obrotu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz. Trybunał jednoznacznie wskazał, że osłabienie ochrony własności poprzez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem do ewidencji nie służy realizacji konstytucyjnie określonych wartości i narusza zasadę proporcjonalności. Czym innym jest bowiem ustawowy obowiązek dbałości o zabytki, a czymś diametralnie odmiennym jest arbitralne ograniczanie praw właściciela w "utajnionej" procedurze. Skutkiem wyroku TK jest konieczność uznania, że każda czynność włączenia obiektu do GEZ dokonana bez zapewnienia właścicielowi udziału, była czynnością wadliwą. Zgodnie z art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału mają moc powszechnie obowiązującą i co do zasady wywołują skutki wsteczne. Argumentacja organu o wyłącznie prospektywnym charakterze wyroku Trybunału jest zatem bezzasadna.3.5. Należy podkreślić, że ujęcie nieruchomości w GEZ ogranicza jej potencjał inwestycyjny i generuje znaczne koszty po stronie właściciela (konieczność uzgodnień, droższe materiały, ograniczenie funkcji). Nakładanie takich ciężarów w trybie uproszczonym, bez możliwości weryfikacji ustaleń organu na etapie wpisu, stanowi rażące naruszenie równowagi między interesem publicznym a prywatnym. Sąd I instancji słusznie przyjął, że wobec stwierdzonej niekonstytucyjności trybu postępowania, czynność Prezydenta m.st. Warszawy nie może ostać się w obrocie prawnym (por. m.in. wyroki NSA z: 30 października 2024 r. sygn. akt II OSK 2272/23, 19 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1771/22, 5 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 94/22). Chybiony jest zatem zarzut dotyczący uchylenia się przez Sąd I instancji od merytorycznej oceny walorów budynku. Dopiero w nowym, transparentnym postępowaniu, z zapewnieniem skarżącej czynnego udziału, organ będzie mógł rzetelnie wykazać, czy ww. budynek rzeczywiście posiada cechy wymienione w art. 3 pkt 1 uozoz, uzasadniające ograniczenie prawa własności.3.6. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 Ppsa, orzeczono o jej oddaleniu., orzeczono o jej oddaleniu.